Sentencia 2006-00044 de julio 18 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2006-00044-00(16191)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Carlos Nelson Garavito Oviedo, Norman Alexander Aldana

Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia

Fallo

Bogotá, D.C. dieciocho de julio de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Conforme con los términos de la demanda, la Sala debe decidir si son nulos por violar los artículos 29 y 6º de la Carta Política, los siguientes actos administrativos, cuyo texto no se reproduce, dada su extensión:

• Resolución 0377 de junio 28 de 2001, “Por la cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia”.

• Resolución 0381 de junio 29 de 2001, “Por la cual se aprueba el reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 1100 de diciembre 28 de 2001, “Por la cual se aprueba el reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 1123 de diciembre 31 de 2001, “Por el cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 0578 de agosto 16 de 2002, “Por la cual se autoriza la modificación del reglamento de la Bolsa Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 266 de mayo 9 de 2003, “Por la cual se aprueba el reglamento de contratos de liquidez en el mercado de acciones y se incorpora el título lll al libro cuarto del reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 0227 de febrero 25 de 2004, “Por la cual se aprueba una modificación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 0429 de mayo 14 de 2004, “Por la cual se aprueba una modificación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

Como asunto preliminar le corresponde a la Sala definir si se encuentra probada la excepción de inepta demanda. El análisis se circunscribirá al primer fundamento que expuso la Superintendencia Financiera de Colombia, referido al hecho de que la parte actora interpuso la acción que no era la pertinente para los fines perseguidos por la misma. La excepción de inepta demanda fundamentada en que la parte actora no cumplió con la carga de rendir el concepto de violación, en el sentido de explicar por qué motivo, razón o circunstancia los actos administrativos demandados violan de manera directa la Constitución se analizará como excepción de fondo.

Excepción de inepta demanda

Desde ya la Sala precisa que la excepción no está llamada a prosperar, por cuanto los actos administrativos demandados son de carácter general y, por ese solo hecho, la acción pertinente es la de nulidad simple.

Si bien la parte actora incluyó hechos alusivos a situaciones jurídicas particulares y concretas, y pretensiones que, a su juicio, se derivarían si los cargos de nulidad propuestos llegaran a prosperar y se dictara una sentencia de nulidad; para la Sala es claro que las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general no generan ningún restablecimiento del derecho, así este se haya pedido. Así mismo, para la Sala es claro que esas sentencias no tienen efectos retroactivos, como parece creerlo la parte actora. Por el contrario, esas sentencias tienen efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, porque si bien los actos administrativos de carácter general, con fundamento en el criterio orgánico y en sentido formal no son leyes, sí lo son con fundamento en el criterio material, porque, al igual que la ley, tales actos también mandan, prohíben o permiten(8).

Las leyes, en sentido formal y material, crean situaciones jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto y, por eso, se requiere que se cumplan los presupuestos de la ley para que se cree una situación jurídica particular, personal y concreta. Esas situaciones jurídicas particulares, personales y concretas se expresan en actos administrativos, expresos, tácitos, presuntos o fictos, estos sí demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente, en acción de nulidad simple.

En esa medida, “La [simple] nulidad en el proceso contencioso administrativo (…) sólo busca que el orden jurídico del Estado sea reparado, por lo tanto involucra una pretensión general y no particular”(9).

Por eso ha dicho el Consejo de Estado que “La declaración de inexequibilidad equivale a una declaración de nulidad. (…) la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto retroactivo, todo lo contrario, sus efectos son hacia el futuro y, por consiguiente, se reconocen los actos y situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la ley. (…) tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto, los efectos de la primera son perfectamente aplicables a la segunda”(10).

Y eso es así, porque, como también lo ha dicho el Consejo de Estado, “(…) el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad porque naturalísticamente se trata del mismo fenómeno, la diferencia radica en el órgano jurisdiccional que resuelva el conflicto (…)”(11).

Por lo tanto, no prospera la excepción por inepta demanda por acción improcedente y se procede a efectuar el análisis de fondo, análisis que incluirá el estudio de la excepción de inepta demanda por incumplimiento del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

De la violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política de Colombia. Excepción de inepta demanda por incumplimiento del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo

El Consejo de Estado, en cuanto a la técnica que se debe seguir para interponer las demandas de acción de nulidad simple, en doctrina judicial reiterada ha dicho que el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo “(…) es consecuencia del carácter de rogada de la justicia contenciosa, que le impide al juez realizar un estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues las expresiones “fundamentos de derechos que se invocan como vulnerados” y “concepto de violación”, constituyen el marco dentro del cual puede y debe moverse el juez administrativo para desatar la controversia. Si al juez no se le da este marco jurídico y conceptual, muy seguramente la decisión que deba proferir será inhibitoria, en cuanto como ya se dijo, no está facultado para escoger dentro de un conjunto normativo los preceptos que considere desconocidos o vulnerados por la decisión administrativa cuya legalidad se debate. A contrario sensu, cuando en la demanda a pesar de no cumplirse con este rigorismo se le dan al juez suficientes elementos normativos y fácticos de cuyo estudio integral se puede inferir el marco de la censura, resulta obligatorio el estudio de fondo”(12).

En cuanto a la demanda de nulidad de normas constitucionales, también ha dicho el Consejo de Estado que no pueden ser ordinariamente objeto de violación directa, porque estas normas, en general, pertenecen al conjunto de principios de derecho de contenido o textura abierta que la ley debe desarrollar(13). Por eso, la Corte Suprema de Justicia también ha manifestado(14) en varias ocasiones, que muy a pesar de su “sabor” sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera (violación de una norma sustancial), teniendo en cuenta que “… tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes… carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales… De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales[7]”.

