Sentencia 2006-00132 de octubre 14 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 2006-00132-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: acción de nulidad

Actora: Ángela Patricia Guerrero Acevedo y otra

Bogotá, D.C., catorce de octubre de dos mil diez.

Se decide en única instancia la acción de nulidad instaurada por Ángela Patricia Guerrero Acevedo, quien obra en nombre propio y como representante legal de la Liga de Mujeres Desplazadas (LMD), contra la Circular 17 de 21 de julio (sic) de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (e) y los oficios expedidos por las procuradurías provinciales de Ibagué, Cartagena y Bucaramanga y 0549-111046-314053-p0005895-AMGM de 27 de febrero de 2006 de la coordinación de atención al desplazamiento forzado en la procuraduría delegada para la prevención en materia de derechos humanos y asuntos étnicos.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Previo a resolver de fondo el asunto, es necesario referirse a las excepciones de inepta demanda propuestas por la entidad demandada.

La Circular 17 del 21 de junio de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (e), dirigida a los funcionarios del Ministerio Público, asunto: Unificación de criterios en relación con el contenido del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y el artículo 6º del decreto 2569 de 2000, es del siguiente tenor:

“El Procurador General de la Nación (e), obrando como supremo director del Ministerio Público de acuerdo a lo establecido en el artículo 275 de la constitución Política, concordante con lo señalado en el Decreto 262 de 2000, artículo 7º numeral 3º y teniendo en cuenta que:

La Ley 387 de 1997 en el artículo 32 y el Decreto 2569 de 2000 en el numeral 2º, asignan al Ministerio Público la función de recibir las declaraciones de las personas desplazadas por la violencia de igual manera, la Corte Constitucional ha planteado que “las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado” (Sent. SU-1150/2000), en los términos del artículo 13 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional en Sentencia T-327 de 2001 señaló: “son parte del cuerpo normativo supranacional que integra el bloque de constitucionalidad los principios rectores del desplazamiento, establece en el principio 3º que “las autoridades nacionales tendrán la obligación y la responsabilidad primaria de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción.

En relación con la declaración que rinden los desplazados, y en los términos señalados en la Sentencia T-327 de 2001, es urgente avanzar en la unificación de formatos y criterios con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio y la pronta atención al desplazado. En el proceso de recepción de las declaraciones, los funcionarios encargados de esta actividad deben procurar la protección de los desplazados y en especial, la garantía a su seguridad física. Este es el sentido del carácter confidencial del registro de la población desplazada (D. 2569/2000, art. 15).

La declaración goza de la misma confidencialidad que el registro. El Ministerio Público, al recibir las declaraciones de los desplazados, actúa como canalizador dentro del proceso administrativo diseñado para la atención. En este orden de ideas, tiene la obligación de la guarda de la información confiada, por el desplazado, para el logro de la satisfacción de las necesidades del desplazamiento.

Se ha observado que, en algunos casos, los servidores del Ministerio Público, encargados de recibir las declaraciones, han puesto riesgo (sic) la seguridad e integridad física de los declarantes al remitir sin el cuidado debido copia de la declaración contenida en el formato único a instancias no involucradas en el proceso de atención a la población desplazada.

Para superar los inconvenientes existentes la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Red de Solidaridad Social, esta última en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, y en particular como responsable del sistema único de registro, han acordado unificar criterios en el procedimiento aplicable para la protección y guarda de la información que reposa en la declaración que rinden las personas desplazadas, en los términos que a continuación se describen:

1. La declaración del desplazado deberá diligenciarse en el formato único diseñado por la red de solidaridad social. En caso de carecer de este formato los funcionarios deberán adelantar la diligencia en documento que contenga los mismos ítems y en el mismo orden previsto en el formato único de registro. La red de solidaridad, se ha comprometido a suministrar los formularios suficientes para que el Ministerio Público pueda cumplir en forma adecuada con esta función.

2. La declaración que rinde el desplazado tiene carácter administrativo y humanitario. En consecuencia, solo podrá ser empleado para el acceso a los programas de atención a la población desplazada por la violencia.

3. Los servidores del Ministerio Público remitirán copia de la declaración a la red de solidaridad social para la valoración e inscripción en el registro y dejarán copia de lo actuado para el archivo de la correspondiente oficina. No les está permitido remitir copia de la declaración a institución distinta de la red de solidaridad social.

