Sentencia 2006-00079 de agosto 15 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2006-00079-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Distrito Capital de Bogotá.

Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Referencia: Apelación sentencia.

Bogotá, D.C., quince de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1. El objeto del litigio en la apelación; 2. Competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos-Delegada para acueducto, alcantarillado y aseo, en el caso concreto; y, 3. De la desproporción de la sanción impuesta.

1. El Objeto del litigio en la apelación.

Observa la Sala, de la lectura del recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora, que la censura u oposición a la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Primera —Subsección “A”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radica en dos grandes puntos. El primero, referente a que en opinión del apelante la Superintendencia de Servicios Públicos-Delegada para acueducto, alcantarillado y aseo, carece de competencia para vigilar, controlar e inspeccionar a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá, debido a que éste último no es prestador directo de servicio público domiciliario alguno; y que al imponer la sanción prevista en los actos demandados, usurpó funciones propias del Juez del contrato, debido a que “... en últimas anula un contrato interadministrativo o por lo menos interviene en la ejecución de fondo del mismo”.

El segundo aspecto de la apelación, hace referencia a la desproporción de la sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos-Delegada para acueducto, alcantarillado y aseo, violando con ello la prescripción del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.

2. Competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos-Delegada para acueducto, alcantarillado y aseo, en el caso concreto.

Como se advirtió precedentemente, uno de los argumentos manifestados por el apelante en su recurso de alzada para oponerse a la sentencia recurrida, consiste en señalar que la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá, no es prestadora directa de servicios públicos domiciliarios y que, en consecuencia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios carece de competencia para efectos de ejercer sus funciones de control, inspección y vigilancia sobre los actos de la misma.

Procederá la Sala, a continuación, a efectuar un análisis comparativo entre las disposiciones constitucionales y legales pertinentes con el convenio interadministrativo suscrito entre la parte demandante y el municipio de Choachí (Cundinamarca), para efectos de determinar si el primero ejerció funciones propias de la prestación de un servicio público.

Sea lo primero señalar que, de conformidad con el artículo 311 de la Constitución Política: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y las leyes” (negrillas fuera de texto).

Del mismo modo, el inciso segundo del artículo 367 constitucional, establece:

“(...).

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación” (negrillas fuera de texto).

Por su parte, el artículo 15 de la precitada Ley 142 de 1994, establece:

“ART. 15.—Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales y jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley (resalta la Sala).

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquieras de los servicios públicos y se ajustan a los establecido en el parágrafo del artículo 17”.

De las disposiciones transcritas, se colige que es obligación del Estado, en general, y de las entidades municipales y/o distritales, en particular, la prestación eficiente de los servicios públicos que requiera la comunidad para la satisfacción de sus necesidades. Esta obligación constituye no solo un deber sino una finalidad propia del estado social de derecho, de conformidad con lo previsto en los artículos 2º y 365 de la Constitución Política.

En el caso que nos ocupa, debe precisarse que la relación jurídico-obligacional existente entre la entidad pública (UESP) y el municipio de Choachí (Cundinamarca), surgió como consecuencia de la suscripción del Convenio Interadministrativo C-12 de 2003 en el que el primero “... se compromete a través del contratista encargado de la operación técnica, administrativa y ambiental del Relleno Sanitario Doña Juana, a recibir y disponer los residuos sólidos urbanos procedentes del municipio de Choachí, exceptuando desechos peligrosos y escombros de construcción”(1) (negrilla y subraya fuera de texto).

Considera la Sala que al suscribir el Distrito el mencionado convenio a través de su Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, para recibir y disponer los residuos sólidos procedentes del municipio de Choachí, se convirtió en un efectivo prestador de un servicio público requerido y necesitado por los habitantes del citado ente local, hasta el punto en que, como cualquier otro contrato de prestación de servicios públicos, fijó unos valores o sumas que se debían pagar por la prestación del mismo, tal y como se lee en la cláusula segunda del convenio enunciado(2).