Ahora, si bien el Consejo de Estado(15) también ha dicho que la tesis mencionada no es absoluta cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, tal análisis sólo puede abordarse cuando tales normas constitucionales no requieran de desarrollo legal.

En ese contexto, la Sala pone de presente que la parte actora invocó como normas violadas, únicamente los artículos 2º, 6º y 29 de la Carta Política y acusó de ilegales las resoluciones objeto de las pretensiones de la demanda sin explicar las razones por las cuales, cada uno de los artículos que componen tales resoluciones infringían las normas constitucionales ora por aplicación indebida, por falta de aplicación o por interpretación errónea. En esa medida, si bien en apariencia la parte actora cumplió la obligación de citar ciertos fundamentos de derecho de las pretensiones y explicó el concepto de violación, la textura abierta de las normas constitucionales que se invocaron como violados limita el análisis que la Sala pueda efectuar. Así mismo, el concepto de violación, como se vio, conforme con la reseña de los antecedentes de la demanda, resulta por demás insuficiente para confrontar la integridad de las resoluciones demandadas con las normas constitucionales citadas como violadas. Por eso, la Sala delimitará la litis, atendiendo los siguientes presupuestos.

Delimitación de la litis:

Del concepto de violación, la Sala aprecia que la parte actora cuestionó los siguientes aspectos del reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia que, a su juicio, fueron regulados en las resoluciones cuya nulidad pretende:

1. El referido a la restricción de los medios probatorios en el proceso disciplinario que puede adelantar la Cámara Disciplinaria.

2. El referido a los recursos que los sujetos disciplinados pueden interponer contra las decisiones que imponen sanciones a los sujetos disciplinados conforme con el reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.

3. El referido a las causales de nulidad que no fueron objeto de regulación en el Reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.

4. El referido a la aplicación retroactiva de las citadas normas por parte de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. por hechos ocurridos con anterioridad a la Constitución de esa institución.

5. El referido a la falta de competencia de la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y de la Superintendencia Financiera de Colombia para regular, mediante reglamento privado aprobado mediante resolución administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al reglamento general de esa institución.

A efectos de delimitar la litis, la Sala destaca que la Superintendencia Financiera adujo que de todas las resoluciones demandadas, sólo las que se listan a continuación tienen que ver con el proceso disciplinario que puede adelantar la Bolsa de Valores de Colombia S.A. contra sus miembros:

ResoluciónContenido
0377 Junio 28 de 2001Por la cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaría y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
1123 Diciembre 31 de 2001Por la cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
0429 Mayo 14 de 2004Por la cual se aprueba una modificación al reglamento General de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. que corresponde a los libros I (autorregulación), II (área de supervisión y Cámara Disciplinaria) y III (de las operaciones de Bolsa) del reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia.

 

Verificada la anterior información, la Sala aprecia que tiene razón la Superintendencia Financiera de Colombia. Sin embargo, como el cargo referido a la violación del artículo 6º de la Carta Política, por falta de competencia de la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y de la Superintendencia Financiera de Colombia atañe a todas las resoluciones, la Sala hará un pronunciamiento sobre el particular, supeditado, claro está, al concepto de la violación.

Adicionalmente, advierte la Sala que la parte actora cuestionó directamente el artículo 2.4.3.2 del Reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., artículo que se encuentra en la Resolución 0429 del 14 de 2004, norma que modificó el reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. y que contenía el libro segundo de ese reglamento, referido al “área de supervisión y Cámara Disciplinaria”, libro que ya no se encuentra vigente puesto que fue derogado(16).

No obstante esa derogatoria, la Sala analizará el cargo referido a la restricción de los medios probatorios en el proceso disciplinario que puede adelantar la Cámara Disciplinaria pero circunscrito al análisis del artículo 2.4.3.2 del reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., en consideración a los posibles efectos que pudo tener la Resolución 429 de 2004. Ese análisis se hará en conjunto con los artículos 2.2.3.2 de la Resolución 0377 de 2001 y 2.2.3.2 de la Resolución 1123 del mismo año, por cuanto coinciden en el texto con el artículo al que aludió expresamente la parte actora en la demanda.

El segundo cargo referido a los recursos que los sujetos disciplinados pueden interponer contra las decisiones que imponen sanciones a los sujetos disciplinados conforme con el reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., en aras de preservar el derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala lo abordará a partir de lo dispuesto en el capítulo séptimo del título segundo, del libro segundo del reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. adoptado mediante Resolución 377 de 2001 y modificado por los capítulos séptimo y octavo, respectivamente, del título cuarto del libro segundo de las resoluciones 1123 de 2001 y 429 de 2004.

En cuanto al cargo referido a las causales de nulidad que no fueron objeto de regulación en el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el código de conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., la Sala precisa que ese análisis se hará a partir de lo dispuesto en las resoluciones acusadas, que regulan lo concerniente al proceso disciplinario de la Cámara.