4. Si alguna autoridad solicita copia de esta declaración, se informa que la guarda de la información contenida en el registro único de población desplazada es competencia de la red de solidaridad social y que por lo tanto es ante esta institución que debe surtirse tal solicitud, puesto que a esta, de acuerdo con el literal b), del artículo 1º del Decreto 2569 del 2000, le corresponde promover la elaboración de programas entre las entidades estatales, encaminados a prevenir y brindar “atención integral” a los afectados por el desplazamiento, comprendiendo ello los programas de protección de víctimas y testigos cuando tal calidad la tenga el desplazado.

5. En forma previa al inicio de la diligencia, el servidor del Ministerio Público, informará al declarante sobre la naturaleza del acto, sus efectos y el procedimiento a seguir.

6. Si el declarante manifiesta su interés de presentar queja o denuncia relacionada con los hechos que dieron origen al desplazamiento, es obligación del funcionario recepcionar esta en acto separado e independiente de la declaración de que trata el artículo 32 de la Ley 387 de 1997”.

Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, ha reiterado la diferencia entre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, derogar o modificar una situación jurídica.

Por considerar que resume el criterio de la Sección sobre la naturaleza de las circulares que emanan de la autoridad pública, se trae a colación la sentencia del 25 de septiembre de 2003, radicado 2002-00092-01(7807), consejera ponente, Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual expresó:

“Esta Instrucción estaría comprendida dentro del género “Circulares” que reglamentan procedimientos al interior de una entidad y sobre las cuales esta corporación ha señalado que son susceptibles de control jurisdiccional ya que contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos.

Al respecto, esta corporación ha señalado:

“Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudencia/es y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así:

“El alcance jurídico de los actos administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio(2).

“(...)”.

“Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos actos administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia”(3).

De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales”(4) (destacado fuera del texto)

Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”(5) (Cfr. C.E. Secc. Primera. Sent., feb. 10/2000. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero)”.

Mediante sentencia más reciente, de 9 de marzo de 2009, radicado 2005-00285, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, la Sala consideró:

“Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda (resalta la Sala).

En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados” (Cfr. C.E., Secc. Primera. Rad. 5236, feb. 3/2000. C.P. Manuel Santiago Urueta)”.

Como quedó visto, la Circular acusada, pretende ser un instructivo para la debida aplicación de los artículos 32 de la Ley 387 de 1997 y 6º del Decreto 2569 de 2000, que disponen:

Ley 387 de 1997(6) “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.

“ART. 32.—Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, las personas colombianas que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de esta ley(7) y que cumplan los siguientes requisitos:

1. Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y

2. Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la dirección general unidad administrativa especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal.

PAR.—Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

A su vez, el Decreto 2659 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, consagra:

“ART. 6º—De la declaración. La declaración de desplazado por quien alega su condición como tal, deberá surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997. En la declaración se asentarán los generales de ley y además, entre otros datos, los siguientes:

1. Hechos y circunstancias que han determinado en el declarante su condición de desplazado.

2. Lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse.

3. Profesión u oficio.

4. Actividad económica que realizaba y bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del desplazamiento,

5. Razones para escoger el lugar actual de asentamiento”.

El artículo 15 de este decreto, mencionado en la circular demandada, se refiere a la confidencialidad de la declaración que rinden los desplazados, así:

“ART. 15.—De la confidencialidad del registro único de población desplazada. Con el fin de proteger el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos, la información contenida en el registro único de población desplazada es confidencial.

De manera excepcional dicha información podrá ser conocida por el lncora, el Banco Agrario, el lnurbe, el ICBF y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación(8).

Estas entidades podrán acceder a la información, previa solicitud formulada ante la dirección general de la Red de Solidaridad Social, y la suscripción de un acta de compromiso, en la que justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su confidencialidad.

En los términos de la Circular 17 de 2001 y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la sección, es claro que no se trata de un acto administrativo, sino de un instructivo, precisamente para el debido cumplimiento de las disposiciones que cita, que exigen que los funcionarios, en este caso del Ministerio Público, mantengan en confidencialidad las declaraciones, que rinden los desplazados, a que se refiere el artículo 6º del Decreto 2569 de 2000, para proteger su vida y su integridad personal.

