Sentencia 2006-00111 de abril 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 110010325000200600111 00

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Número interno: 1768-2006

Actor: Asociación Boyacense de Pensionados, Asboypen.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Considera:

Son tres los problemas jurídicos a dilucidar en el presente asunto, los cuales se estudiarán en el siguiente orden:

1. Falta de competencia.

Considera el actor que el jefe de división de trabajo, inspección y vigilancia de Boyacá, no era el funcionario competente para la expedición del acto administrativo contenido en el auto 041 de 14 de julio de 1999, mediante el cual negó la inscripción de la nueva Junta Directiva de la Asociación Boyacense de Pensionados Asboypen elegida en la asamblea general ordinaria de 22 de mayo de 1999.

El cargo, no está llamado a prosperar por las siguientes razones:

Sobre la competencia, como causal de nulidad de los actos administrativos, ha señalado esta corporación(1):

“... El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo señala también que la nulidad de los actos administrativos procede cuando éstos han sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes. Tal causal se desprende de la regla general de que toda actuación de un órgano o funcionario de la Administración, debe estar conforme con las competencias que de manera estricta y taxativa le hayan sido asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento, lo contrario genera la “ineptitud del agente”, que consiste en su imposibilidad de conseguir actuaciones administrativas válidas, cuyo efecto no puede ser otro que el de la nulidad del acto administrativo en atención a que las reglas sobre competencia son de orden público. La competencia se encuentra determinada por básicamente por tres elementos: material, temporal y territorial, y su vulneración produce incompetencia. Debe llamarse la atención acerca de que los anteriores no son los únicos motivos de incompetencia, es decir, no son taxativos ni excluyentes. La incompetencia en razón de la materia se concreta sobre el objeto específico del acto, esto es, sobre las potestades asignadas por el ordenamiento jurídico a la administración, y puede darse por ejercicio de potestades de las que se carece y que están en cabeza de otro, por ejercicio de competencias inexistentes, o por exceso en el ejercicio de las potestades asignadas. La incompetencia en razón de la temporalidad, hace referencia a los casos en que las competencias asignadas a un órgano o funcionario de la administración, deben ser ejercidas bajo condiciones de tiempo, y puede ocurrir que las potestades se ejerzan antes de tiempo o con posterioridad al momento en que la administración podía actuar válidamente. La incompetencia en razón del territorio se presenta cuando las competencias se ejercen por fuera del ámbito territorial asignado al organismo o funcionario de la administración…”.

Es decir, hay vicio de falta de competencia en la expedición de un acto administrativo no solamente cuando el funcionario carece de atribución específica, sino cuando invade la de otros funcionarios, o cuando por razones de funcionalidad, la decisión debe ser adoptada por su superior.

Analizado el expediente, observa la Sala que en aras de la prevalencia de los principios de imparcialidad y transparencia contenidos en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, el jefe de la división de empleo y seguridad social de trabajo de Boyacá se declaró impedido como consecuencia de una denuncia penal instaurada por miembros de Asboypen, para avocar el conocimiento de la inscripción de la junta directiva de esa asociación, impedimento que fue aceptado por el director regional de trabajo y seguridad social, por lo cual atribuyó el conocimiento al jefe de la división trabajo, inspección y vigilancia, quien por medio de Auto 41 de 14 de julio de 1999, finalmente denegó la inscripción.

Al momento de ocurrencia de los hechos se encontraba vigente el Decreto 2145 de 1992(2), el cual, en su artículo 4º señala la estructura orgánica del Ministerio del Trabajo así:

(...).

7. Direcciones regionales de trabajo y seguridad social.

7.1. División de empleo y seguridad social.

7.2. División de trabajo.

7.3. División de inspección y vigilancia.

7.4. Inspecciones de trabajo y seguridad social.

(...).

A su vez el artículo 42 ibídem señalaba las funciones de la división de inspección y vigilancia así::

(...).

4º Garantizar el derecho de asociación.

