Sentencia 2006-00070 de agosto 13 de 2009 

• CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001 0324000 2006 00070 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Gilberto González Castañeda y otro

Bogotá, D.C., trece de agosto de dos mil nueve.

La Sala decide, en única instancia, la demanda instaurada por los ciudadanos Gilberto González Castañeda y Luis Humberto Rojo, para que se declare la nulidad parcial de uno de los artículos del Decreto 2685 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

I. La demanda

En ejercicio de la acción de simple nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, los actores solicitan que se acceda a las siguientes

1. Pretensiones.

Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 516 inciso 3º del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, mediante el cual se dispuso que los recursos de reconsideración que se interpongan dentro del trámite de los procedimientos aduaneros, deberán entregarse en la dependencia competente dentro del término previsto para su interposición, que de conformidad con lo previsto en el artículo 515 del mismo decreto es de 15 días. De manera subsidiaria se solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del aparte demandado, bajo el entendido de que su aplicación no excluye que los recursos de reconsideración interpuestos en otra dependencia diferente a la competente, se deben considerar interpuestos oportunamente desde esa fecha y que los términos para decidir por parte de la administración se amplían en diez (10) días, conforme lo ordena el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo.

2. Hechos.

Los actores exponen como tales las circunstancias que dieron lugar a la expedición del acto acusado y hace referencia además a la violación de diferentes preceptos constitucionales.

3. Las normas violadas y el concepto de la violación.

La parte actora considera que el inciso 3º del artículo 21 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, es violatorio de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia, pues al exigir que los recursos de reconsideración sean entregados en la dependencia competente dentro del término previsto para su interposición, se está incurriendo en una violación del principio de igualdad, pues en la práctica dicho término no resulta siendo el mismo para quienes tienen su domicilio en lugar distinto de aquel en donde se encuentra ubicada la dependencia competente, en razón del tiempo adicional que toma para ellos el envío por correo del escrito contentivo del recurso.

Se plantea por ello en la demanda que la norma acusada presenta un vacío legislativo, al haber dejado de contemplar la situación de los recurrentes antes mencionados. En tales circunstancias, estiman los demandantes que el recurso de reconsideración puede ser presentado ante cualquier autoridad, la cual deberá remitirlo a la DIAN a más tardar al día siguiente al de su recibo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, soporta la aplicabilidad de dicho precepto afirmando que la interposición de recursos no es más que una modalidad de derecho de petición, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional en su jurisprudencia.

II. La contestación de la demanda

La demanda fue contestada en término por el apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien en escrito obrante a folios 87 a 97 del expediente manifestó que el acto acusado fue proferido por autoridad competente y con plena observancia de los preceptos constitucionales y legales respectivos, en especial de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política y en las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, en cuyo articulado se define el régimen jurídico aplicable en materia aduanera. Al referirse a los antecedentes del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, la apoderada de la Nación afirma que ese acto fue dictado con la finalidad de facilitar y agilizar el comercio exterior y para garantizar que las operaciones aduaneras se desarrollen con la más absoluta transparencia, claridad y certeza.

Se afirma además en dicho escrito, que la preceptiva impugnada concuerda plenamente con los principios de igualdad y el debido proceso, al brindarle a los administrados, sin discriminación alguna, la oportunidad de ejercer el derecho de audiencia y de defensa, obviamente dentro del cumplimiento de los requisitos y la observancia de las exigencias y formalidades señaladas en la ley, siendo precisamente una de ellas la de ejercer los recursos de manera oportuna, en el entendido de que los términos, por ser de orden público y riguroso acatamiento, no pueden quedar supeditados al arbitrio de los administrados. Menciona además que dentro de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico respecto del recurso de reconsideración, se encuentra precisamente la exigencia de que sea entregado en la dependencia competente, siendo esa una de las reglas del debido proceso.

Según su criterio, la presunta desigualdad que se deriva del aparte demandado es a todas luces inexistente, pues el texto de la norma no consagra en realidad ningún tipo de distinciones y en ese orden de ideas no le es dable al intérprete pregonar lo contrario.

Con respecto a las dificultades que puedan presentarse para quienes tienen establecido su domicilio en lugar distinto de aquel donde se encuentra localizada la dependencia competente, recuerda que los administrados pueden valerse de los medios tecnológicos y de comunicación actualmente existentes e incluso hacer la presentación personal de sus recursos ante juez o notario, sin perjuicio de que se deje constancia de su presentación personal.

Al considerar el libelista que los demandantes no precisan de manera adecuada los cargos, limitándose simple y llanamente a formular unas aseveraciones subjetivas y abstractas, fundadas en una interpretación personal que además de equivocada adolece de sustento legal.