La misma circular indica que previo a la diligencia, el funcionario debe informar al declarante sobre la naturaleza del acto, sus efectos y el procedimiento a seguir y que si este desea presentar queja o denuncia relacionada con los hechos que dieron origen al desplazamiento, es obligación del funcionario recepcionarla en acto separado a la declaración de que trata el artículo 32 de la Ley 387 de 1997; de lo anterior se desprende y es obvio, que la denuncia o queja es para enviarla a la entidad competente. Es claro que el instructivo no releva a los funcionarios de su obligación de denunciar los delitos de que tenga conocimiento, como lo percibe la actora.

Como bien lo señala la entidad demandada, la actora confunde el cuidado y diligencia en el tratamiento de la información para evitar afectaciones a la vida e integridad de los afectados, con la omisión tajante del deber de denunciar consagrado en la ley penal.

Se trata entonces de instrucciones internas y orientación a los funcionarios, sobre la forma de hacer el registro de la declaración que prestan los desplazados, para efectos de obtener ayuda del Gobierno Nacional, que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, pues se limita a concretar el procedimiento establecido en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2568 de 2000.

Por lo anterior, la Sala se declarará inhibida de pronunciarse sobre la nulidad propuesta por la actora contra la Circular 17 de 2001, se repite, pues evidentemente no se trata de un acto administrativo.

Ahora, los oficios 068, 0114 y 0068, expedidos, respectivamente, por los procuradores provinciales de Ibagué, Cartagena y Bucaramanga o por instrucciones de estos, el 16, 25 y 17 de enero de 2006, que reposan a folios 48, 39 y 85 del expediente y dirigidos a la actora Patricia Guerrero, conforme a sus contenidos, constituyen respuesta a la solicitud de información de esta, acerca de si los agentes del Ministerio Público corren traslado de las declaraciones de las víctimas de desplazamiento forzado a la Fiscalía General de la Nación.

Estos oficios no constituyen propiamente actos administrativos, sino, como claramente se enuncia en su texto, se trata de una mera información y no de una decisión administrativa que afecte situaciones jurídicas en cabeza de particulares, esto es, que produzca efectos jurídicos o efectos vinculantes frente a los administrados.

El Oficio 0549-111046-314053-p0005895-AMGM de 27 de febrero de 2006, que obra a folio 77, suscrito por la coordinadora de atención al desplazamiento forzado —Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos—, dirigido a la actora, da respuesta a su solicitud de información sobre si el Ministerio Público corre traslado de las declaraciones de las víctimas del desplazamiento forzado a la Fiscalía General de la Nación.

Como en el caso de los oficios antes mencionados, se trata de una mera información, en la cual se hace mención a las normas relacionadas con la declaración de los desplazados ante el Ministerio Público, que con el fin de proteger la vida, la intimidad, la honra y bienes de los inscritos, es confidencial e informa sobre la existencia de la Circular 17 de 2001.

Por lo anterior, se declarará probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, debe la Sala inhibirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda por cuanto los actos acusados no tienen el carácter de administrativos. En consecuencia,

INHÍBESE de emitir pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería al abogado Guillermo Andrés Gómez Díaz, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 142.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de octubre de 2010».

(2) Penagos, Gustavo. El acto administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá. 1987. pág. 85.

(3) Penagos, Gustavo. Óp. cit. Pág. 84.

(4) Consejo de Estado. Auto de abril 23 de 1975. Citado por Gustavo Penagos. Óp. cit. Pág. 89.

(5) Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente 5064. M.P. Manuel Urueta Ayola. Sentencia de 14 de octubre de 1999.

(6) Modificado por el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, que dice:

“Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, los colombianos que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo de la misma y que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las personerías municipales o distritales, en formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social. Cualquiera de estos organismos que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente, a la Red de Solidaridad Social o a la oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para su inscripción en el programa de beneficios.

PAR.—Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”.

(7) ART. 1º—Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

(8) Inciso 2º modificado por el artículo 9º del Decreto 2131 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: de manera excepcional dicha información podrá ser conocida por el Incoder, el Banco Agrario, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el ICBF, el DANE, las entidades territoriales y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación.