Sentencia 2006-00026 de marzo 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2006-00026-01

Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar

Actora: Areda Marine Fuel C.I. Ltda.

Bogotá D.C., veintiséis de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala:

Mediante los actos acusados, la DIAN - Cartagena decomisó la motonave Kristen, aprehendida a Mundinaves Ltda/Areda Marine Fuel C.I. Ltda/Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena, bajo los cargos de, mercancía no presentada, de que trata el artículo 232 del Decreto 2685 de 1999 literal b) “carezca de documento físico de transporte”, y mercancía no declarada, previsto en el artículo 232-1 literal a) “Cuando no se encuentre amparada por una declaración de importación” del mismo decreto, en concordancia con las causales de aprehensión y decomiso contempladas en el artículo 502 ídem, numerales 1.1, por no presentación de la mercancía que ingrese al territorio nacional a la autoridad aduanera, y 1.6, por no encontrarse amparada en una declaración de importación, la cual avaluó en $3.393’609.000.00.

Las normas del Decreto 2685 de 1999, que sirven de sustento a los actos acusados, disponen textualmente:

“ART. 232.—Mercancía no presentada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Se entenderá que la mercancía no ha sido presentada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuando:

(...).

b) El transportador no entregue la información del manifiesto de carga o los documentos que lo corrijan, modifiquen o adicionen, a la autoridad aduanera antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional.

ART. 232-1.—Mercancía no declarada a la autoridad aduanera. Se entenderá que la mercancía no ha sido declarada a la autoridad aduanera, cuando:

a) No se encuentre amparada por una declaración de importación;

(...).

ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1. En el régimen de importación:

1.1. Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

(…).

1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación o no corresponda con la descripción declarada, o...”.

Como lo estimó el a quo, de conformidad con el Capítulo ll, que regula la “Llegada de la mercancía al territorio aduanero nacional”, las disposiciones pertinentes a este caso, señalan:

“ART. 90.—Arribo del medio de transporte.

Todo medio de transporte que llegue al territorio aduanero nacional o que se traslade de una parte del país que goce de un tratamiento especial a otra que no lo tenga, deberá arribar por los lugares habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos en que se confiera tal habilitación.

Por circunstancias especiales debidamente motivadas, la autoridad aduanera en su respectiva jurisdicción, podrá autorizar la entrada de medios de transporte por lugares no habilitados o en días y horas no señalados.

Las naves o aeronaves de guerra estarán exentas de los requisitos previstos en este capítulo a menos que transporten carga que deba someterse a un régimen aduanero.

ART. 91.—Aviso de llegada del medio de transporte.

El transportador dará aviso de su llegada a la administración de aduanas correspondiente, con una anticipación mínima de doce (12) horas, si se trata de vía marítima, y de una (1) hora, cuando corresponda a vía aérea5.

En el presente caso la sociedad Mundinaves Ltda., en su calidad de agente marítimo de la motonave Kristen de bandera panameña, cuyo armador es la sociedad Areda Marine Fuel C.I. Ltda., el 14 de noviembre de 2003 dio aviso a la Capitanía de Puerto de Cartagena sobre la llegada de la embarcación en lastre para reparación en el muelle de Cotecmar para el día 15 de noviembre de 2003, fecha en la cual arribó y fue sometida a reparaciones, habiendo sido autorizada su permanencia y prórroga por la Capitanía de Puerto en el astillero de Cotecmar y luego su traslado a la Zona Franca de Mamonal, en donde permaneció para continuar las reparaciones, con autorizaciones que le fueron concedidas ante su solicitud de prórroga, las cuales fueron informadas a la DIAN por parte de la Capitanía de Puertos de Cartagena.

La DIAN - Cartagena, abrió la investigación administrativa para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, y propuso el Requerimiento Especial Aduanero el 3 de febrero de 2005, y luego se expidieron los actos acusados, que consideraron que por tratarse de una “mercancía” y no de un “medio de transporte”, para la introducción al País de la motonave, se debieron cumplir los trámites previstos para la modalidad de importación temporal.