Como corolario, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda, en razón a la exigüidad de los cargos.

III. Alegatos de conclusión

Las partes actora y demandada radicaron sendos oficios en los cuales reiteran los argumentos anteriormente enunciados.

VI.(Sic) Concepto del agente del Ministerio Público

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, tras presentar un recuento de la actuación procesal surtida y de analizar los argumentos de las partes, considera que no se presenta en el presente caso ninguna violación de las normas superiores invocadas en la demanda y en tal virtud solicita que se denieguen las pretensiones.

Acogiendo los criterios acuñados por la honorable Corte Constitucional, pone de presente que al tener el juicio de igualdad un carácter eminentemente relacional, no basta simplemente con señalar que se presenta un trato dispar entre dos sujetos, sino que es menester precisar y demostrar la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado.

Por otra parte, el Ministerio Público pone de presente que no pueden desconocerse los avances que han alcanzado los medios de comunicación ni puede soslayarse tampoco que la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, establece en su artículo 6º que toda persona puede presentar peticiones, quejas, reclamaciones o recursos, mediante cualquier medio tecnológico o electrónico del cual dispongan las entidades y organismos de la administración pública, reafirmando de esta forma lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y demás normas que la complementan, adicionan o modifican.

Así las cosas, la existencia de esta normatividad hace desaparecer el criterio diferenciador a partir del cual los actores estructuran su demanda.

Por último, el Ministerio Público destaca que el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, solamente puede ser aplicado a los procedimientos especiales en lo no previsto por ellos. Por lo mismo, no puede esperarse que se dé aplicación a la mencionada disposición durante el trámite de la vía gubernativa regulado por el Decreto 2685 de 1999, no solo por ser inexistente el vacío legal aludido por los actores en su demanda sino por tratarse de dos etapas procesales de naturaleza jurídica distinta y no existir un precepto legal que haga posible dicho reenvío.

V. Decisión

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

Consideraciones

1. El acto acusado.

El precepto demandado es el inciso 3º del artículo 516 del Decreto 2685 de 1999, proferido por el Presidente de la República, “Por el cual se modifica la legislación aduanera”, que al pie de la letra dispone lo siguiente

DECRETO 2685 DE 1999 

(Diciembre 28)

“Por el cual se modifica la legislación aduanera”.

ART. 516.—Presentación del recurso de reconsideración. El recurso puede presentarse directamente por la persona contra la cual se expidió el acto administrativo que se impugna, o a través de apoderado especial y deberá presentar personalmente ante la autoridad aduanera a la cual se dirige, con exhibición del documento de identidad del signatario y si es apoderado especial, de la correspondiente tarjeta profesional del abogado.

El signatario que esté en lugar distinto podrá presentarlo ante juez o notario, quien dejará constancia de su presentación personal.

En todo caso, el recurso de reconsideración deberá entregarse en la dependencia competente dentro del término previsto en el artículo 515, de este decreto para su interposición. (El resaltado es ajeno al texto y corresponde al inciso demandado).

2. Naturaleza jurídica del acto demandado y competencia de la Sala para conocer del presente asunto.

El Decreto 2685 de 1999, mediante el cual se modificó la legislación aduanera, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y participa por lo mismo de las mismas características propias de un decreto reglamentario de carácter especial, por cuanto sus preceptos no son más que el desarrollo de la normatividad contenida en las leyes marco que definen el régimen aduanero, esto es, de la Ley 6ª de 1971 “por la cual se dictan normas generales, a las cuales deben sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas” y la Ley 7ª de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el fondo de modernización económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”.

Como es bien sabido, en la expedición de este tipo de decretos reglamentarios de carácter especial, además de la existencia de una atribución reglamentaria de naturaleza administrativa, entra en juego la atribución constitucional de ciertas potestades de regulación al Presidente de la República —tal como sucede respecto de los asuntos relativos al comercio exterior y el régimen aduanero—, las cuales, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 150 numeral 19 literal C y 189 numeral 25 de la Carta, son compartidas entre el Congreso de la República y el ejecutivo. Al respecto, el Consejo de Estado tiene claramente establecido lo siguiente:

“[...] en términos de competencia, el gobierno amparado en el artículo 150-19c de la Carta, puede expedir disposiciones con igual fuerza normativa de las que hacen parte o contienen el régimen de aduanas, sea que hayan emanado del legislador ordinario o extraordinario, no obstante que los actos mediante los cuales las expida tengan la condición de decretos reglamentarios. Resulta entonces que se está frente a una potestad reglamentaria especial, distinta de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 de la Carta, ya que su efecto reglamentario está referido a las citadas leyes marco, y no a las leyes que pudieran denominarse ordinarias y que hacen parte del régimen aduanero.

