Sentencia 2006-0081 de enero 24 de 2013

 

Sentencia 2006-0081 de enero 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: 11001032 40000 2006 0081 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad.

Actor: Felipe Andrade Perafán

Bogotá, D.C., veinticuatro de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

Corresponde a la Sala determinar si las normas demandadas quebrantan los artículos 13 y 229 de la Constitución Política, así como los artículos 1º y 7º de la Ley 101 de 1993, (i) por establecer una diferenciación injustificada entre los beneficiarios, (ii) vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia al imponer como requisito para acceder a los beneficios de loa incentivos sanitarios para banano y flores el desistimiento a cualquier reclamación judicial, administrativa o de otra índole contra cualquiera de las entidades que conforman la comisión intersectorial creada para monitorear y aprobar el incentivo a la cobertura cambiaria, en relación con el programa de incentivo a la cobertura cambiaria para el año 2005; (iii) desconocer las finalidades de los artículos 1º y 7º de la Ley 101 de 1993 y (iv) haber incurrido en desviación de poder por haber perseguido una finalidad diferente a la autorizada por la ley.

Las disposiciones demandadas son las siguientes:

Reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para flores (ISF) anexo como parte integral de la Resolución 17 del 20 de enero de 2006

(…).

“3. Requisitos para acceder al apoyo.

No podrán ser beneficiarios del incentivo sanitario para flores (ISF) 2006, aquellos participantes del programa de incentivo a la cobertura cambiaria para el año 2005 que adquirieron una cobertura que no cumplía con las finalidades de dicho programa. Lo anterior de conformidad con el documento Conpes 3322, el Decreto 4390 de 2004 y las actas proferidas por la comisión inter-sectorial del ICC. Esto implica que no son elegibles aquellos postulantes que adquirieron coberturas mediante contratos que no garantizaban un adecuado cubrimiento del riesgo cambiario a partir de las tasas de mercado de la fecha de constitución de la cobertura y de las finalidades del programa.

Aquellos postulantes que encontrándose en el evento descrito en el párrafo anterior deseen postularse para el programa del incentivo sanitario para flores (ISF) deberán manifestar por escrito su intención de renunciar o desistir de cualquier reclamación judicial, administrativa o de cualquier otra índole en contra de cualquiera de las entidades que conforman la comisión intersectorial creada para monitorear y aprobar el incentivo a la cobertura cambiaria, en relación con el programa de incentivo a la cobertura cambiaria para el año 2005”.

Reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para el banano (ISB) anexo como parte integral de la Resolución 17 del 20 de enero de 2006.

(…).

3. requisitos para acceder al apoyo:

No podrán ser beneficiarios del incentivo sanitario para banano (ISB) 2006 aquellos participantes del programa de incentivo a la cobertura cambiaria par el año 2005, que adquirieron una cobertura que no cumplía con las finalidades de dicho programa. Lo anterior de conformidad con el documento Conpes-3322, el Decreto 4390 de 2004 y las actas proferidas por la comisión intersectorial del ICC. Esto implica que no son elegibles aquellos postulantes que adquirieron coberturas mediante contratos que no garantizaban un adecuado cubrimiento del riesgo cambiario a partir de las tasas de mercado de la fecha de constitución de la cobertura y de las finalidades del programa.

Aquellos postulantes que encontrándose en el evento descrito en el párrafo anterior deseen postularse para el programa del incentivo sanitario para el banano (ISB) 2006, deberán manifestar por escrito su intención de renunciar o desistir de cualquier reclamación judicial, administrativa o de cualquier otra índole en contra de cualquiera de las entidades que conforman la comisión intersectorial creada para monitorear y aprobar el incentivo a la cobertura cambiaria, en relación con el programa del incentivo a la cobertura cambiaria para el año 2005”.

La Resolución 17 de 2006 de la cual forman parte los reglamentos técnicos que se demandan establece:

RESOLUCIÓN 17 DE 2006(1)

(Enero 20)

“Por la cual se establecen los programas de incentivos sanitarios directos para banano y flores”.