En cuanto a la aplicación retroactiva de las resoluciones cuya nulidad se demanda, por parte de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. por hechos ocurridos con anterioridad a la creación de esa institución, dado que la parte actora citó “el parágrafo transitorio de la Resolución 377 de junio 28 de 2001 y ratificado en la Resolución 0429 de 14 de mayo de 2004”, y ese parágrafo es el que se encuentra en el artículo 2.4.3.1 de la Resolución 0429 de 2004, la Sala circunscribirá el análisis a esa norma de esa resolución, puesto que la Resolución 377 no contempla un texto igual al que transcribió en la demanda la parte actora que sí coincide con el que la Sala analizará.

El referido a la falta de competencia de la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y de la Superintendencia Financiera de Colombia para regular, mediante reglamento privado aprobado mediante resolución administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al reglamento general de esa institución, la Sala hará un análisis circunscrito al concepto de violación.

De la restricción de los medios probatorios:

La parte actora destacó la parte del artículo 2.4.3.2, que, a su juicio, viola el artículo 29 de la Carta Política y, por eso, el análisis de la Sala se enfocará al aparte demandado de esa disposición. Para mayor comprensión, se transcribe el artículo completo y se resalta en negrilla la parte que cuestionó la parte actora, que, se reitera, coincide con los artículos 2.2.3.2 de la Resolución 0377 de 2001 y 2.2.3.2 de la Resolución 1123 del mismo año:

“ART. 2.4.3.2.—Explicaciones. Los investigados deberán rendir las explicaciones solicitadas, directamente, sin que se requiera ser abogado, o a través de apoderado, mediante escrito allegado al área de supervisión dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del documento mediante el cual se soliciten formalmente estas. Este término podrá ampliarse por el rector por una sola vez, por un lapso adicional de diez (10) días hábiles, previa solicitud escrita presentada dentro del término inicialmente concedido.

Con el documento mediante el cual se rindan las explicaciones deberán acompañarse todas las pruebas que el investigado pretenda hacer valer, incluyendo las declaraciones extraproceso, experticios o certificaciones que se consideren pertinentes, sin que se pueda solicitar al rector la práctica de pruebas distintas a las aportadas”.

Para la parte actora, el aparte resaltado de la norma acusada viola el artículo 29 de la Carta Política porque restringe los medios de prueba a que pueden acudir los sujetos pasivos de los procesos disciplinarios que adelantaba la Bolsa de Valores de Colombia S.A.

Sobre el particular, la Sala precisa que el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. De hecho, es la ley, en sentido amplio, la encargada de materializar las reglas derivadas del debido proceso(17) (negrilla fuera de texto).

Ahora bien, aunque el artículo 29 de la Carta Política se refiere a las actuaciones judiciales y a las actuaciones administrativas, para la Sala nada impide que los principios contenidos en esas disposición se hagan extensivos a actuaciones de particulares reguladas por el Estado, en pro de tutelar intereses generales o de la comunidad, como lo es, en este caso, la tutela del orden económico derivado del ejercicio, por parte de particulares, de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

En ese entendido, sobre el derecho de defensa y de contradicción, eje fundamental del debido proceso, la Sala precisa que se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos, y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ora mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa ora mediante la oportunidad para presentar las pruebas que respalden esos motivos y razones.

Sin embargo, la restricción de los medios de prueba y de las oportunidades procesales aludidas no implica, per se, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y de contradicción. En efecto, respecto de la restricción de los medios probatorios, la Corte Constitucional ha dicho que esa circunstancia no implica que se viole el derecho defensa, pues la regulación del procedimiento administrativo correspondiente puede establecer a quién corresponde la carga de la prueba para demostrar determinados hechos, o qué medios probatorios pueden ser admisibles en determinada actuación administrativa —incluso judicial—(18), en tanto que esa restricción no sea excesiva(19).

En el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 2.4.3.2 exige que el sujeto del proceso disciplinario acompañe todas las pruebas que el investigado pretenda hacer valer. Una interpretación restrictiva, como la que hace la parte actora, permitiría suponer que las pruebas solo pueden ser documentales. Sin embargo, esa interpretación es errada porque parte de confundir la prueba documental con otro tipo de pruebas que pueden estar contenidas en documentos.

Por eso, cuando la norma acusada prescribe que el sujeto disciplinado puede aportar como prueba declaraciones extra proceso, experticios o certificaciones que considere pertinentes, es evidente que admite pruebas distintas a la documental. De hecho, la Sala infiere que se deja al sujeto disciplinado en libertad de arrimar al proceso pruebas anticipadas.

La Corte Constitucional ha dicho que “(…) Los medios de prueba son autorizados por el legislador de manera taxativa o enunciativa y tienen como fin crear en el juez certeza sobre la verdad de los hechos que son materia del proceso, para que pueda aplicar el derecho al caso sometido a su decisión”.

En el caso concreto, a juicio de la Sala, el artículo acusado reguló de manera enunciativa los medios de prueba a los que puede acudir el sujeto disciplinado.

De la misma manera, la Resolución 0429 de 2004 previó, en el artículo 2.4.3.1, que regula la etapa de iniciación del proceso disciplinario, que “(…) el rector podrá adelantar de oficio, a petición de cualquier interesado o de la Cámara Disciplinaria, todas las indagaciones que considere pertinentes, para lo cual podrá practicar y recaudar las pruebas que estime necesarias”.

En consecuencia, para la Sala, tanto la Bolsa de Valores de Colombia S.A., como el sujeto disciplinado tienen libertad probatoria, solo que, al sujeto disciplinado se le da la oportunidad para que, de manera anticipada y por fuera del proceso, recaude las pruebas que a bien considere, práctica que, a juicio de la Sala consulta los principios de economía y celeridad y armonizan con los de debido proceso y derecho de defensa.