La sentencia apelada consideró que en efecto la nave ingresó al país como “mercancía” y no como “medio de transporte”, porque ingresó al territorio colombiano en lastre (sin carga) para ser sometida a reparaciones, por lo que para su importación temporal6 debió también cumplir con las obligaciones aduaneras previstas en el artículo 87 del Decreto 2685 de 1999, a saber:

“ART. 87.—Obligación aduanera en la importación.

La obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional.

La obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades aduaneras, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes”. (resalta la Sala)

En efecto, y pese a que dicha circunstancia no está en discusión en esta instancia, en la cual el único apelante es la DIAN, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, por medio de transporte se entiende “cualquier nave, aeronave, vagón de ferrocarril o vehículo de transporte por carretera, incluidos los remolques o semirremolques cuando están incorporados a un tractor o a otro vehículo, que movilizan mercancías”, y por mercancía, “ todo bien clasificable en el arancel de aduanas, susceptible de ser transportado y sujeto a régimen aduanero”.

La sentencia apelada, consideró que la motonave Kristen ingresó al país como “mercancía” al territorio aduanero nacional; sin embargo, dispuso la nulidad de los actos acusados, porque estimó, que sí se cumplieron los requisitos contemplados para el ingreso y permanencia de la motonave en el territorio, a saber: que la DIAN sí recibió la información por parte de la Capitanía de Puerto en relación con el arribo de la motonave Kristen al muelle Cotecmar y de sus correspondientes prórrogas, para efectos de su reparación; que la presentación ante la Capitanía de Puerto es suficiente para entender que fue presentada ante la autoridad aduanera; que los documentos e informes que se enviaban a la DIAN eran suficientes para el ingreso y permanencia de la embarcación en territorio Colombiano, y que la declaración de importación se entiende surtida con tales documentos, porque la nave solo venía en reparación, sin que se pretendieran otras actividades comerciales.

De lo anterior concluyó el Tribunal Administrativo, que es evidente que la actuación de la sociedad demandante estuvo movida dentro del principio de la confianza legítima y la buena fe, en el sentido de que confió en que los documentos que válidamente emitió la Capitanía de Puerto de Cartagena, como el acta de visita y los informes que enviaba a la DIAN, eran suficientes para el ingreso y permanencia de dicha embarcación en territorio colombiano.

Al respecto, cabe advertir que la Sala no comparte las consideraciones que el a quo tuvo en cuenta para declarar la nulidad de los actos acusados, por las siguientes razones:

El hecho de que la autoridad marítima hubiera informado a la DIAN del arribo de la motonave y de las prórrogas de estadía, no exime a la actora de la obligación aduanera de ingresar la mercancía por el lugar habilitado por la DIAN7 y darle aviso de llegada del medio de transporte, como lo señalan los artículos 90 y 91 del Decreto 2685 de 1999, antes transcritos, pues las autoridades marítimas son diferentes de las aduaneras, sus funciones son distintas, y el único ente estatal que puede exigir y controlar el cumplimiento de las normas aduaneras es la DIAN, para que una mercancía ingrese y permanezca legalmente en el país.

No existe en el plenario, ni se alega que en el momento de la ocurrencia de los hechos, la Capitanía de Puertos de Cartagena tuviera las facultades que se le pretenden atribuir, pues con la presentación ante ésta no se cumple el requerimiento legal de presentación ante la autoridad aduanera; tampoco se puede aceptar, en este caso, que la actora deba ampararse en el principio de confianza legítima y buena fe de que este ente cumplía con funciones aduaneras, pues ello carece de fundamento, y permitir tal interpretación, como lo afirma la DIAN, implica aceptar que ingresen mercancías ilegalmente al territorio nacional, con el pretexto de que una entidad no competente, informó a la DIAN sobre los hechos, y con ello se tenga por cumplida la norma.

Además, quienes intervinieron para que la motonave ingresara al territorio nacional aduanero tenían la obligación de conocer las normas aduaneras, más aún cuando es su especialidad y las normas vigentes para la época de los hechos existían desde el año de 1999, y su variación no fue sustancial.

Por lo anterior, de conformidad con las normas antes transcritas, la mercancía, en este caso la motonave Kristen, se tiene como no presentada, lo que es causal para su aprehensión y decomiso, de conformidad con el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Ahora bien, los actos acusados también se ampararon jurídicamente en que de conformidad con el artículo 232-1 del Estatuto Aduanero, la mercancía que ingrese al territorio aduanero nacional debe estar amparada por una declaración de importación, de lo contrario, también da lugar a su aprehensión y decomiso; en este caso no se presentó este documento.