Nota:

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en uso de las facultades constitucionales y legales que le confieren el artículo 208 de la Constitución Política, y en especial las consagradas en los artículos 1º y 7º de la LEY 101 DE 1993, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 65 de la Constitución Política de Colombia señala el carácter prioritario del desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales;

Que la Ley 101 de 1993 en su artículo 7º señala que cuando las circunstancias ligadas a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el Gobierno Nacional podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción;

Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cumplimiento de sus funciones y competencia legal y siendo consciente de la importancia que reviste para el sector agrícola el manejo y control sanitario, así como el manejo integral de plagas, busca apoyar al sector bananero y floricultor exportador por considerar que dichos sectores representan una parte importante de la economía del país;

Que la Bolsa Nacional Agropecuaria en su calidad de sociedad de economía mixta, se encuentra autorizada por sus estatutos para celebrar toda clase de contratos o convenios relacionados con su objeto social o con aquellas actividades que a juicio de su junta directiva, sean conexas o complementarias o cuya finalidad sea ejercer los derechos o cumplimiento de las obligaciones derivadas de su existencia,

RESUELVE:

ART. 1º—Programa de incentivo sanitario para banano. Créase el programa de incentivo sanitario para banano, ISB, el cual se otorgará a los productores de banano como fruta fresca para exportación con el objeto de apoyar en el control y manejo sanitario de la sigatoka negra, por considerarse esta como una enfermedad de importancia económica que limita la actividad bananera disminuyendo el ingreso esperado por los productores.

Dicho apoyo será equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa de incentivo sanitario para banano, ISB, sobre el total de hectáreas de banano debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, de conformidad con el reglamento técnico que se expida para tal efecto.

ART. 2º—Programa de incentivo sanitario para flores. Créase el programa de incentivo sanitario para flores, ISF, el cual se otorgará a los productores de flores para exportación con el objeto de apoyar en el plan de manejo integral de plagas, por considerarse este como un rubro de importancia económica que limita la actividad de las flores disminuyendo el ingreso esperado por los productores.

Dicho apoyo será equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa de incentivo sanitario para flores, ISF, sobre el número total de hectáreas de flores debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, de conformidad con el reglamento técnico expedido para tal efecto.

ART. 3º—Reconocimiento de los incentivos. Los incentivos de que tratan los artículos anteriores se reconocerán bajo el mecanismo, lineamientos y condiciones definidas en el reglamento técnico que expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para tal efecto, el cual hará parte integral de esta resolución.

ART. 4º—Administración. La Bolsa Nacional Agropecuaria, BNA, administrará los recursos del programa bajo convenio con la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. 5º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

La citada resolución se funda en los artículos 1º y 7º de la Ley 101 de 1993 que establecen:

ART. 1º—Propósito de esta ley. Esta ley desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional. En tal virtud se fundamenta en los siguientes propósitos que deben ser considerados en la interpretación de sus disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales:

1. Otorgar especial protección a la producción de alimentos.

2. Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

3. Promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional.

4. Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales.

5. Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera.

6. Procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y de los precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la producción rural.

7. Crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección de los recursos naturales.

8. Favorecer el desarrollo tecnológico del agro, al igual que la prestación de la asistencia técnica los pequeños productores, conforme a los procesos de descentralización y participación.

9. Determinar las condiciones de funcionamiento de las cuotas y contribuciones parafiscales para el sector agropecuario y pesquero.

10. Establecer los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros.

11. Propender por la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural.

12. Fortalecer el subsidio familiar campesino.

13. Garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo plazo.

14. Estimular la participación de los productores agropecuarios y pesqueros, directamente o través de sus organizaciones representativas, en las decisiones del Estado que los afecten.

PAR.—Para efectos de esta ley la explotación forestal y la reforestación comerciales se consideran actividades esencialmente agrícolas.

(…).

ART. 7º—Cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción.

PAR.—La Comisión Nacional Agropecuaria creada por la presente ley, emitirá concepto con relación a las áreas de aplicación, productos y montos de los incentivos y apoyos establecidos en el presente artículo.

Como puede observarse, la Resolución 17 de 2006, en armonía con los artículos 1º y 7º de la Ley 101 de 1993, se funda en la importancia que reviste para el sector agrícola el manejo y control sanitario, así como el manejo integral de plagas, y busca apoyar al sector bananero y floricultor exportador por considerar que dichos sectores representan una parte importante de la economía del país.

Para tal efecto la citada resolución creó los programas de incentivo sanitario para los productores de banano (ISB) y flores (ISF) para exportación, con el objeto de apoyar en el control y manejo sanitario de la sigatoka negra y apoyar en el plan de manejo integral de plagas por considerarse este como un aspecto de importancia económica que limita la actividad de los citados productores disminuyendo el ingreso esperado por éstos.

Dicho apoyo sería equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para cada programa sobre el total de hectáreas de banano o flores debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, de conformidad con el reglamento técnico que se expidiese para tal efecto.