La Corte Constitucional ha dicho que “La prueba anticipada constituye un apoyo para el futuro demandante, porque puede ofrecerle certeza acerca de sus pretensiones y definir la estrategia que empleará en su demanda. También podrá indicarle que no hay fundamentos para iniciar un proceso o que el resultado obtenido en ella no será usado en su demanda. Así mismo, la prueba anticipada permite a la futura contraparte preparar oportunamente su defensa, al conocer la prueba que eventualmente podrá ser usada en su contra; también permite dar a conocer a terceros interesados sobre la posible iniciación de un proceso que les puede afectar y así alistar su participación en él. La prueba anticipada igualmente aporta al desarrollo del proceso y a la resolución justa del conflicto, puesto que hay pruebas que desaparecen o se transforman sustancialmente con el transcurso del tiempo”(20).

Así mismo, en la Sentencia C-830 de 2002, la Corte Constitucional se refirió a las pruebas anticipadas, así: “Desde el punto de vista práctico las pruebas anticipadas con fines judiciales se explican por la necesidad de asegurar una prueba que después, al adelantarse el proceso correspondiente y por el transcurso del tiempo y el cambio de los hechos y situaciones, no podría practicarse, o su práctica no arrojaría los mismos resultados, como ocurre por ejemplo cuando una persona que debe rendir testimonio se encuentra gravemente enferma. Desde el punto de vista constitucional dichas pruebas tienen su fundamento en la garantía de los derechos fundamentales de acceso a la justicia, el debido proceso y el derecho de defensa o contradicción, contemplados en los artículos 229 y 29 de la Constitución, en cuanto ellos implican, para las partes e intervinientes del proceso, no solamente la facultad de acudir a la jurisdicción y lograr que se cumpla la plenitud de las formas propias del mismo, sino también la de aducir y pedir la práctica de las pruebas necesarias con el fin de controvertir las de la contraparte y alcanzar la prosperidad de sus pretensiones o defensas, de conformidad con las normas sustanciales”.

Ahora bien, respecto de las oportunidades para ejercer la defensa y, concretamente, para contradicción la prueba, también dijo la Corte que, “(…) para la validez y valoración de las pruebas deberá garantizarse a la contraparte el escenario para controvertirlas dentro del proceso en el que se pretenda hacerlas valer. Pero, esta garantía del principio de contradicción de la prueba no se opone a la procedencia y legitimidad de las pruebas anticipadas, aún si se obtuvieron sin la citación de la futura contraparte, dado que la determinación de la validez y la eficacia de la prueba anticipada no asisten al juez que la practica sino al juez que conoce de la controversia o ante quien se pretenda hacerla valer.

Es decir que en su momento procesal la contraparte tendrá la oportunidad para controvertir las pruebas anticipadas y ello no se opone al derecho de defensa ni al debido proceso que consagra el artículo 29 superior”(21).

En el caso concreto, la Sala no evidencia que el artículo 2.4.3.2 viole el artículo 29 de la Carta Política, por el hecho que diga que el sujeto disciplinado no puede pedir la práctica de pruebas distintas a las aportadas, cuando la misma norma le permite arrimar al proceso todas las pruebas que pretenda hacer valer y todas aquellas que considere pertinentes luego de haber conocido la solicitud formal de las explicaciones que puede proferirse en su contra, solicitud que, se entiende, se fundamenta en la investigación previa adelantada por la autoridad competente.

Por otra parte, no es pertinente analizar el cargo de violación que propuso la parte actora a partir de comparar el proceso disciplinario regulado en la Resolución 0429 de 2004 con la Ley 734 de 2002, puesto que las dos normas regulan dos actuaciones totalmente diferentes que, sin necesidad de regular en los mismos términos las formas propias de cada juicio, cada una debe ser apreciada de manera individual frente a la norma que se invoca como violada. En consecuencia, no prospera el cargo.

De la limitación de los medios de impugnación contra las decisiones proferidas por las autoridades competentes de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. que deciden el proceso disciplinario.

Como segundo argumento para sustentar la violación del artículo 29 de la Carta Política, la parte actora alegó que el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia no reguló los recursos de reposición, de apelación y de queja, porque el único recurso que reguló fue el de súplica. Alegó que esa regulación violaba el inciso 3º del artículo 29 de la Carta Política que consagra que toda sentencia condenatoria es impugnable. Que, así mismo, violaba el principio de las dos instancias.

Aunque la parte actora no citó qué norma de las resoluciones cuya nulidad demanda regulan lo referente a los recursos, la Sala advierte que el recurso de súplica al que alude en la demanda estaba previsto en capítulo séptimo del título segundo, del libro segundo del reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. adoptado mediante Resolución 377 de 2001 y modificado por los capítulos séptimo y octavo, respectivamente, del título cuarto del libro segundo de las resoluciones 1123 de 2001 y 429 de 2004.

Según tales disposiciones, el recurso de súplica se interpone ante la Cámara Disciplinaria contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decide, en primer término, el proceso disciplinario y, contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decide sobre la adopción de ciertas medidas preventivas previstas en el mismo reglamento. El recurso de súplica, conforme con los artículos 2.2.7.3 de la Resolución 377 y 1123 de 2001 y 2.4.8.4 de la Resolución 429 de 2004 lo resuelve la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria “sin intervención de los miembros que participaron en la Sala de Decisión a quien correspondió el conocimiento proceso. (Art. 2.4.8.4 de la Res. 0429/2004)”.

