Sentencia 2006-00142 de julio 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 080012331000200600142 01

Número Interno: 2675-2012

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Dannie Dalexa Manosalva Granados

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., cuatro de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala determinar si la señora Dannie Dalexa Manosalva Granados tiene derecho a que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, dirección de sanidad militar, le pague un monto equivalente a las prestaciones sociales de un médico general de la Escuela Naval de la ciudad de Barranquilla como consecuencia de la declaratoria del contrato realidad.

Acto acusado

Oficio 77204 de 4 de octubre de 2005 (fl. 41), proferido por el director general de sanidad militar, que negó la solicitud de reconocimiento y pago de derechos salariales y prestacionales de la demandante argumentando que no estuvo vinculada laboralmente sino que prestó sus servicios mediante contrato de prestación de servicios, los cuales están regidos por la Ley 80 de 1993 y en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales.

De lo probado en el proceso

Vinculación con la entidad demandada

De acuerdo con los contratos de trabajo y las órdenes de prestación de servicios que obran en el expediente, la demandante prestó sus servicios como médico general en la Escuela Naval de Suboficiales de Barranquilla, durante los siguientes periodos:

• Contrato de prestación de servicios “sin formalidades plenas”, desde el 21 de octubre hasta el 31 de diciembre de 1996 (2 meses y 10 días), por valor de $ 2.100.000 (fl. 42).

• Contrato de prestación de servicios 0007-97, desde el 2 de enero hasta el 2 de julio de 1997 (6 meses), por valor de $ 6.210.000 (fls., 43 a 47).

• Contrato de prestación de servicios 0391-97, a partir del 2 de julio de 1997, con duración de 5 meses y 29 días, por valor de $ 6.175.000 (fls. 48 a 52).

• Contrato de prestación de servicios “sin formalidades plenas”, a partir del 1º de octubre de 1998, con duración de 3 meses, por valor de $ 3.600.000 (fls. 53 a 55).

• Adición de contrato de prestación de servicios PS-27-0070/98, desde el 1º de enero de 1999, con duración de 4 meses, por valor de $ 4.800.000 (fls. 58 y 59).

• Orden de servicio 1739/99, a partir del 1º de enero de 2000, con duración de 2 meses y 17 días, por valor de $ 3.572.800 (fl. 60).

• Orden de servicio 0031, a partir del 23 de marzo de 2000, con duración de 3 meses, por valor de $ 4.176.000 (fl. 56).

• Orden de servicio 504/2000, a partir del 4 de julio de 2000, con duración de 2 meses y 27 días, por valor de $ 4.036.800 (fl. 62).

• Orden de servicio 1068/2000, a partir del 2 de octubre de 2000, con duración de 2 meses y 15 días, por valor de $ 3.433.600 (fl. 57).

• Orden de servicio 1546/2000, a partir del 18 de diciembre de 2000, con duración de 13 días, por valor de $ 603.200 (fl. 64).

• Orden de servicio 0021/2001, a partir del 9 de enero de 2001, con duración de 22 días, por valor de $ 1.020.800 (fl. 65).

• Orden de servicio 0189/2001, a partir del 1º de febrero de 2001, con duración de 1 mes, por valor de $ 1.392.000 (fl. 66).

• Contrato de prestación de servicios 0319/2001, desde el 1º de marzo de 2001, con duración de 6 meses, por valor de $ 8.352.000 (fls. 67 a 69).

• Contrato de prestación de servicios 556/2001, desde el 3 de septiembre de 2001, con duración de 3 meses y 28 días, por valor de $ 5.568.000 (fls. 70 a 72).

• Contrato de prestación de servicios, desde el 1º de febrero de 2002, con duración de 6 meses, por valor de $ 6.264.000 (fl. 73).

• Contrato de prestación de servicios, desde el 5 de agosto de 2002, con duración de 4 meses y 8 días, por valor de $ 4.454.400 (fls. 75 y 76).

El jefe de sanidad de la Escuela Naval de Suboficiales ARC - Barranquilla, mediante oficio proferido el 22 de marzo de 2000, certificó que la demandante trabajó en sanidad de la Escuela Naval de Suboficiales ARC, desde el 1º de marzo de 1996 a la fecha, como médico cirujano, desempeñándose como encargada del programa club factores de riesgos - cardiovascular; coordinadora médicos internos; realizaba turnos en el servicio de urgencias; médico sección hospitalización; en la modalidad de contrato de prestación de servicios profesionales (fl. 88).

Análisis de la Sala

Jurisprudencia relacionada con el contrato de prestación de servicios

La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997, con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así:

“b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.

Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y solo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios”.

Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política.

La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos, a saber, la subordinación, prestación personal del servicio y remuneración por el trabajo cumplido.

Es pertinente destacar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el solo hecho de trabajar para el Estado:

“Como ya lo ha expresado la corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público”(1).

Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, actora: María Zulay Ramírez Orozco, manifestó:

“6. Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.

Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores ‘relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad’; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido. Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b) que requiera de conocimientos especializados la labor (L. 80/93, art. 32).

Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de esta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta.

En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad basada en las cláusulas contractuales”.

En dicho fallo se concluyó lo siguiente:

1. El vínculo contractual que subyace en los contratos de prestación de servicios no es contrario a la ley.

2. No existe identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, ya que, entre otras razones, el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario.

3. No existe violación del derecho de igualdad por el hecho de la suscripción de los contratos de prestación de servicios, puesto que la situación del empleado público, se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica (C.P., art. 122), es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios. Esta última no genera una relación laboral ni prestacional.

4. La situación del empleado público es diferente a la que da lugar al contrato de trabajo, que con la administración solo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas.

5. Se hizo énfasis en la relación de coordinación entre contratante y contratista para el caso específico.

Sin embargo y pese a lo anterior, si el interesado vinculado bajo la forma de contrato de prestación de servicios, logra desvirtuar su existencia al demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, prestación personal del servicio y remuneración, tendrá derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (C.P., art. 53).

Tal posición ha sido adoptada por la Sala en los siguientes términos(1):

“De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

(...).

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.

La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de esta de labores propias de un funcionario público:

(...).

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad”.

Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.

Cambio jurisprudencial

En reciente sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se modificó la tesis que se venía acogiendo respecto del reconocimiento a título de indemnización de las prestaciones ordinarias que devenga un empleado público en igualdad de condiciones, cuando se demuestra la existencia del contrato realidad.

En dicha providencia(2) se indicó que si bien el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, esto no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas, en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, dejando a salvo la liquidación de la condena con base en los honorarios pactados.

Asimismo, se varió la posición para indicar que si se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, y se acepta la existencia de una verdadera relación laboral es apenas lógico que produzcan plenos efectos, ello es, que el tiempo laborado sea útil para el reconocimiento de la pensión de jubilación, así como la seguridad social (salud), caja de compensación y subsidio familiar.

Caso concreto

De las pruebas que fueron arrimadas al plenario para determinar la existencia de una relación laboral entre la actora y la Nación, Ministerio de Defensa, dirección de sanidad militar, se destaca la certificación expedida por el jefe de sanidad de la Escuela Naval de Suboficiales ARC - Barranquilla, las órdenes de prestación de servicios y los contratos, de los que se desprende la consecutividad de cada uno de ellos, ya que fue contratada sucesivamente desde el 16 de marzo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002, por periodos de uno a seis meses, lo cual demuestra la necesidad del cargo desempeñado (fls. 88 y 70 a 75).

Dentro de las obligaciones descritas en las órdenes de servicio y los contratos se encuentran las de prestar sus servicios como médico, dentro de los horarios fijados por la escuela naval de suboficiales, situación que evidencia el elemento de la subordinación de la labor.

Las funciones correspondientes al cargo desempeñado por la peticionaria, evidencian la existencia de una relación laboral, pues, para su realización se requiere de manera indispensable la existencia de los elementos propios de la misma, a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, máxime si el servicio prestado como médico debe realizarse en la institución y bajo los parámetros establecidos por la entidad, situación que evidencia que la actora, estaba obligada a cumplir un horario de trabajo.

En este orden de ideas, no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes.

En estas condiciones la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones atrás señaladas, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a este.

En conclusión quedó desvirtuada la vinculación como contratista para dar lugar a una de carácter laboral, que si bien es cierto no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, no es menos cierto que este tipo de personas laboran en forma similar al empleado público con funciones administrativas.

En este orden de ideas, la Sala concluye que se configuraron los elementos de la relación laboral y en consecuencia, los contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicios celebrados originaron una relación laboral, lo cual genera el reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas, razón por la cual el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda amerita ser confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 9 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por Dannie Dalexa Manosalva Granados contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, dirección general de sanidad militar.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 25 de enero de 2001, Expediente 1654-2000, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(1) (sic) Expedientes 0245 y 2161 de 2005, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

(2) Sentencia de 19 de febrero de 2009, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Expediente 2005-3074, actora Ana Reinalda Triana Viuchi.