Los mecanismos, lineamientos y condiciones para reconocer los incentivos serían definidos en el reglamento técnico que expidiera el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para tal efecto y formarían parte integral de la citada Resolución.

Los reglamentos técnicos para la adjudicación de los incentivos sanitarios a los productores de banano y flores para exportación, (i) se refieren en general a la importancia económica de la actividad de los productores de banano y flores para exportación y la necesidad de apoyar el control y manejo de plagas, por considerar que estas limitan dichas actividades disminuyendo el ingreso esperado de quienes las realizan; (ii) repiten lo señalado en la Resolución 17 de 2006 respecto a la forma de establecer el valor del apoyo; (iii) señalan la necesidad de que los productores interesados se inscriban ante el ICA, remitan a la Bolsa Nacional Agropecuaria documentos relacionados con el manejo fitosanitario del predio, pago de parafiscales y una cuenta de cobro, (iv) establecen la forma en que la Bolsa Nacional Agropecuaria hará los pagos y (v) definen los eventos en los cuales se perderá total o parcialmente el apoyo económico.

Además de los anteriores aspectos que en principio resultan relevantes para el cumplimiento de los objetivos de la Resolución 17 de 2006 y de las normas legales en que esta se funda, los reglamentos técnicos demandados introducen un nuevo requisito relacionado no ya con la necesidad de apoyar a los productores en el control y manejo sanitario de las plagas que afectan sus cultivos, sino con el hecho de no haber sido elegibles para un programa totalmente diferente, fundado en razones ajenas a las que dieron origen a la resolución citada y sus reglamentos técnicos, a saber: el incentivo a la cobertura cambiaria (ICC) para el año 2005.

La entidad demandada alega que la exclusión de posibles beneficiarios del incentivo sanitario al banano y las flores, que en el 2005 no fueron favorecidos con el ICC, obedeció “de manera especial al hecho de que algunos de estos estaban buscando indemnizaciones que de ser obtenidos por vía judicial, implicarían la obtención de una protección económica que los demás solamente aspiraban a obtener mediante la ayuda gubernamental” por lo cual, optó por señalar que “tales productores podían ingresar a la lista de aspirantes del incentivo diseñado para el 2006, si manifestaban su intención de desistir de las demandas instauradas contra la decisión que a partir de la condiciones económicas demostradas, les negó el otorgamiento del incentivo en el año 2005” (resalta la Sala).

Dicho lo que antecede observa la Sala que la motivación para la expedición de la Resolución 17 de 2006 fue “la importancia que reviste para el sector agrícola el manejo y control sanitario, así como el manejo integral de plagas, busca apoyar al sector bananero y floricultor exportador por considerar que dichos sectores representan una parte importante de la economía del país”, sin que por otra parte figure relación alguna con el incentivo a la cobertura cambiaria del año anterior.

Consecuencia de lo anterior es que los apartes demandados no resultan coherentes con la motivación tanto de la Resolución 17 de 2006 como de los reglamentos técnicos que forman parte integral de la misma, máxime teniendo en cuenta, de una parte, que al responder la demanda el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señala que la exclusión contenida en dichos apartes, buscaba especialmente, no apoyar el manejo de plagas y de la sigatoka negra sino la renuncia de los posibles beneficiarios de ese apoyo a las demandas y reclamaciones instauradas contra la decisión que a partir de la condiciones económicas demostradas, les negó el otorgamiento del incentivo a la cobertura cambiaria en el año 2005, y, de otra parte, que en el sitio web de la Presidencia de la República de 18 de enero de 2006, al lanzar el incentivo sanitario para banano y flores se indica que el requisito “es estrategia de defensa judicial del Estado”(2), estrategia que sin duda implica una injustificada afectación del derecho de acceso a la justicia, pues el día en que se acepte que el Estado puede generar represalias a quienes lo demanden, y que se considere, como lo hace el demandado, que quienes plantean sus reclamos ante la administración de justicia están buscando obtener recursos públicos, destinados a la protección de la productividad agropecuaria por vías diferentes a las establecidas en la ley, el Estado social de derecho se resquebrajaría seriamente abriéndose así las posibilidades de su destrucción.

En este punto, vale la pena traer a colación lo que señala Tomás R. Fernández en su obra “La arbitrariedad de la administración”(3):

“… exigir a la administración que de cuenta de sus actos, que explique con claridad las razones que la mueven a elegir una solución en lugar de otra u otras y confrontar con la realidad la consistencia de esas razones es algo que no solo interesa al justiciable, sino que importa decisivamente a la comunidad entera. Juzgar a la administración es, ciertamente, una garantía, y una garantía esencial en un Estado de derecho, que sin ella no podría siquiera merecer tal nombre…”.