La Corte Constitucional ha dicho que “(…) una de las manifestaciones más importantes del derecho de defensa es el derecho a impugnar una decisión ante el superior del funcionario que la profirió. Que dos funcionarios independientes examinen la situación planteada en una actuación determinada, constituye una garantía para los administrados. El constituyente fue consciente de ello al punto que consagró expresamente el derecho a la doble instancia”(22).

Para la Sala, el hecho de que el mismo reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. establezca que los miembros de la Sala Plena que deben decidir el recurso de súplica deben ser diferentes a los miembros de la Sala de Decisión a quienes correspondió el conocimiento del proceso, es una garantía del principio de la doble instancia y, por tanto, el cargo tampoco está llamado a prosperar.

De la omisión en la falta de regulación de las causales de nulidad

Advierte la Sala que este cargo se contradice con el referido a la falta de competencia, porque es inadmisible que se alegue la nulidad de una norma tanto porque regule como porque no regule. En todo caso, como la parte actora se limitó a señalar que el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. no regulaba las causales de nulidad del proceso disciplinario, como sí lo hacía el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 y que, por eso, todos los actos acusados violaban el artículo 29 de la Carta Política, para la Sala es evidente que el cargo de violación no está llamado a prosperar puesto que la parte actora no cumplió con la mínima carga de sustentación del concepto de violación. Además, el hecho de que los actos administrativos cuya nulidad se solicita no hayan regulado esa materia no conlleva, per se, la nulidad de los mismos. No prospera el cargo.

De la aplicación retroactiva de las resoluciones cuya nulidad se demanda, por parte de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. por hechos ocurridos con anterioridad a la Constitución de esa institución. Nulidad del parágrafo transitorio del artículo 2.4.3.1 de la Resolución 0429 de 2004.

Sobre este cargo conviene precisar que la parte actora lo alegó en el acápite de hechos de la demanda y en los alegatos de conclusión, de manera que, en estricto sentido no cumplió con la obligación procesal prevista en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. No obstante, en aras del acceso a la administración de justicia y dado que de la demanda se puede inferir que la norma que se acusaría de ilegal sería el parágrafo transitorio del artículo 2.4.3.1 de la Resolución 0429 de 2004, la Sala circunscribirá el análisis a esa norma y a las razones expuestas en el acápite de hechos de la demanda.

Para mayor comprensión, como primera media, se transcribe la norma citada:

“ART. 2.4.3.1.—Iniciación del proceso disciplinario (…).

PAR. TRANS.—Dentro de los tres (3) años siguientes a la entrada en vigencia de este reglamento (28 de junio de 2001) la administración podrá solicitar explicaciones por hechos ocurridos con anterioridad a la iniciación de operaciones de la Bolsa por eventuales violaciones de las disposiciones de las disposiciones legales, salvo que los mismos hayan sido objeto de investigación y proceso en otra bolsa de valores”.

La parte actora alegó que la Superintendencia de Valores, ahora Financiera, con la expedición de los actos acusados permitió que la Bolsa de Valores de Colombia se arrogara el derecho de investigar y solicitar explicaciones por hechos ocurridos con anterioridad a la iniciación de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. y que, por eso, violó el principio general de la “irretroactividad”.

La Superintendencia Financiera por su parte, en la oposición a los hechos de la demanda explicó que “La entonces Superintendencia de Valores no incurrió en violación al principio de irretroactividad al momento de aprobar la modificación al reglamento de la Bolsa General de la Bolsa de Valores mediante la Resolución 0429 de 2004 porque la Bolsa de Valores de Colombia inició operaciones el 3 de julio de 2001 como resultado de la integración de las Bolsas de Valores de Bogotá, Medellín y Occidente, bolsas que entraron en proceso de liquidación, en desarrollo de lo cual solo podían efectuar actos tendientes a su inmediata liquidación”.

Como consecuencia del citado proceso de integración, dijo, “surgió la imperiosa necesidad de facultar a la Bolsa de Valores de Colombia S.A., para investigar y sancionar conductas que no hubieran sido investigadas por las bolsas en el proceso de liquidación o que se hubieran iniciado durante la vida social de las mismas”.

Lo anterior, explicó, “con el objeto de impedir que tales conductas quedaran impunes, lo cual a la postre tiene total sentido en la medida en que los accionistas de la nueva Bolsa de Valores de Colombia S.A., eran los miembros de las anteriores Bolsas de Valores de Bogotá, Medellín y Occidente”.

Para la Sala, la explicación que suministró la superintendencia demandada es más que suficiente para negar la nulidad del parágrafo transitorio del artículo 2.4.3.1 de la Resolución 0429 de 2004, porque este artículo simplemente se limitó a establecer la autoridad competente para seguir adelantando los procesos disciplinarios que ya se venían adelantando desde antes de la fusión de las Bolsas de Valores de Bogotá, Medellín y Occidente en una sola institución como lo es la Bolsa de Valores de Colombia S.A.

Además, en la Sentencia C-692 de 2007 mediante la cual, la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 964 de 2005(23), analizó in extenso el origen de la facultad de autorregulación de los intermediarios en los mercados de valores, autorregulación que, como se explicará más adelante, abarca incluso la facultad de darse sus propios reglamentos disciplinarios, y concluyó que “la autorregulación en el mercado de valores de Colombia existe desde la creación de la Bolsa de Bogotá en 1928 y ha tenido expreso reconocimiento legal a partir del Decreto-Ley 2969 de 1960”.