En efecto, la nave decomisada no fue sometida a ninguna de las modalidades de importación de que trata el artículo 163 del Decreto 2685 de 19998, y no puede aceptarse, como lo afirma la providencia apelada, que como venía solo con fines de reparación y luego ser reexportada, este documento no era necesario porque se trata de una mera formalidad; pero además, el proceso de reparación o acondicionamiento, al que se refiere la norma solamente puede hacerse en los sitios habilitados para tal fin, como lo dispone el artículo 164 del decreto ídem9.

Lo explicado indica que en relación con la motonave decomisada se incumplieron dos obligaciones legales establecidas para el ingreso y permanencia de la mercancía extranjera en el territorio aduanero nacional, luego la decisión de la DIAN – Cartagena, estuvo fáctica y jurídicamente sustentada.

Cabe anotar que esta sección ha señalado reiteradamente, que el decomiso no es una medida de naturaleza sancionatoria, sino que va encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía, con independencia de los procesos sancionatorios a que haya lugar por la comisión de la infracción aduanera.

De conformidad con el artículo 3º del Decreto 2685 de 1999, son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, son responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el Decreto; y de conformidad con el artículo 4º del Decreto 2685 de 1999, la obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella.

Corresponde al interesado desvirtuar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentaron los actos acusados, lo que no ocurrió en este caso.

Al respecto, resulta pertinente traer a colación la sentencia de 28 de noviembre de 2013 (Exp. 2008-00434-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), que a su vez reiteró la sentencia de 24 de noviembre de 2012, proferida por la magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso, dentro del expediente 2002-01260-01, en la cual, frente a un caso similar al aquí analizado, señaló:

“… 5. El argumento reiterativo del apelante, alusivo a que al tratarse el artefacto en cuestión de una nave para desguace, y que por ello, no corresponde a la categoría de mercancía clasificable en el arancel de aduanas y pasible de la aplicación de las normas aduaneras sobre importación, carece de todo sentido jurídico, puesto que, en efecto, las naves son mercancías10 susceptibles de tráfico internacional, y por tanto de sometimiento a los regímenes aduaneros que correspondan al propósito de que se trate, que para el caso, sería al de importación11 por haberse introducido la nave Ex Ciudad de Oviedo, desde el extranjero, al territorio nacional. Además, dicha mercadería sí es clasificable en el Arancel de Aduanas, pues su Capítulo 89 contempla la ubicación arancelaria relativa a barcos y demás artefactos flotantes, lo que corrobora tal calidad.

Ahora, la subsiguiente destinación que del artefacto naval se pretendiere efectuar en el territorio nacional no es asunto que tenga la potencialidad de modificar las normas aduaneras aplicables frente al respectivo régimen, que para el caso, se reitera, responde al de importación. De ahí, que fueren los documentos soporte de la legal introducción de la nave al país lo que la DIAN se hallaba requiriendo a fin de constatar si la misma estaba incursa en la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.6 del artículo 502 del E.A12, que, dicho sea de paso, resultó aplicable al no constar la existencia de los documentos correspondientes ni el adelantamiento de trámites de nacionalización.

No sobra agregar en este punto, que la posibilidad de someter a chatarrización posterior la nave, dado su grado de deterioro, que en el sub lite, es lo que arguye el actor, a lo sumo afectará su valor aduanero de acuerdo con el artículo 205 ibídem referente a mercancías averiadas, dañadas o deterioradas; pero ello, se reitera, en modo alguno exime del cumplimiento de las obligaciones aduaneras que, como en el régimen de importación, permiten la libre disposición de la mercancía en el territorio nacional.