(...).

9º Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia.

Debe tenerse en cuenta que los procedimientos administrativos deben atender principios constitucionales establecidos tanto en el artículo 29 como en el 209 de la Carta Política, norma esta última que en su inciso primero estableció que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones,” criterios atendidos por la autoridad demandada.

En efecto, al encontrarse las divisiones de empleo y seguridad social y de trabajo, inspección y vigilancia en el mismo nivel jerárquico dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cumpliendo las mismas funciones y siendo la dirección regional de trabajo de Boyacá el superior jerárquico de éstas, era quien tenía competencia para decidir el impedimento y designar al funcionario que debía decidir el recurso de apelación propuesto. (CCA, art. 30).

En estas condiciones estima la Sala que el jefe de la división de inspección y vigilancia sí tenía competencia para la expedición del Auto 41 de 1999, garantizándose así el debido proceso en la actuación administrativa.

Lo anteriormente señalado, lleva a la conclusión de que en virtud de las funciones asignadas por el Decreto 2145 de 1992, la Dirección Regional de Trabajo de Boyacá, actuó de conformidad con lo establecido por el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, garantizando los principios de imparcialidad y transparencia, y desarrollando cabalmente sus funciones de dirección, coordinación y evaluación para asegurar el cumplimiento de las normas pertinentes.

En esas condiciones, no prospera el cargo.

2. Vulneración del derecho de defensa.

Afirma el actor que el ministerio vulneró su derecho de defensa al rechazar un recurso de apelación que interpuso desconociendo su calidad de representante legal de —Asboypen—, a pesar que con anterioridad lo había admitido y tenido como tal.

El cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones:

Se presentan dos relaciones jurídicas independientes la primera surgió con la expedición del Auto 41 de 1999 por el cual se negó la inscripción de la nueva junta directiva de la asociación y de su presidente, siendo notificada tanto al apoderado del peticionario señor Daniel Federico Pulido Echeverría, como al presidente y representante legal de —Asboypen— señor Ruperto Miguel Arévalo Mejía.

La segunda relación jurídica surge posteriormente, al interponer recurso de apelación contra el Auto 41 de 1999 y ser rechazado por medio de Auto 46 de 1999 por falta de legitimación.

Al analizar el expediente, es evidente para la Sala que el Ministerio dio cumplimiento a lo señalado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo al notificar al apoderado del actor y al Presidente de —Asboypen— el 19 y 21 de julio de 1999 respectivamente, el contenido del acto demandado, pudiendo ejercer los recursos frente a la decisión adoptada.

Es incuestionable el hecho de que por medio del Auto 41 de 1999, se rechazó la inscripción de la nueva junta directiva de —Asboypen— como la elección de su presidente, realizada mediante asamblea general ordinaria el día 22 de mayo de 1999, por lo cual el señor Daniel Federico Pulido Echeverría, ya no obraba como representante legal, motivo por el cual como lo señaló el ministerio no podía otorgar un poder en nombre y representación de la asociación, pues jurídicamente no podía actuar con esa calidad, ya que según los libros de registro y archivo del ministerio, para la fecha de la interposición del recurso de apelación fungía como representante legal el señor Ruperto Miguel Arévalo Mejía.

De lo anterior se colige que el ministerio no reconoció como representante legal de —Asboypen— al actor, pues es lógico que la representación legal de la asociación la asume su presidente hasta tanto el nuevo auto de inscripción no esté en firme, situación que no se presentó, pues el acto demandado niega la inscripción de la nueva junta directiva. De todas maneras, se observa que fue notificado al representante legal inscrito de —Asboypen— y también al apoderado del peticionario, es decir que se dio cumplimiento a lo señalado por el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.

En esas condiciones, no prospera el cargo.

3. Norma a aplicar en relación con el quórum.

Es necesario establecer, en este punto, si para la aprobación de la inscripción de la nueva junta directiva de —Asboypen— se debía aplicar el artículo 13 de los estatutos, el artículo 12 ibídem.