En esa medida, no se configura el cargo de violación para declarar la nulidad de la norma acusada, puesto que los actores partieron del presupuesto errado de que las facultades de investigación que adelantaban ciertos intermediarios del mercado de valores, no podían ser asumidas por una institución que si bien fue creada en el año 2001, absorbió a tales intermediarios para fundirse en uno solo a efectos de asumir tanto los deberes y derechos que ya venían ejerciéndose de tiempo atrás, en especial los derivados de la facultad sancionatoria.

De la falta de competencia de la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y de la Superintendencia Financiera de Colombia para regular, mediante reglamento privado aprobado por resolución administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al reglamento general de esa institución.

Sobre este cargo, la Sala considera que la parte actora no cumplió con la carga mínima procesal de sustentar el cargo de violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Carta Política cuando cuestionó que, con los actos administrativos demandados, la Superintendencia Financiera de Colombia autorizó a la Bolsa de Valores de Colombia S.A., como sujeto de derecho privado autorizado, a ser, según su decir, “juez y parte facultado para “imponer sentencias condenatorias (…) como multas, y penas de expulsión irredimibles antes de diez (10) años (…)”.

Así mismo, cuando cuestionó que los actos administrativos acusados, a su juicio, establecían responsabilidades de particulares frente a las autoridades por violación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., responsabilidades que, según dijo, debían estar reguladas en la Constitución y en la ley y no en simples reglamentos.

El hecho de que la parte actora haya citado la Sentencia C-593 de 9 de junio de 2005 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía)(24), para sustentar que el régimen disciplinario previsto en los actos acusados debe estar previsto en la ley, como lo deben estar las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía, no es suficiente para entender cumplida la carga procesal prevista en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

Y, aunque lo fuera, no es cierto, como lo aseveraron los demandantes, que la Sentencia C-593 de 9 de junio de 2005 sea aplicable al caso concreto porque, por una parte, no es pertinente asimilar el Código de Policía con las normas que regulan las actividades financiera, bursátil y aseguradora y, por otra, porque no es cierto, conforme lo afirmó la parte actora, que esa sentencia haya dado origen a la Ley 964 de 2005(25).

En efecto, la parte actora pone de presente que la Ley 964 de 2005, que en la actualidad regula “(…) los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores (…)”, prevé, dentro de esos objetivos, que “los procedimientos disciplinarios de los organismos autorreguladores se [deben] regir […] exclusivamente por los principios y procedimientos contenidos en [esa] ley(…)”, para inferir que los procedimientos disciplinarios de los organismos autorreguladores no pueden estar previstos en los reglamentos de esos organismos sino en la ley.

Contrario a lo afirmado por la parte actora, la Ley 964 de 2005, conforme lo dijo la Corte Constitucional(26) “(…) no introdujo en Colombia el esquema de la autorregulación para el mercado de valores. En realidad, su aporte se limita a extender el fenómeno a todas las personas que realizan actividades de intermediación de valores, comoquiera que antes de la entrada en vigencia de la ley demandada, la autorregulación se extendía únicamente a las sociedades comisionistas de bolsa”.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-692 de 2007 que declaró exequible esa ley, hizo un extenso análisis sobre las facultades de autorregulación(27), en aras de precisar que no se debían confundir las facultades de inspección y vigilancia(28) que ejerce el Gobierno Nacional sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora con las facultades de autorregulación de organismos de naturaleza privada, facultades que incluyen la de fijarse su propio régimen sancionatorio y que, por tanto, no requiere estar fijado en la ley, aunque debe atender a la misma en cuanto que, la ley regula la actividad.

Así lo precisó la Corte:

“La autorregulación, como manifestación de la autonomía de la voluntad y fenómeno jurídicamente relevante, se desarrolla a través de tres funciones básicas: (i) una función reglamentaria, que consiste en la facultad de dictar o expedir normas sobre el funcionamiento de la actividad que regula; (ii) una función de supervisión, que la autoriza para exigir y verificar el cumplimiento de las normas de funcionamiento de la actividad; y (iii) una función resolutiva o disciplinaria, que se materializa en la potestad para imponer sanciones a quienes incumplan los códigos de conducta. Adicionalmente, la autorregulación puede comprende funciones de arbitraje y conciliación.

(…).

Así entendido, la autorregulación en el escenario bursátil se define como la actividad por la que los participantes del mercado de valores se imponen así mismo normas de conducta y operativas, supervisan su cumplimiento y sancionan su violación, creando un orden ético y funcional de carácter gremial complementario al dictado por la autoridad forma.

(…).

En cuanto a la estructura del modelo de autorregulación, esta se encuentra desarrollada en el capítulo segundo del título cuarto, artículos 24 a 37 de la Ley 964 de 2005. En el artículo 24 se hace referencia al ámbito de la autorregulación, señalando que comprende las funciones normativas, de supervisión y disciplina. Dicha norma le impone al Gobierno la obligación de propender porque se eviten los arbitrajes entre las entidades que cumplen con las obligaciones de autorregulación, así como también fijar medidas para el adecuado gobierno de los entes autorreguladores (par. 1º), de lo que puede deducirse que el legislador buscó una autorregulación de alto nivel en sus órganos de gobierno como también impedir que, de existir varios organismos de autorregulación, estos otorguen distinto tratamiento a sus regulados. El objetivo de esto último es evitar lo que se conoce en el campo financiero como “competencia del regulador”, que se refiere a la tendencia de un autorregulador a ser menos riguroso que los demás para captar un mayor número de afiliados.