Asimismo, sugiere el actor que la naturaleza de mercancía sujeta a las normas aduaneras que otorga la DIAN al artefacto naval, resulta improcedente en materia de embarcaciones, dada la regulación existente y prevalente sobre estas en el Código de Comercio, que las cataloga, según afirma, como bienes muebles sujetos a registro, y por ende ajenas a las disposiciones del control aduanero. Al efecto, señala que la DIAN debía esperar la cancelación del respectivo registro en Panamá para proporcionarle el tratamiento de mercancía objeto de nacionalización. Nótese que este planteamiento demuestra una evidente confusión del actor en cuanto a los regímenes aplicables al caso bajo examen, por cuanto es obvio que la normativa prevista en el Código de Comercio se refiere a asuntos eminentemente navieros; y, la regulación aduanera, por su parte, alude a los requisitos legales para que la embarcación, como mercancía que es, según se indicó, pueda ingresar legalmente al territorio nacional, siendo ambas regulaciones independientes y de disímil objeto.

De otro lado, y aun cuando consta en el expediente la cancelación del registro panameño de la nave Ex Ciudad de Oviedo13, cabe anotar que tampoco es de recibo suponer, como sostiene el apelante, que el registro de la embarcación en un país extranjero permita eludir la demostración de su ingreso legal al territorio nacional, bajo las normas propias de dicha materia, so pretexto del ejercicio de una soberanía ejercida sobre el bien por parte de otro Estado. Ello, conlleva a aclarar, que un eventual registro panameño de la nave, al momento de la investigación administrativa, no reviste relevancia alguna frente a la verificación de la legalidad del ingreso y permanencia de la misma en el país por parte de la DIAN, pues de admitir tal tesis, se llegaría al absurdo, anteriormente advertido, de exceptuar del control aduanero a las embarcaciones registradas en otros países, que ingresen al territorio aduanero nacional.

6. En relación con la existencia de la prueba del ingreso en legal forma de la embarcación al territorio nacional, por constar en el expediente un documento emitido por la Dirección General Marítima y Portuaria en el que se informa sobre el resultado de una inspección efectuada a la motonave, es de observar que frente a este razonamiento resultan aplicables los planteamientos anteriormente expuestos en el sentido que las certificaciones o eventuales autorizaciones para ingresar al país emitidas por una autoridad diferente de la DIAN no surten el efecto de sanear la ilegalidad verificada en materia aduanera.

En este orden, es de recalcar que la facultad legal de la DIAN14 para controlar el ingreso de las mercancías al territorio aduanero nacional, no se halla supeditada a las competencias que otras autoridades, como la Dirección General Marítima y Portuaria DIMAR, ejerzan sobre las embarcaciones, pues como se anotó, cada entidad controla la actividad pertinente desde el ámbito de legalidad que le corresponda, concerniendo en este caso el control aduanero a la DIAN y el naviero o marítimo a la DIMAR. De este modo, es claro que la autorización o legal introducción no se presume de hecho, como indica el recurrente, por la existencia de un documento referente al estado de una motonave emitido por la Capitanía de Puerto, pues aquella sólo era de susceptible comprobación mediante la declaración de importación y sus documentos soporte, los cuales no obran en el expediente.

Sobre la independencia que en materia de las actividades de control ejercen la DIMAR y la DIAN con respecto al arribo de embarcaciones, se ha pronunciado esta Sección, en sentencia de 24 de noviembre de 2011, exp. 2002-01260-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso, en la que se puntualizó lo siguiente:

La competencia y funciones de una u otra entidad son distintas y se dirigen a aspectos bien diferentes. Es indudable la competencia que tiene la DIAN para ejercer funciones de control y vigilancia en relación con el debido cumplimiento de las obligaciones aduaneras, tributarias y cambiarias, mientras que las funciones de la DIMAR están orientadas a autorizar y controlar las actividades relacionadas con las actividades marítimas dentro de las cuales se encuentra la de controlar actividades relacionadas con el arribo de las naves a través de las capitanías de puerto. Desde la perspectiva institucional, la DIAN y la DIMAR actúan para cumplir las actividades de control, seguimiento y vigilancia al arribo o llegada de naves al territorio colombiano, pero cada una de ellas en el área de su competencia. Por lo tanto, ante la llegada del yate “Sunrise” al territorio colombiano, el propietario del mismo debía tramitar ante la DIMAR el permiso para su arribo, y ante la DIAN debía cumplir con las obligaciones aduaneras respectivas. En consecuencia, no es de recibo el argumento del actor consistente en que bastaba con la sola autorización o permiso concedido por la DIMAR para el arribo del yate “Sunrise” al territorio colombiano, quedando la DIAN excluida para verificar el cumplimiento de las normas aduaneras, pues, como quedó visto, tanto la DIMAR como la DIAN actúan para cumplir las actividades de control y vigilancia relacionadas con el arribo o llegada de naves al territorio colombiano, pero cada una de ellas dentro del área de su competencia respectiva. …”. (resaltado fuera de texto).

