Sentencia 2006-00159 de marzo 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 20001 2331 000 2006 00159 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto administrativo demandado.

Se trata del Decreto 2685 de 6 de diciembre de 2005 proferido por el alcalde de Valledupar, “Por el cual se adoptan medidas tendientes a conservar el orden público en el municipio de Valledupar”.

Apreciando los cargos de la demanda y los fundamentos del recurso de alzada, la Sala observa que la inconformidad del actor se dirige a la prohibición establecida en el acto demandado con relación al tránsito de parrilleros en motocicletas, para el efecto, en ese punto específico el acto administrativo objeto de esta acción señala:

“Artículo primero: (sic) prohíbase el transporte de acompañantes mayores de 12 años en motocicletas durante las 24 horas del día, en la ciudad de Valledupar, durante los meses de diciembre de 2005 a febrero de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva del presente decreto.

2. Los problemas jurídicos.

Corresponde a esta instancia establecer si el Decreto 2685 proferido por el alcalde de Valledupar, y más concretamente la medida tomada en este dirigida a prohibir la circulación de motocicletas con acompañantes mayores de 12 años, desborda las facultades del alcalde como autoridad de tránsito y si de contera se restringe de forma ilegal el derecho a la libre circulación del que se ocupa el artículo 24 de la Constitución Política.

2.1. Competencia del alcalde en materia de transporte.

Se requiere empezar por dilucidar cuales eran las competencias en materia de transporte que tenía el alcalde de Valledupar para la época en que se expidió el acto demandado, es decir, para diciembre del año 2005.

Para entonces, en materia de transporte regía la Ley 769 de 2002 por la cual se dictó el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictaron otras disposiciones(1), dicha ley definió las autoridades con carácter de organismos de tránsito en quienes se radicó la competencia según el lugar del territorio donde se encuentren, así lo dispone la mentada norma en su artículo 6º:

“ART. 6º—Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:

a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito;

b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;

c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;

d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales;

e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.

PAR. 1º—En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código.

PAR. 2º—Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.

PAR. 3º—Los gobernadores y los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito.

Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan”.

La regla trascrita confiere el poder de autoridad de tránsito entre otros, a aquellas entidades designadas para dichos efectos en las entidades territoriales correspondientes y en el nivel central al Ministerio de Transporte.

Por su parte el parágrafo 3º ejusdem reviste a los gobernadores y alcaldes de la potestad de dictar normas de tránsito siempre que estas sean transitorias o temporales. También, según la misma disposición, pueden dictar normas de carácter definitivo cuando estas no modifiquen o adicionen las disposiciones del Código Nacional de Tránsito.

En ese sentido la interpretación ajustada a la Carta que se ha dado a esta norma contempla que no se trata de un límite irracional a la autonomía de las entidades territoriales, contrario sensu, consiste en una potestad que debe ser ejercida en el marco de la Constitución y la ley, de forma que no derogue el mandato del legislador por el querer de los gobernantes de departamentos y municipios o de las corporaciones públicas del nivel descentralizado. Al respecto la Corte Constitucional señaló:

“Así las cosas, no cabe considerar que se esté desconociendo la posibilidad de que las asambleas departamentales, los concejos municipales, los gobernadores y los alcaldes en el ámbito de sus respectivas competencias expidan disposiciones de carácter permanente de acuerdo con las atribuciones que la Constitución les asigna en los artículos 300 numeral 2º, 305 numeral 1º, 313 numeral 1º y 315 numeral 1° invocados por el demandante. La prohibición aludida en nada incide en el ejercicio de dichas competencias. Téngase en cuenta que lo que prohíbe la norma es la expedición de normas que impliquen adiciones o modificaciones del “Código Nacional de Tránsito” y que ninguna de las disposiciones que puedan llegarse a adoptar en ejercicio de las competencias que se atribuyen por la Constitución a las autoridades territoriales en los artículos aludidos para que rijan en su jurisdicción tiene la aptitud de modificar o adicionar dicho código llamado a regir en la totalidad del territorio.

Cabe recordar además que en el mismo parágrafo se señala, en los incisos que no son acusados por el actor, que los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas, y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones señaladas en la misma Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito Terrestre—. De la misma manera que podrán suscribir convenios interadministrativos para coordinar el ejercicio de sus competencias en materia de tránsito con los alcaldes de municipios vecinos o colindantes, lo que muestra que en manera alguna la intención del legislador fue la de prohibir la expedición de actos de carácter permanente en materia de tránsito a dichas autoridades en el ámbito de sus competencias.

No sobra recordar, de otra parte, que de acuerdo con el artículo 150-25 constitucional corresponde al Congreso de la República unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República y que en ejercicio de esa competencia el legislador está llamado a expedir disposiciones aplicables en todo el territorio nacional que deberán ser respetadas por las autoridades territoriales en el ejercicio de sus competencias, en aplicación del mismo principio de jerarquía normativa a que se ha hecho referencia.

Así las cosas, ha de concluirse que no asiste razón al demandante en relación con el cargo por el supuesto desconocimiento de las competencias normativas de las autoridades territoriales, con la prohibición contenida en el primer inciso del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, por lo que este no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia”.