El artículo 25 contiene la obligación de autorregularse para todos los que realicen actividades de intermediación, y dispone que la autorregulación debe atenderse a través de cuerpos especializados para tal fin, es decir, por organismos autorreguladores. Los artículos 27 a 32 regulan todo lo referente a la función reguladora y disciplinaria de los organismos de autorregulación, entre lo que cabe destacar que se les habilita para: (i) establecer procedimientos e iniciar de oficio o a petición de parte las acciones disciplinarias; (ii) formular cargos; (iii) notificar las decisiones; (iv) garantizar el debido proceso y el derecho de defensa; (v) decretar, practicar y valorar pruebas; (vi) determinar la responsabilidad disciplinaria e imponer sanciones; (vii) e informar a la superintendencia sobre las decisiones adoptadas. En tales normas se prevé que las acciones disciplinarias puedan dirigirse tanto a los intermediarios del mercado bursátil como a las personas vinculadas a estos, con lo cual el legislador dejó claro que se puede supervisar y disciplinar a las personas naturales que son, en estricto sentido, quienes incurren directamente en las infracciones. (…)” (negrilla fuera de texto).

Por eso, la Corte declaró exequibles, entre otras disposiciones de la Ley 964 de 2005, los artículos: 25, en cuanto impone a quienes realicen actividades de intermediación de valores, a autorregularse; 27, en cuanto estableció que los organismos de autorregulación deben asegurar los mecanismos para el ejercicio de la función disciplinaria; 28, en cuanto facultó a los organismos autorreguladores para que adopten un cuerpo de normas que deberán ser cumplidas por las personas sobre las cuales tienen competencia, normas que, además, deben quedar expresadas en reglamentos que serán previamente autorizados por la Superintendencia Financiera de Colombia y que serán de obligatorio cumplimiento; 29, en cuanto faculta a los organismos autorreguladores, en ejercicio de la función disciplinaria, para establecer procedimientos e iniciar de oficio o a petición de parte acciones disciplinarias por el incumplimiento de los reglamentos de autorregulación y de las normas del mercado de valores, decidir sobre las sanciones disciplinarias aplicables e informar a la Superintendencia Financiera de Colombia sobre las decisiones adoptadas en materia disciplinaria, facultad que se debe ejercer, además, garantizando el derecho de defensa y el debido proceso y que podrá seguirse ejerciendo a través de cámaras disciplinarias en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional; y el 32, en cuanto define los principios mínimos a que deben someterse tales procesos disciplinarios.

En consecuencia, la Sala considera que no prospera el cargo de violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Carta Política, porque la parte actora no cumplió con la carga de sustentar el concepto de violación. La parte actora debió precisar en qué sentido, esto es, si por falta de aplicación, aplicación indebida o por interpretación errónea se violaron los citados preceptos constitucionales a efectos de establecer si, en efecto, en virtud de esa violación la Superintendencia Financiera de Colombia no tenía competencia para expedir los actos cuya nulidad se demanda. Como no lo hizo, el cargo no prospera el cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLÁRASE no probada la excepción por escogencia inadecuada de la acción de nulidad propuesta por la Superintendencia Financiera de Colombia.

2. No ha lugar a la nulidad del aparte acusado del artículo 2.4.3.2 contenido en la Resolución 0429 del 14 de mayo de 2004 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, pedida en la demanda, por los cargos específicos expuestos contra esta norma.

3. No ha lugar a la nulidad del capítulo séptimo de la Resolución 377 de 2001, modificado por los capítulos séptimo y octavo, respectivamente, del título cuarto del libro segundo de las resoluciones 1123 de 2001 y 429 de 2004, expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia, pedida en la demanda, por los cargos específicos expuestos contra esta norma.

4. No ha lugar a la nulidad del parágrafo transitorio del artículo 2.4.3.1 de la Resolución 0429 de 2004, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia pedida en la demanda, por los cargos específicos expuestos contra esta norma.

5. No ha lugar la nulidad de las Resoluciones expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia que se listan a continuación, por los cargos generales expuestos contra estas normas.

• Resolución 0377 de junio 28 de 2001, “Por la cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia”.

• Resolución 0381 de junio 29 de 2001, “Por la cual se aprueba el reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 1100 de diciembre 28 de 2001, “Por la cual se aprueba el reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 1123 de diciembre 31 de 2001, “Por la cual se autoriza el reglamento de la Cámara Disciplinaria y el Código de Conducta de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 0578 de agosto 16 de 2002, “Por la cual se autoriza la modificación del reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 266 de mayo 9 de 2003, “Por la cual se aprueba el reglamento de contratos de liquidez en el mercado de acciones y se incorpora el título lll al libro cuarto del reglamento operativo general y de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

• Resolución 0227 de febrero 25 de 2004, “Por la cual se aprueba una modificación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.

6. DENIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(8) “Artículo 4º del C.C. Ley es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar”.

(9) Sentencia del diecisiete (17) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969). Sección Cuarta.

(10) Sentencia del 26 de abril de 1973. Sección Primera.

(11) Sentencia del 9 de marzo de 1989. Sección Primera.

(12) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009). Radicación 76001-23-31-000-2002-01586-01(2070-07). Actor: William Arango Pérez. Demandado: municipio de La Cumbre.