Ahora bien, no debe perderse de vista que la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, de conformidad con los artículos 1º y 2º del Decreto 782 de 30 de noviembre de 1994, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., se creó como una entidad dependiente del despacho del señor alcalde distrital, y con el mismo nivel y jerarquía que las secretarías del despacho y los departamentos administrativos, lo que la convierte en un órgano del sector central de la administración distrital.

De conformidad con el artículo 15, numeral 3º, de la Ley de Servicios Públicos, pueden prestar los servicios públicos, “Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Lo anterior conduce a la Sala a la conclusión de que el Distrito Capital de Bogotá-Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos se convirtió, para los efectos del Convenio Interadministrativo suscrito con el municipio de Choachí (Cundinamarca), en un verdadero prestador de servicios públicos, lo que habilita a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a ejercer su función de vigilancia, control e inspección.

3. De la desproporción de la sanción impuesta.

Procede la Sala a determinar si, tal como lo señala el apelante, la sanción que se impuso por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-Delegada para el acueducto, alcantarillado y aseo, fue desproporcionada, en atención a la previsión del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.

Establece el artículo primero de la Resolución SSPD 20054400004785 de 2005, demandada en el presente proceso:

“imponer sanción pecuniaria a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos-UESP, en favor de la Nación,... por la suma de doscientos millones de pesos moneda legal colombiana ($ 200.000.000), la cual se hará efectiva en el término de diez (10) días hábiles para su pago, contados a partir de la ejecutoria de esta resolución, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de este acto administrativo...”.

De igual forma, se dispuso en el artículo segundo de la citada resolución:

“Ordenar a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos-UESP, efectuar la devolución al municipio de Choachí, de las sumas cobradas que exceden de lo que corresponda de acuerdo con la normativa legal. La superintendencia delegada para acueducto, alcantarillado y aseo hará el seguimiento a la empresa, respecto del cumplimiento de esta disposición”.

En orden a establecer si la sanción impuesta a la entidad demandante, excede o resulta desproporcionada, de conformidad con las reglas básicas previstas en el mencionado artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, procederá la Sala a comparar la norma legal que le sirvió de base a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con la disposición administrativa transcrita.

Establece el artículo 81 de la Ley 142 de 1994:

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deban estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. Amonestación.

81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. (...) las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos. (...).

81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.

81.4. Orden de suspender a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez (10) años.

81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.

81.6. Prohibición a infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez (10) años.

81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros” (se destaca por la Sala).

De una lectura detallada del texto legal transcrito, se deduce que la imposición de sanciones por parte de la superintendencia dependerá, en todos los eventos, de la naturaleza y gravedad de la falta cometida; y, en tratándose de multas pecuniarias, se graduará, además, atendiendo el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público.

Ello indica que al imponer una cualquiera de las sanciones prevista en la norma citada, el operador administrativo deberá, inexorablemente, efectuar un ejercicio interpretativo de carácter discrecional respecto de la falta cometida con el propósito de adecuarle una razonable sanción a la entidad o empresa infractora.

En el caso concreto, observa la Sala que la sanción impuesta a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito de Bogotá ascendió a la suma de $ 200.000.000, cuando la multa más alta prevista en la ley es de dos mil salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Para la fecha de imposición de la sanción, esto es el año 2005, el salario mínimo mensual decretado por el Gobierno Nacional, mediante Decreto 4360 de 22 de diciembre de 2004, fue de $ 381.500, lo que significa que la sanción impuesta a la entidad demandante en el presente proceso, en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, ascendió a casi 525 smlmv; y el tope máximo, como ya se dijo, era 2.000.

Lo reseñado hace colegir a la Sala que la sanción impuesta no fue desproporcionada, como lo pretende hacer ver el actor, y, por el contrario, se determinó atendiendo razonables parámetros de imposición de multas, de conformidad con la gravedad de la falta cometida y la buena marcha del servicio público ofrecido.

En consecuencia, la Sala no encuentra mérito para revocar la sentencia impugnada, por lo que procederá a su confirmación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 14 de abril de 2011, proferida por la Sección Primera —Subsección “A”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de agosto de 2013».

(1) Folio 101 del cuaderno principal.

(2) Folio 101 ejusdem.