De la interpretación de la Ley en cita se infiere que el parágrafo tercero analizado contempla la posibilidad de que en forma temporal los alcaldes dicten normas en materia de transito con el fin de ejercer la autoridad que la Constitución y la ley les otorga. Efectivamente, la disposición estima que “no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito”, permitiendo excepcionalmente las de carácter temporal o transitorias para el mejoramiento de este.

La interpretación que pretende enarbolar el actor hace nugatoria la potestad que como autoridades de tránsito y de policía tiene los alcaldes en su calidad de primera autoridad del municipio dado que les sería imposible tomar medidas que impliquen la afectación del tránsito para restablecer el orden público y la seguridad ciudadana, más aun cuando se tiene a la seguridad como principio rector de actividad de tránsito según se señala en el artículo primero Código Nacional de Tránsito.

Como corolario de lo antedicho y advirtiendo que la medida tomada por el alcalde de Valledupar fue temporal dado que regía para los meses de diciembre de 2005 a febrero de 2006, la Sala encuentra infundados los argumentos del recurso de alzada y en consecuencia confirmará la sentencia apelada atendiendo a que el ejercicio de la las potestades del alcalde se desplegaron con apego al artículo 6 de la Ley 769 de 2002 en concordancia con el artículo 315 de la Constitución Política.

2.2. Función de policía y limitación a la libre circulación.

Respecto el concepto del poder de policía esta Sala ha manifestado:

“La Sala, en sentencia de 17 de mayo de 2001, Expediente 5575, con ponencia de la consejera doctora Olga Inés Navarrete Barrero precisó que “en el ejercicio del poder de policía, a través de la ley y de los reglamentos, se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo”, y que “Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del orden público atribuida a los alcaldes debe tenerse en cuenta que la Constitución indica que les corresponde cumplir y hacer cumplir sus normas y las de la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo, así como conservar el orden público del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. Por ello, el alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de policía del municipio y, en tal calidad, además de la función genérica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, tiene a cargo la específica de salvaguardar, en el ámbito territorial del municipio, la pacífica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y lícito de las actividades que ellos emprendan”(2).

En realidad el ejercicio del poder de policía en ocasiones implica que se limiten las libertades individuales y derechos fundamentales con el objeto de garantizar el interés general y el establecimiento o restablecimiento del orden público necesario para la convivencia pacífica de los asociados.

El ejercicio del poder de policía implica el sometimiento de este al principio de legalidad, de manera que las medidas que se señalen sean razonables y proporcionales, esto es, que se dirijan a la afectación del elemento que perturbe el orden público y que se encuentren sujetas al control jurisdiccional.

Para esta Sala, cuando los alcaldes o gobernadores imponen medidas que limitan la libre circulación del tránsito en ejercicio del parágrafo 3º del artículo 6º y del artículo 119 de la Ley 769 de 2002, no solo están ejercitando su competencia como autoridades de tránsito sino también, y principalmente, su función como primera autoridad de policía conforme el artículo 315 de la Constitución Política.

Cabe señalar que la función de policía es aquella que concretiza el poder de policía a través del cumplimiento de la función administrativa, en efecto, el mantenimiento del orden en el tránsito contribuye y afecta el mantenimiento del orden público, de manera que en la búsqueda de mantener tanto el uno como el otro al servicio de los fines del Estado brota el ejercicio de la facultad administrativa (función de policía) mediante la que se materializa el poder de policía.

En este contexto se mantiene lo dicho respecto a la legalidad del acto ya que la limitación temporal que él dispuso y que consistió en prohibir la circulación de motocicletas con parrillero mayor de 12 años se encontraba dirigida a mantener el orden público originado por el advenimiento de una actividad ilegal denominada “mototaxismo”, limitando, dentro de los márgenes expuesto en esta providencia, el derecho a la libre locomoción.

En ese sentido, la Sala se ha pronunciado sobre el ejercicio de la función policiva y la limitación a este derecho al considerar:

En virtud del objeto que aquí se deja a la ley, la limitación de la libertad de locomoción, se tiene que el canon constitucional consagra el poder de policía, que a su vez comprende la facultad legítima de regulación de dicha libertad por vía de reglamentación de que ella se haga, o el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre el ámbito que le deje el reglamento. Establecido lo anterior, se tiene que de acuerdo con los artículos 7º y 99 del Código Nacional de Policía, mediante actos como el que se acusa podrá reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público de modo que trascienda de lo privado, así como estatuirse limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y salubridad públicas (resaltado fuera de texto original)(3).

En conclusión, el acto administrativo demandado se estima legal ya que siguió los postulados exigidos para limitar un derecho mediante el ejercicio de una función administrativa que concreta el poder de policía del alcalde, que además se enmarca dentro de las facultades de las que se encuentra investido como autoridad de tránsito dentro de la entidad territorial respectiva.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante la cual se negó la nulidad del Decreto 2685 de 6 de diciembre de 2005 proferido por el alcalde de Valledupar.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(1) Esta ley fue modificada por las leyes 903 de 2004, 1005 de 2006, 1281 de 2009, 1310 de 2009, 1383 de 2010, 1397 de 2010, 1450 de 2011, 1503 de 2001 y por el Decreto 19 de 2012.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Fallo de 26 de marzo de 2004. Expediente 2001-00979. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont P.

(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Fallo de 26 de septiembre de 1996. Expediente 3951. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.