De esta manera aparece que en cuanto al régimen de aduanas, el gobierno tiene dos tipos de potestad reglamentaria atendiendo su objeto y fuerza normativa, a saber:

a) La que emana de las leyes marco aduaneras, cuyos decretos tienen la virtud de modificar las disposiciones legales que integran el régimen aduanero, sin que ello signifique desplazamiento ni usurpación de funciones o competencias del Congreso de la República en su condición de legislador, ya que el ejercicio de la facultad gubernamental no es impeditiva ni excluye la intervención del Congreso cuando a bien lo tenga para legislar en materia aduanera, ni sustrae el régimen aduanero legislativo.

(…).

b) Y la que se deriva del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que bien se puede calificar como ordinaria, mediante la cual ya no puede modificar el régimen aduanero, sino desarrollar, para su cumplida ejecución, las normas que lo integran, tanto las de origen legislativo como gubernamental. Es decir, permite reglamentar tanto las leyes como los decretos reglamentarios especiales que integran el régimen aduanero.

La anterior distinción se hace necesaria para poder entender lo que de golpe puede parecer improcedente, como el que mediante decretos que se reputan reglamentarios, porque en efecto lo son, aunque especiales, se modifiquen norma de nivel legal ordinario o se adopten reglas con fuerza normativa equiparable, percepción que aflora cuando el enfoque con la que se orienta la concepción de tales decretos, como en la presente demanda, está condicionado por la noción tradicional o común de la potestad reglamentaria que, a partir de la Revolución Francesa en 1789, el constituyente le ha venido otorgando al ejecutivo para la cumplida ejecución de las leyes, como ha sido la fórmula adoptada en nuestro ordenamiento constitucional (art. 120-3 de la C.P. de 1886 y 189-11 de la actual Constitución) y que, por lo mismo, permite entender a los decretos originados en tal facultad como subordinados o de fuerza normativa inferior a las leyes, que hoy es preciso denominar ordinarias, dada la categorización introducida por la Carta de 1991”. (Las negrillas son propias del texto) (1) .

En razón de lo expuesto, salta a la vista que el Presidente de la República contaba en este caso con la facultad expresa para adoptar la regulación impugnada, mediante la cual se modificó el régimen de aduanas.

Con respecto al control jurisdiccional de estos decretos reglamentarios de carácter especial, ha de tenerse en cuenta que el mismo se ejerce a través de la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

La competencia para conocer de tales acciones de nulidad corresponde en este caso a la Sección Primera del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en el reglamento de la corporación (Acu. 55/2003), en cuyo artículo 13 se le asigna la competencia para conocer de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos que no hayan sido asignados expresamente a otras secciones.

En todo caso y en aras de evitar posibles confusiones, no sobra precisar que aunque la demanda fue estructurada a partir de la presunta violación de los artículos 134 y 29 de la Constitución Política, ha de tenerse en cuenta que el conocimiento de la controversia no corresponde en este caso a la Sala Plena del Consejo de Estado (2) , por cuanto no podría predicarse la existencia de una violación directa de las precitadas normas superiores, ya que el análisis de la legalidad del inciso demandado debe efectuarse teniendo como parámetro normativo las leyes marco objeto de reglamentación así como el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, invocado por la parte actora.

2.(Sic) Postura de la Sala frente a los cargos formulados en la demanda.

Hechos los anteriores comentarios entra la Sala a precisar si el inciso demandado atenta o no contra la igualdad y el debido proceso.

La censura planteada se estructura a partir del argumento según el cual, al ordenarse la entrega del recurso de reconsideración en la dependencia aduanera competente, se está propiciando una violación al derecho a la igualdad y un desconocimiento de las garantías inherentes al debido proceso, pues si bien el artículo 515 del decreto. demandado concede a los recurrentes un término igual de quince (15) días para impugnar las decisiones aduaneras, en la práctica ese término resulta ser mucho más reducido para quienes tienen su domicilio en otro lugar, ya que para poder entregar a tiempo su impugnación en la dependencia competente, deben descontar de esos quince (15) días el tiempo suficiente para que el recurso alcance a ser entregado oportunamente en la mencionada dependencia. Así las cosas, a juicio de los actores se está consagrando en la práctica una discriminación inadmisible y se está atentando contra el derecho de audiencia y de defensa de tales administrados, violación esta que es mucho más notoria, si se tiene en cuenta que la exigencia prevista en el inciso cuestionado, desconoce y contradice lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, en donde se contempla la posibilidad de que la entrega de ese tipo de memoriales se realice ante una autoridad distinta de la que es jurídicamente competente (3) .

Analizados con detenimiento los argumentos de la demanda, la Sala no encuentra en ellos motivos o fundamento alguno para decretar la anulación deprecada, pues lo cierto es que el texto de la norma no establece en realidad ninguna distinción o discriminación que pueda ser objeto de censura, pues aunque es cierto que el precepto se aplica por igual a quienes tengan o no su domicilio en el lugar en donde funciona la dependencia llamada a resolver el recurso, esa circunstancia resulta ser totalmente irrelevante si se tiene en cuenta que las leyes 527 de 1999 y 962 de 2005, dejaron abierta la posibilidad de que los recursos sean presentados a través de cualquier medio tecnológico o electrónico, tal como lo anotaron en el curso del proceso tanto el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el delegado de la procuraduría.

Aparte de lo expuesto no puede perderse de vista, que el inciso segundo del artículo 516 del Decreto 2685 de 1999 prevé de manera expresa la posibilidad de que el recurso de reconsideración sea presentado ante juez o notario, cuando su signatario se encuentre en lugar distinto al de la dependencia oficial llamada a responderlo, siempre y cuando se deje constancia expresa de su presentación personal.

En ese orden de ideas no puede caerse en el error de confundir el requisito de la “presentación personal” del recurso de reconsideración con el de su “entrega” en las dependencias de la autoridad competente. Mientras la presentación puede hacerse directamente por el interesado o por su apoderado ante la autoridad aduanera respectiva o ante el juez o notario de su domicilio, la entrega del recurso debe verificarse en las dependencias de la autoridad aduanera, a más tardar el último de los quince (15) días establecidos para su interposición, ya sea con la presencia física del recurrente o de su apoderado en las precitadas dependencias o a través del envío del memorial contentivo del recurso, ya sea por alguno de los medios tecnológicos o electrónicos disponibles o por correo certificado. En todo caso, la Sala estima que en razón de la perentoriedad que es propia de los términos fijados por la ley, la exigencia de que los recursos de reconsideración sean “entregados” a tiempo en la dependencia llamada a resolverlos, no riñe con las disposiciones que se mencionan como violadas.

En tratándose de la interposición de recursos de reconsideración por correo certificado o a través de medios tecnológicos o electrónicos, su entrega debe realizarse dentro de los términos legalmente señalados, previa presentación personal de los escritos respectivos ante juez o ante notario. En tales circunstancias y para todos los efectos legales a que hubiere lugar, la fecha de entrega de los recursos será la de su recibo en las dependencias de la entidad competente.

Ahora bien. En el propósito de reforzar los argumentos expuestos, debe tenerse en cuenta que el régimen aduanero contempla la posibilidad de que las autoridades realicen la notificación de sus decisiones por correo certificado. En tales eventos, la fecha de notificación corresponderá a la de su recibo por parte del administrado, tal como lo ha venido sosteniendo esta corporación en distintas decisiones, lo cual tiene importantes repercusiones en la práctica, pues solamente a partir de su conocimiento por parte del interesado es que este puede ejercer su derecho de defensa. Es precisamente eso lo que sucede, mutatis mutandis, con la notificación por correo de los recursos de reconsideración, pues solo a partir de su recibo material y efectivo por parte de la autoridad aduanera competente, empiezan a correr para esta los términos para la adopción de las decisiones de fondo que en cada caso correspondan. Además de lo anterior, la firmeza de los actos administrativos aduaneros no puede quedar supeditada al arribo de los recursos de reconsideración, con posterioridad al término de quince (15) días establecido en la ley.

En cuanto concierne a la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, la Sala observa que las afirmaciones contenidas en la demanda, más que un cargo concreto, corresponden en realidad a la manifestación de una opinión personal de los demandantes, lo cual exime a la Sala de realizar cualquier pronunciamiento sobre el tema.

Por todo lo expuesto, queda claro que no se logró desvirtuar la legalidad del inciso demandado, razón por la cual no están llamadas a prosperar las pretensiones.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por los ciudadanos Gilberto González Castañeda y Luis Humberto Rojo, contra el inciso tercero del artículo 516 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, expedido por el Presidente de la República, “Por el cual se modifica la legislación aduanera”, atendiendo las consideraciones expuestas en la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, Presidenta—Martha Sofía Sanz Tobón—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Expediente 1997-N4431 2 de octubre de 1997, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(2) Como es bien sabido, el artículo 37 de la Ley Estatutaria de la Justicia (L. 270/96), radica en la Sala Plena del Consejo de Estado la competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. En efecto, la norma en cita establece lo siguiente:

ART. 37.—De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:

(...).

9. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

(3) Código Contencioso Administrativo, ART. 33.—Funcionario incompetente. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente deberá informarlo en el acto al interesado, si este actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días.

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