Los artículos de los estatutos de —Asboypen— objeto de estudio son los siguientes:

ART. 12.—El quórum para resolver o decidir será la mayoría absoluta o sea la mitad más uno de los socios asistentes a la asamblea ordinaria o extraordinaria, siempre y cuando la asistencia sea de más de 100 afiliados.

ART. 13.—La asamblea general de socios es la máxima autoridad y estará constituida por los afiliados activos, que en ningún caso será inferior a la mitad más uno presentes o representados, de acuerdo a lo establecido en el presente estatuto, con derecho a voz y voto. Se entiende por activo el que haya pagado la primera cuota y si es antiguo esté al día en el pago de las cuotas. En el evento de no lograr reunir la mitad más uno, se convocará una segunda reunión de asamblea general, la cual podrá constituir quórum decisorio con las 2/3 partes de la mitad más uno, con la obligación de recepcionar las firmas autógrafas de ese número de asistentes, con sus respectivos documentos de identidad. La segunda reunión de asamblea general deberá reunirse dentro de los quince días siguientes a la primera sin objeciones”.

En este aspecto es claro como lo ha señalado el Ministerio del Trabajo (hoy Protección Social) en diversos conceptos, que las asociaciones de pensionados se encuentran reguladas las disposiciones contenidas en la Ley 43 de 1984, el Decreto 1654 de 1985, y la Resolución 2795 de 1986.

Dentro del texto de la normatividad citada, se determina que dichas asociaciones constituyen una manifestación clara del derecho de asociación consagrado en la Constitución Política y su reconocimiento lo efectuará el Ministerio de Trabajo, ahora de Protección Social, mediante el otorgamiento de personería jurídica y la consecuente aprobación de sus estatutos, de conformidad a lo establecido en artículo 4º de la citada Ley 43, así:

"ART. 4º—Dentro de la vigencia de la presente ley, la personería jurídica de las organizaciones de pensionados, cualquiera que sea su grado según la clasificación establecida por los artículos anteriores, sólo puede ser reconocida por el Ministerio de Trabajo, mediante el lleno de los requisitos fijados al grado de que se trate, y previa aprobación de los respectivos estatutos. Dicho ministerio queda también facultado para aprobar reformas estatutarias, como para revisar y cancelar la personería, cuando a ello hubiere lugar".

En concordancia, el artículo 1º de la Resolución 2795 del 30 de julio de 1986, establece:

"Cualquier cambio total o parcial en las junta directiva o comité ejecutivo de una agremiación de pensionados de primero, segundo o tercer grado, deberá ser comunicada por escrito para su registro por el secretario de la agremiación, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes, a la sección legal de la división de estudios y control de la seguridad social o a la división departamental de trabajo y seguridad social de su domicilio ( hoy direcciones territoriales)".

Las presentes normas le otorgan competencia al ministerio para reconocer la personería jurídica de las asociaciones de pensionados de primer, segundo y tercer grado, aprobar sus estatutos y reformas, e inscribir sus juntas directivas.

Por tener las asociaciones de pensionados el derecho para redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes y determinar el número de ellos, el de organizar su administración y sus actividades, la misma legislación determinó que eventos como la aprobación de los estatutos y la elección de miembros de junta directiva, son facultades de la asamblea general de la organización de pensionados (D. 1654/85, art. 4º), por ende, al ser la propia organización la que establece sus estatutos, es la llamada a fijar su alcance e interpretación, cuando sea necesario y a ella deberán remitirse.

Sin embargo es claro para la Sala que la elección de la junta directiva de —Asboypen— además de estar sujeta al cumplimiento de sus estatutos debió someterse al régimen legal, En ese sentido, revisada la legislación que regula lo relacionado con las organizaciones de este tipo, no aparece norma expresa que regule la inscripción de las juntas directivas de las asociaciones de pensionados, razón por la cual, según los conceptos jurídicos emitidos por el Ministerio del Trabajo (hoy de la Protección Social), se debe aplicar por analogía el procedimiento para la inscripción en el registro de las directivas sindicales y lo establecido tanto en la Carta Política como en el Código Sustantivo del Trabajo.

