Sentencia 2006-00022 de agosto 8 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2006-00022-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad

Actor: Francisco Javier Gil Gómez

Bogotá, D.C., ocho de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). El objeto del litigio; y, 2). La legalidad de los acuerdos demandados en el caso concreto.

1) El objeto del litigio.

Observa la Sala que el problema jurídico se plantea en el sentido de establecer si los acuerdos 000287, 000295 y 000296 de 2005, emitidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, se ajustan al ordenamiento jurídico frente a los cargos imputados por la parte actora, esto es, (i) si fueron dictados por organismo incompetente; (ii) si fueron expedidos con abuso o desviación de poder; y (iii) si fueron expedidos con falsa motivación.

Por tal motivo, procede la Sala a analizarla legalidad de los acuerdos demandados de conformidad con los cargos antes señalados.

2) De la legalidad de los Acuerdos demandados en el caso concreto.

Cargo primero. Los actos administrativos acusados fueron dictados por organismo incompetente.

La competencia para expedir actos administrativos hace relación a la aptitud legal de una autoridad administrativa para conocer, tramitar y/o decidir válidamente sobre un determinado asunto.

La Ley 100 de 1993, en su artículo 172, establece una serie de funciones que deberá cumplir el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, dentro de las que se destacan las previstas en los numerales 3º y 9º del mismo artículo, que disponen:

“ART. 172.—El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes funciones:

(...)

3. Definir el valor de la unidad de pago por capitación según lo dispuesto en el artículo 182 del presente libro.

(...).

9. Definir las medidas necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud y una distribución inequitativa de los costos de la atención de los distintos tipos de riesgo” (se resalta fuera de texto).

A su vez, el artículo 182, ibídem, al que remite el numeral 3º transcrito, establece:

“Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud.

... el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada entidad promotora de salud un valor per cápita, que se denominará unidad de pago por capitación, UPC. Esta unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de la prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud” (negrillas fuera de texto).

De las disposiciones legales transcritas, se colige una clara competencia (aptitud legal) en cabeza del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para expedir los acuerdos acusados.

El propósito de dichos acuerdos es el de definir el coeficiente que se aplica a la unidad de pago por capitación, con el fin de reconocer las desviaciones existentes en el número de pacientes con algunas patologías de alto costo; y es claro que dichas facultades se desprenden de los artículos de la Ley 100 analizados.

Por tal motivo, considera la Sala que este cargo no está llamado a prosperar.

Cargo segundo. Los actos administrativos acusados fueron expedidos con abuso o desviación de poder.

Considera el actor que la entidad demandada se extralimitó en sus funciones abusando y desviando su poder, debido a que los actos administrativos demandados se profirieron para beneficiar a una EPS pública, como es el Instituto de Seguros Sociales, y no para equilibrar desviaciones irregulares del mercado. Por lo tanto, la competencia para determinar la UPC se utilizó no solo de manera extemporánea, sino para finalidades diferentes de aquella para la cual fue supuestamente establecida.

Cabe resaltar que este cargo implica la comprobación de dos presupuestos teleológicos:

1. Establecer la finalidad de interés general, como lo prevé el artículo 209 de la Constitución Política, cuando señala que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales...”.

2. Tener en cuenta el fin específico de la ley que confiere la competencia.

Cuando se trata de actos administrativos reglados, la decisión quedará sujeta a los requisitos fijados por la ley, de manera que si se cumplen tales requerimientos, no importa la intención del funcionario, ni esta per se genera nulidad; cuando el acto es discrecional, se deberá tener siempre en cuenta una finalidad que se ajuste al interés público o general.

Precisado lo anterior, considera la Sala que, dentro de la estructura de los actos administrativos, es en la parte considerativa de los mismos en donde el juzgador u operador jurídico puede apreciar y deducir tanto la finalidad como los motivos que inspiraron al creador del acto jurídico productor de efectos jurídicos.

De una lectura concienzuda, mesurada y reposada de las normas demandadas, así como de su parte considerativa, concluye la Sala que la finalidad del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud al expedir las mismas, como actos reglados que son, fue la de adoptar unas medidas pertinentes, teniendo en cuenta las desviaciones significativas en las frecuencias que pueden existir entre las diferentes EPS, en lo que se refiere a la enfermedad de alto costo, denominada insuficiencia renal crónica, IRC.

Es tan cierto lo anterior, que el artículo 1º del Acuerdo 000287 de 28 de febrero de 2005 dispone: “El presente acuerdo tiene por objeto definir el coeficiente que se aplicará a la unidad de pago por capitación de cada año, en el régimen contributivo, para equilibrar las desviaciones que se presentan entre las distintas EPS en función del número de pacientes con la enfermedad de alto costo señalada en el artículo 2º de este acuerdo”.