(13) Mediante sentencia del 6 de abril de 2010, la Sala Plena reiteró que “el conjunto axiológico del ordenamiento constitucional, por regla general, no puede ser objeto de violación directa, sobre todo en materia laboral porque los derechos así pretendidos requieren de la previa consagración legal”. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diez (2010). Expediente 11001-03-15-000-2005-00689-00 (S) Radicación Interna S-689. Demandante: Carlos Nahín Rolón. Demandado: Departamento Administrativo de Seguridad - DAS. Asunto: Recurso extraordinario súplica.

(14) Citada en Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil tres (2003). Radicación 11001-03-15-000-2002-0612-01(S-417). Actor: José Moisés Sarmiento Jiménez. Demandado: alcalde del municipio de Guatavita.

(15) Ídem.

(16) “(Este Libro fue modificado en su totalidad tal como consta en las actas números 0049 y 0053 del 11 de febrero y 28 de abril de 2004 del consejo directivo de la BVC, aprobada mediante la Resolución 0429 del 14 de mayo de 2004 de la Superintendencia de Valores y publicada en la Circular 011 del 28 de mayo de 2004. Rige a partir del 7 de junio de 2004, según Boletín Normativo 020 del 2 de junio de 2004) (Este libro fue modificado en su totalidad mediante Resolución 0704 del 25 de agosto de 2005 de la Superintendencia de Valores. Dicha modificación fue publicada en el Boletín Normativo 029 del 26 de agosto de 2005. Rige a partir del 1º de septiembre de 2005) (Este libro fue derogado mediante Resolución 0336 del 20 de marzo de 2009 de la Superintendencia Financiera de Colombia. Dicha derogatoria fue publicada en el Boletín Normativo 019 del3 de abril de 2009. Rige a partir del 6 de abril de 2009)” http://www.bvc.com.co

(17) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, siete (7) de junio de dos mil once (2011). Magistrado Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Ref.: Expediente 25000-23-15-000-2011-00637-01. Acción: tutela. Demandante: Los Tres Elefantes S.A. Demandado: Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-1104 de 2001. C-868 de 2010.

(19) Ídem. En efecto, en la sentencia citada, la Corte dijo: “(…) el margen de configuración del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la actividad social donde estas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de este y aumentar la carga del investigado siempre que esta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición”.

(20) Corte Constitucional. Sentencia C-798 de 2003.

(21) Ídem.

(22) Corte Constitucional. Sentencia C-740 de 2003.

(23) Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.

(24) Mediante esta sentencia la Corte dijo “(…) que la disposición demandada, al establecer que las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía serán las que establezca la ley “o el reglamento” es contraria a la Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso, como órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y reservado el poder de policía a nivel nacional, el que está constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos constitucionales de los asociados, función que no puede ser cumplida mediante un reglamento”.

(25) “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”.

(26) Corte Constitucional, Sentencia C-692 de 2007

(27) Según la Corte Constitucional (ídem). “Desde una perspectiva jurídica amplia, la autorregulación hace alusión a la forma en que los particulares y las organizaciones privadas actúan y se relacionan. En este contexto, se define como el instrumento mediante el cual grupos de individuos y agentes de cualquier negocio o industria, con base en la autonomía que el ordenamiento les reconoce, acuerdan unas pautas de conducta o un marco jurídico de deberes y obligaciones recíprocas, cuyo incumplimiento tiene repercusiones de diversa naturaleza.

Se trata de un mecanismo de negociación con vocación reguladora, materializado a través de instrumentos impositivos como convenios, normas técnicas, manuales de buenas prácticas y códigos de conducta, en cuya elaboración, desarrollo y aplicación no interviene ni participa el Estado. Tales instrumentos son acordados voluntariamente por sujetos privados, en relación con la actividad que cumplen, y contienen la normatividad aplicable a las relaciones que se suscitan entre ellos. En tales instrumentos se puede prever también el sometimiento de todos los suscriptores del convenio al control de su cumplimiento adelantado por un tercero imparcial (ente autorregulador)”.

(28) Respecto de la facultad de inspección y vigilancia que ejerce el Gobierno Nacional frente a la actividad bursátil dijo la Corte Constitucional (ídem): “Frente a la actividad bursátil, que interesa a esta causa, la Corte ha sostenido que, tal y como ocurre con la actividad financiera, dicha actividad, por expresa disposición constitucional, es de interés público. Ello significa que el mercado bursátil se encuentra sometido al poder de policía administrativo, es decir, a la inspección, vigilancia y control del Estado través de la Superintendencia de Valores, hoy Financiera de Colombia, la cual debe intervenir para mantener el mercado bursátil debidamente organizado, y velar porque quienes participan en él desarrollen su actividad en condiciones de igualdad, transparencia y no se ponga en peligro ni se lesione el interés público y específicamente el interés de los inversionista. A su vez, el ejercicio de la actividad bursátil es reglado, comoquiera que la legislación y la labor gubernamental de inspección definen cuáles transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a través de bolsas de valores, qué montos y cómo deberá efectuarse cada transacción. Se trata igualmente de una actividad sometida a autorización gubernamental previa, intervenida por el Estado de forma especial para prevenir conductas delictivas, tales como, el lavado de activos y la utilización de esta labor para fines diferentes al interés pública, de lo cual se deduce también que en el mercado bursátil está presente la potestad administrativa sancionadora del Estado”.