Sentencia 2006-00168 de marzo 31 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-27-000-2006-00168-01(17840)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Rudolf Kling Fernandez

Demandado: municipio de Mosquera - Cundinamarca

Bogotá, D.C, treinta y uno de marzo de dos mil once.

Fallo

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Corresponde a esta Sala decidir sobre la procedencia en derecho de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Mosquera declaró no probada la excepción de “interposición de demanda de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, dentro del proceso de cobro coactivo que por los años 1999 a 2005, adelantó el citado municipio en contra del actor, por los impuestos predial y CAR del inmueble de su propiedad denominado Fute.

En los términos del recurso de apelación instaurado por la parte demandante, se debe precisar si el citado municipio contaba con la facultad legal para negar la excepción invocada contra el mandamiento de pago, o si por el contrario, los actos oficiales no cuentan con el apoyo legal y deben ser revocados.

Es indispensable partir del hecho que los actos administrativos sujetos al estudio en el caso concreto, fueron proferidos por el municipio de Mosquera dentro del proceso ejecutivo de cobro coactivo, cuya finalidad es recaudar el impuesto predial y CAR del inmueble de propiedad del demandante, cuyo contenido decide las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, y no los que determinan el avalúo catastral.

Entendido un proceso como “La coordinada sucesión de actos jurídicos derivados del ejercicio de un acto procesal, y que tienen por objeto una decisión de índole jurisdiccional”(1), es claro que, los actos administrativos deben proferirse respecto de las pretensiones invocadas sobre el mismo, y tener incidencia directa sobre ellas.

La apertura de un proceso ejecutivo de cobro coactivo en materia tributaria, implica necesariamente la preexistencia de un “título ejecutivo cobrable”(2), esto es, debidamente ejecutoriado, en los que conste a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, una obligación expresa, clara y actualmente exigible por no estar pendiente de ningún plazo o condición.

El artículo 828 del estatuto tributario(3) discrimina taxativamente los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, y que sirven de soporte jurídico para que la administración proceda iniciar el proceso mediante la emisión del correspondiente mandamiento de pago(4), en el que se ordena al deudor el pago de las obligaciones pendientes a favor de la entidad Estatal.

Para el evento en estudio, el título ejecutivo lo constituye una factura de cobro donde consta la deuda a favor del municipio de Mosquera por concepto de impuesto predial y CAR, correspondiente al predio identificado con el código catastral 00-00-0006-0012-000 cuyo propietario es el señor Rudolf Kling Fernández, que originó el mandamiento de pago por valor de $ 168.894.700, documento que no ha sido cuestionado por el actor en ninguno de los procesos, de esta forma, al no haber sido anulado ni revocado, goza de legalidad, por lo tanto, se encuentra debidamente ejecutoriado y habilitado para su cobro.

Contra el mandamiento de pago, el actor propuso las excepciones de “Interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” y de “prescripción de la acción de cobro”(5).

El auto que resolvió las excepciones(6), si bien las declara “no probadas”, excluye de las deudas cobrables la que corresponde al año 2005 porque no era exigible al momento de la notificación del mandamiento. Luego, al resolver el recurso instaurado contra este(7), confirmó como no probada la primera de las excepciones, y decretó la prescripción de la deuda del año 1999, subsistiendo como cobrables las acreencias del 2000 al 2004, dado que, la excepción declarada como “no probada”, hace referencia a la demanda instaurada contra las resoluciones proferidas por el Igac, al decidir sobre el derecho de petición donde se solicitó la aclaración del área y la revisión de los avalúos catastrales correspondientes al mismo predio, por los años 1996 a 2000.

De todo lo anterior, queda claro que, en materia fiscal, es con el mandamiento de pago que se inicia el proceso ejecutivo de cobro coactivo, y, los hechos que configuran excepción deben tener incidencia directa en el mismo proceso.

Por tanto, como las resoluciones expedidas por el Igac no constituyen el título ejecutivo que originó el proceso de cobro, la acción impetrada contra ellas, la cual fue decidida en primera instancia para negar las pretensiones de la demanda, no puede constituir el fundamento de la excepción propuesta por “interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”, de ésta forma, debe declararse no probada.