Consecuente con lo anterior, la Sala revocará el fallo apelado, y en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En relación con la aprobación de la cesión de derechos litigiosos por parte de la DIAN, y de su solicitud, la Sala acepta al doctor Juan Carlos Henao Peláez como litisconsorte del titular, habida cuenta de que es cesionario del 50% del derecho litigioso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 30 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y en su lugar, se dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

TIÉNESE como apoderada de la parte demandada a la doctora Olga Lucía Rodríguez López, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 71 a 86 del cuaderno del recurso,

TIÉNESE al doctor Juan Carlos Henao Peláez, como litisconsorte de la sociedad actora, en los términos del contrato de cesión de derechos litigiosos que obra a folios 31 y 32 del cuaderno 2, sin que sea menester entrar a establecer los derechos y obligaciones del cesionario, como lo solicita la entidad demandada, por ser ello objeto directo del contrato de cesión.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de marzo de 2015.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, presidenta—María Elizabeth García González—Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno, ausente con excusa.

5 El Tribunal citó el artículo 91, modificado por el artículo 6º del Decreto 2101 de 2008, que no existía para la época de los hechos.

6 El artículo 116 del Decreto 2685 de 1999, establece las siguientes modalidades de importación; a) Importación ordinaria; b) Importación con franquicia; c) Reimportación por perfeccionamiento pasivo; d) Reimportación en el mismo estado; e) Importación en cumplimiento de garantía; f) Importación temporal para reexportación en el mismo estado; g) Importación temporal para perfeccionamiento activo: - Importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital - Importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación-exportación; - Importación temporal para procesamiento industrial; h) Importación para transformación o ensamble; i) Importación por tráfico postal y envíos urgentes; j) Entregas urgentes y, k) Viajeros.

7 Artículo 104, numeral e) del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 10º del Decreto 1198 de 2000, señala entre las obligaciones del transportador, avisar a la autoridad aduanera, con anticipación y en la forma establecida, arribar por los lugares habilitados por la DIAN, en la forma y oportunidad previstas por la autoridad aduanera, y poner a disposición de las autoridades aduaneras las mercancías objeto de importación.

8 Artículo 163 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 16 del Decreto 1232 de 2001, “Importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital”: es la modalidad que permite la importación temporal de bienes de capital, así como sus partes y repuestos, con suspensión de tributos aduaneros, destinados a ser reexportados después de haber sido sometidos a reparación o acondicionamiento, en un plazo no superior a seis (6) meses y con base en el cual su disposición queda restringida. En casos debidamente justificados, la autoridad aduanera podrá autorizar plazos superiores a los previstos en este artículo, hasta por un término igual al otorgado inicialmente.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará la mercancía que podrá ser objeto de esta modalidad de importación”.

9 “Habilitación de las instalaciones industriales. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales habilitará las instalaciones industriales en las cuales se efectuarán los procesos de reparación o acondicionamiento.

10 De acuerdo con el artículo 1º. Ibídem, “Mercancía es todo bien clasificable en el Arancel de Aduanas, susceptible de ser transportado y sujeto a un régimen aduanero”.

11 El mismo artículo 1º Ib., define Importación, en lo pertinente, como “la introducción de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional…” (resaltado fuera de texto).

12 “Artículo 502. Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(…).

1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una Planilla de Envío, Factura de Nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada…”.

13 Folio 56 del cuaderno principal del expediente.

14 Léase el Decreto 4008 de 2008, artículos 3º, 26, numeral 1º, y Decreto 2685 artículo 1º, donde se define, autoridad aduanera como “el funcionario público o dependencia oficial que en virtud de la Ley y en ejercicio de sus funciones, tiene la facultad para exigir o controlar el cumplimiento de las normas aduaneras”. También léase el artículo 3º inciso 2º ibídem, que expresa que “para efectos aduaneros la Nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.