En efecto, el concepto señalado expresó que por un lado debe darse aplicación a lo establecido en el Decreto 1194 de 1994, que en su artículo 4º dispone: “Constituye causal para negar la inscripción de las juntas directivas de las organizaciones sindicales, el que la elección sea contraria a la Constitución Política, a la ley o a los estatutos, o que producido el auto de objeciones no se de cumplimiento a lo que en él se dispone”.

Por otro lado, para garantizar el derecho de asociación consagrado en el artículo 39 de la Carta Política, debe sujetarse la elección de las juntas directivas de las asociaciones de pensionados al cumplimiento del orden legal y a los principios democráticos, dentro de los cuales se encuentra el respeto a las mayorías como sustento de la democracia participativa. En ese sentido es claro que la norma general reguladora del quórum de la asamblea general no es la establecida en los Estatutos, pues esta no es acorde a los límites establecidos en el ordenamiento legal y el principio democrático de respeto a las mayorías. Siendo la norma reguladora la establecida en el artículo 386 del Código Sustantivo del Trabajo el cual dispone:

“Ninguna asamblea general puede actuar válidamente sin el quórum estatutario, que no será inferior a la mitad más uno de los afiliados; además, solamente se computarán los votos de los socios presentes.”

En el caso puesto a consideración de la Sala, la elección de la junta directiva de —Asboypen—, no reúne los requisitos establecidos en los estatutos y en la ley, pues no contó con el quórum decisorio para que la elección fuera válida. Es evidente que la elección debía cumplir lo establecido en el artículo 386 del Código Sustantivo del Trabajo, siendo éste el precepto legal aplicable, en cuanto establece como quórum la mitad más uno de los afiliados.

Así las cosas, visto el expediente, según el acta de la asamblea celebrada el 22 de mayo de 1999 se acreditó la asistencia entre presentes y representados de 230 socios y que a la fecha de celebración de la asamblea el número de afiliados de —Asboypen— era de 1.013.

Realizado el cálculo respectivo es claro que no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 13 de los estatutos, en concordancia con lo establecido con el artículo 386 del Código Sustantivo del Trabajo, pues la mayoría absoluta correspondía a 507 votos y las 2/3 partes a 338.

No es de recibo la interpretación realizada por el actor al determinar la aplicación del artículo 12 del estatuto, pues si bien establece una cifra inferior, lo cierto es que este artículo debe interpretarse en concordancia de lo señalado en la ley (CST, art. 386), que señala como mayoría absoluta la mitad más uno de los afiliados, lo cual garantiza el derecho de asociación, pues establece una mayoría calificada y no una mayoría simple como lo pretende el actor, garantizando además el cumplimiento del orden legal y los principios democráticos.

En esas condiciones, no prospera el cargo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGASE, la nulidad del Auto 41 del 14 de julio de 1.999, proferido por el jefe de división de trabajo, inspección y vigilancia de Boyacá, por medio del cual negó la inscripción de la nueva junta directiva de la Asociación Boyacense de Pensionados —Asboypen— elegida en la asamblea general ordinaria de 22 de mayo de 1999, del Auto 46 del 30 de julio de 1999, por medio del cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto contra el Auto 41 de 1999 y del Auto 21 del 21 de marzo de 2000, mediante el cual resolvió el recurso de queja confirmando el auto de 14 de julio de 1999, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

RECONÓCESE personería a la doctora Bertha Cecília Ospina Giraldo como apoderada del Ministerio de la Protección Social, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 230 del expediente.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 11 de mayo de 2006, número interno: 14226, Actor: Natalio Bernal Cano.

(2) Por el cual se estructura el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.