Nótese que, para nada, la finalidad del acuerdo es beneficiar a una EPS pública, como desacertadamente lo afirma el actor en su escrito de demanda.

En consecuencia, considera la Sala que este cargo tampoco está llamado a prosperar.

Cargo tercero. Los actos administrativos acusados fueron expedidos con falsa motivación.

Considera por último el libelista, que los acuerdos acusados fueron expedidos con falsa motivación, ya que los mismos se fundamentan “en la existencia de selección adversa, de selección de riesgo o de descreme del mercado, y ninguna de estas circunstancias está acreditada en el proceso y ello constituye una falsa motivación de los actos que genera nulidad de los mismos”.

Los motivos hacen referencia a las circunstancias de hecho y de derecho que sirven de fundamento para la expedición de un acto administrativo.

Los motivos deben ser serios, reales y ciertos. Quiere decir ello, que además de constatar su existencia, es necesario que estos sean suficientes para justificar el objeto del acto.

En relación con este elemento ha señalado esta corporación que: “...la administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso la determinan a tomar una decisión. En las actividades fundamentalmente regladas, los actos de la administración están casi totalmente determinados de antemano; en cambio, en las actividades discrecionales, la administración tiene un margen más o menos amplio para decidir, pero debe tomar en cuenta las circunstancias y los fines propios del servicio a su cargo. Las circunstancias de hecho o de derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto administrativo constituyen la causa, o mejor, el motivo de dicho acto administrativo”(1)(resalta la Sala).

Como se observa, en los actos administrativos reglados, los motivos están prácticamente determinados o, mejor, predeterminados por la ley, ya que es esta la que establece las razones, circunstancias y condiciones para la expedición de tales actos.

En el caso de los acuerdos sub examine, se observa una intención del creador de los mismos (Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud) de desarrollar las funciones propias que emanan de los artículos 172 y 182 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la facultad para definir el valor de la unidad de pago por capitación, así como de establecer unas medidas para evitar la selección adversa de usuarios con enfermedades por parte de las EPS en el régimen contributivo. No se tuvo, pues, motivo o causa diferente, que la de desarrollar y darle cumplimiento a las normas citadas.

En este punto, comparte la Sala el criterio de la demandada, cuando señala en su contestación a la demanda que: “y es precisamente en esta categoría de actos administrativos (reglados) en la cual se enmarcan las normas acusadas, las cuales... se fundamentaron en la competencia del CNSSS que le otorga la Ley 100, la cual en sus artículos 172.9 le asigna la función de definir las medidas necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por parte de la entidades promotoras de salud y una distribución inequitativa de los costos de la atención de los distintos tipos de riesgo...”.

En estas circunstancias, considera la Sala que, este cargo tampoco está llamado a prosperar, pues el actor no demostró que no fuera real y cierto el motivo que inspiró la expedición de los actos acusados, o que no exista fundamento de derecho válido para tal expedición.

Sobre la naturaleza concreta o abstracta del Acuerdo 000296 de 2005 para efectos de determinar la forma en que debió ser notificado o comunicado.

Aduce la parte demandante “...que el Acuerdo 000296, no obstante que se demanda en simple nulidad, no es un acto administrativo de carácter general sino que claramente se constituye en un acto administrativo de carácter particular”, razón por la cual “se viola igualmente el debido proceso cuando se expide un acto indiscutiblemente de contenido particular sin cumplir con los requisitos para su expedición y notificación...”.

Sabido es que los actos administrativos no son más que manifestaciones de voluntad de la entidad administrativa o de un particular, en ejercicio de una función administrativa, tendientes a producir efectos jurídicos.

De la lectura, estudio y análisis del Acuerdo 000296 de 28 de junio de 2005, la Sala concluye que se trata de un acto administrativo de carácter general. Por tal motivo, no debió notificarse a cada una de las personas eventualmente interesadas, sino que requería publicación en la Gaceta o Diario Oficial, conforme se hizo en este caso.

En efecto, el citado acuerdo resulta ser un acto administrativo que interesa a la generalidad de las personas integrantes del sistema de seguridad social en salud, llámense entidades promotoras de salud (EPS), instituciones prestadoras de salud (IPS), usuarios, etc.

Por tal motivo, no asiste razón al actor en la censura formulada.

En conclusión, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad y así será declarado en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 8 de agosto de 2013».

(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de junio de 1997.