Por otra parte desde el punto de vista de la lógica jurídica, y en muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina, no resulta en modo alguno explicable que los antecedentes administrativos de las disposiciones acusadas, enviados por la entidad demandada a solicitud de esta corporación, no tengan relación con los incentivos sanitarios al banano y las flores sino con el incentivo a la cobertura cambiaria en el sector agropecuario (documento Conpes 3332, dic. 22/2004; D. 4390, dic. 29/2004, por el cual se establece el incentivo a la cobertura cambiaria al igual que las actas y resoluciones del comité intersectorial programa del incentivo a la cobertura cambiaria ICC).

Tampoco resulta de recibo que se afirme, como lo hace la demandada, que “es claro que quienes ampararon su riesgo cambiario mediante contratos que no garantizaban un adecuado cubrimiento del mismo, simplemente mostraron que a diferencia de quienes se ampararon debidamente, no necesitaban recursos para obtener dicho amparo, vale decir evidenciaron una mayor solidez comparada con al de aquellas otras empresas más débiles que tomaron coberturas para ampararse de la revaluación real y por ende requieren del apoyo dispuesto para la protección de su productividad”.

Si lo anterior fuera cierto, la situación de solidez de quienes ampararon el riesgo cambiario mediante contratos que, a juicio del ministerio, no garantizaban un adecuado cubrimiento, no cambia por el solo hecho de desistir de una demanda, ni ese desistimiento los pone automáticamente en la situación de debilidad que es la que el ente gubernamental dice estar protegiendo.

Así las cosas, la necesidad a cubrir con el incentivo era muy diferente a la defensa judicial del Estado que, como se encuentra demostrado, fue la razón del ministerio para incluir las disposiciones atacadas en los reglamentos técnicos de la Resolución 17 de 2006.

Adicionalmente, la Ley 101 de 1993, “Ley General de Desarrollo Agrario y Pesquero”, en su artículo 7º autoriza al gobierno para “otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción, cuando las circunstancias ligadas a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten” resaltado fuera del texto). Es claro entonces para la Sala que los incentivos y apoyos directos al agro que la Ley 101 de 1993 autoriza que sean otorgados por el Gobierno, no están vinculados en forma alguna a estrategias de defensa judicial de la Nación, por lo cual una motivación como esta última que dio lugar a las disposiciones atacadas, implica la vulneración de la norma legal en que dice fundarse.

El resultado no es diferente si se toma en cuenta que, aunque, como se dijo, la administración motivó expresamente tanto la Resolución 17 de 2006 como los objetivos de los reglamentos técnicos que forman parte de ella en la necesidad de apoyar a los productores de banano y flores en el control y manejo sanitario de plagas cuya existencia, la de las plagas, se consideró un hecho de importancia económica que limita la actividad de los respectivos productores disminuyendo su ingreso, es evidente que en el caso que ocupa la atención de la Sala, no se demostró por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que el requisito relacionado con la renuncia a las demandas presentadas por la no obtención en el año 2005 del ICC, estuviera en relación directa con el área productiva o los volúmenes de producción, ni vinculado a la protección del ingreso rural o mantenimiento de la paz social en el agro, es decir, no se demostró que la finalidad de las normas cuestionadas fuera la señalada en la ley, lo cual implica que las disposiciones acusadas adolecen de desviación de poder.

Lo anterior es suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda y releva a la Sala de examinar los otros cargos.

Así las cosas, es del caso declarar la nulidad de los incisos 1º y 2º del numeral tercero del reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para flores (ISF) anexo como parte integral de la Resolución 17 del 20 de enero de 2006 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los incisos 1º y 2º del numeral 3º del reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para el banano (ISB) anexo como parte integral de la citada Resolución 17 del 20 de enero de 2006, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los incisos 1º y 2º del numeral tercero del reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para flores (ISF), y los incisos 1º y 2º del numeral 3º del reglamento técnico para la adjudicación del incentivo sanitario para el banano (ISB), anexos como parte integral de la Resolución 17 del 20 de enero de 2006 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(1) Modificada por la Resolución 86 de 2007.

(2) Folios 16 y 17 del cuaderno principal. El comunicado de prensa se encuentra también en el sitio web http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2006/enero/18/17182006.htm

(3) Fernández Tomás R. “La Arbitrariedad de la Administración”. Navarra, Editorial Aranzadi, S.A. Quinta edición. 2008.