Ahora, en el evento de que en el fallo de segunda instancia en relación con las resoluciones del Igac se llegare a modificar el avalúo catastral, únicamente tendría incidencia el del año 2000 y lo único que variaría sería el monto de la liquidación por dicha vigencia, pero no la exoneración del pago del tributo, y en todo caso, quedaría a salvo el derecho a solicitar la diferencia, en caso de que ya se hubiere pagado, en calidad de pago de lo no debido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la Sentencia de fecha 14 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

RECONÓCESE personería para actuar a nombre de la entidad demandada al doctor Diego Fernando Mora Herrera en los términos del poder que obra en el informativo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

(1) Cabanellas, Guillermo, “Diccionario Enciclopédico del Derecho Usual”, tomo IV, Editorial Heliata S.A., Buenos Aires, Argentina.

(2) Artículo 488 C.P.C.

(3) Artículo 828 E.T. “Títulos ejecutivos: prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional (...).

(4) Artículo 826 E.T.

(5) Artículo 831 E.T. “Excepciones: Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro. 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió”.

(6) Folios 19 y 20 C.P.

(7) Folios 24 y 25 C.P.

ACLARACIÓN DE VOTO

Sea lo primero precisar que comparto la decisión de la Sala en el sentido de confirmar la sentencia del 14 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

Comparto esa decisión porque, tal como lo dijo la Sala, el municipio de Mosquera sí podía iniciar el proceso de cobro coactivo contra la demandante, puesto que contaba con un título ejecutivo que daba cuenta de una obligación clara, expresa y actualmente exigible en su contra.

También comparto que la Sala haya dicho que no era procedente declarar probada la excepción de “interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”, porque, efectivamente, esa excepción procede cuando la demanda se instaura contra el título ejecutivo. Dado que en el caso concreto, el demandante dijo que había interpuesto cierta demanda, pero no contra el título ejecutivo, sino contra ciertos actos administrativos del Igac, la decisión de declarar impróspera la excepción es acertada.

Lo que no comparto es que, luego de haber dicho lo anterior, la Sala haya afirmado que “en el evento de que en el fallo de segunda instancia en relación con las Resoluciones del Igac se llegare a modificar el avalúo catastral, únicamente tendría incidencia el del año 2000 y lo único que variaría sería el monto de la liquidación por dicha vigencia, pero no la exoneración del pago del tributo, y en todo caso, quedaría a salvo el derecho a solicitar la diferencia, en caso de que ya se hubiere pagado, en calidad de pago de lo no debido”.

No comparto esa afirmación porque si el acto administrativo que liquidó el impuesto predial se encuentra ejecutoriado y no fue cuestionado ante la jurisdicción, la situación jurídica del demandante se encuentra consolidada y, por tanto, la providencia judicial que recaiga sobre los actos administrativos que avaluaron los bienes objeto del impuesto predial no tiene la virtud de modificar per se esa situación jurídica consolidada y de crear un derecho a la devolución por pago de lo no debido.

El derecho a la devolución por pago de lo no debido, como lo dijo la Sala en la sentencia del 4 de noviembre de 2010(8), solo nace cuando el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía. (C.C., art. 2313). Y se entiende que se ha efectuado un pago por error cuando el que pagó, pagó sin causa legal pero sin conocimiento de esa causa (CSJ, Cas. Civil, Sent. mayo 23/77).

En el caso concreto, el demandante sabía que el Igac le avaluó los bienes objeto del impuesto predial y que ese avalúo incidió en el impuesto. Por eso, decidió demandar los actos administrativos que profirió el Igac, pero no probó que demandó los actos administrativos que le liquidaron el impuesto predial. Así mismo, decidió no pagar el tributo, razón que motivó al Municipio de Mosquera a ejercer las facultades de cobro coactivo en su contra, pues contaba con un título ejecutivo cobrable. Luego, lo cobrado por vía coactiva tiene causa legal. Y si el título ejecutivo, como causa legal del proceso de cobro coactivo, no va a ser objeto de control de legalidad en la sentencia que podría proferir la jurisdicción contra los actos del Igac, no es pertinente concluir que, en virtud de esa sentencia, el demandante pagó por error, puesto que, por una parte, el demandante no pagó sino que le cobraron coactivamente y, por otra, como el título ejecutivo se mantiene incólume, la causa legal del cobro, también. En consecuencia, no se configura el pago de lo no debido.

En esta forma dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto.

Hugo Fernando Bastidas

Fecha ut supra».

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010). Radicación: 760012331000200405315-01. Nº Interno: 17243. Demandante: Constructora Norberto Odebrecht de Colombia LTDA. Demandado: UAE DIAN.