SENTENCIA 2006-00210/40601 DE SEPTIEMBRE 14 DE 2016

 

Sentencia 2006-00210/40601 de septiembre 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Radicación 25000-23-26-000-2006-00210-01 (40.601)

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de

Bogotá

Demandado: Guillermo Peñalosa Londoño

Referencia: Repetición

Bogotá D.C., catorce de septiembre de dos mil dieciséis

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) mérito probatorio de los documentos allegados en copia simple; 2) competencia: la cuantía de la demanda para determinar la competencia solo procede cuando la condena cuyo pago se repite se impuso en otra jurisdicción, de lo contrario opera el principio de conexidad; 3) generalidades de la acción de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal de la acción de repetición se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 4) verificación de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición en este caso: el Instituto demandante no demostró en el proceso la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado.

1. Eficacia probatoria de las pruebas documentales allegadas en copia simple 

Dado que el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones porque el Instituto demandante allegó las sentencias condenatorias en copia simple y en la apelación presentada por él se formuló reparo en contra de esa decisión, resulta pertinente referirse al tema con antelación a las demás consideraciones.

Tras revisar el expediente, se encontró que la parte actora aportó, en copia simple, la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá y la expedida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, así como la que resolvió el recurso de casación interpuesto ante la Corte Suprema de Justicia.

No obstante lo anterior, lo cierto es que en sentencia de unificación que profirió la Sección Tercera del Consejo de Estado se produjo una importante modificación jurisprudencial que permite otorgar valor probatorio a los documentos que obran en copia simple. Así se pronunció la Corporación:

“Por consiguiente, desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales –necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo– es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes”(15).

En aplicación del precedente jurisprudencial en cita, la Sala valorará las sentencias proferidas por la Justicia Laboral y en las cuales se asentó esta demanda de repetición, máxime cuando en ningún momento el demandado puso en duda su veracidad.

2. Competencia para conocer de las acciones de repetición derivadas de una condena impuesta por otra jurisdicción 

De acuerdo con la siguiente postura jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del presente asunto(16):

“La Ley 678 de 2001, que reglamentó la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, dispone que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de esta acción (artículo 7). 

“En cuanto a la competencia, la fijó en el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado, de acuerdo con las reglas de competencia del Código Contencioso Administrativo, y, cuando se trata de reparaciones patrimoniales originadas en conciliaciones o en cualquier otra forma de solución de conflictos con el Estado permitida por la ley, en el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza Jurisdicción en el lugar en que se haya resuelto el conflicto (ib).  

No obstante, la regla de competencia citada es inaplicable cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se funda en un fallo de otra Jurisdicción, como ocurre en este caso, dado que, como se dijo, la Ley 678 de 2001 atribuyó el conocimiento de la acción de repetición a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

“En efecto, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Ley 678 [7-1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta Jurisdicción, evento en el cual compete conocer de la repetición al juez o al tribunal administrativo ante el que se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial(17). 

“Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7 [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma Ley ([7] [pár. 1]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del C.C.A., antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad(18). 

No ocurre lo mismo para determinar el juez competente en los eventos que no encuadran dentro de los presupuestos de la aludida regla de competencia, como sucede con las acciones de repetición iniciadas con base en ‘condenas en la jurisdicción ordinaria en materia laboral a favor de trabajadores oficiales, condenas al Estado Colombiano en tribunales de arbitramento, o en la Corte Interamericana de Derechos humanos […]’, entre otros casos, frente a los cuales el Consejo de Estado ha dicho que deben aplicarse plenamente las reglas de competencia del Código Contencioso Administrativo(19) (…). 

De acuerdo con lo anterior y para los mencionados eventos, dentro de las referidas reglas deben entenderse incluidas las relativas a la cuantía, por cuanto éstas no desatienden el principio de conexidad de la Ley 678 de 2001, toda vez que se trata de acciones de repetición por condenas contra el Estado no originadas en sentencias de esta Jurisdicción” (Negrilla y subraya por la Sala).

Para la fecha en que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá presentó la demanda, 19 de diciembre de 2005, la cuantía para que un proceso tuviere vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado debía ser superior a $ 190’750.000(20) y dado que en este asunto se estimó en $ 270’367.712, por concepto de la condena que según la parte actora debió asumir como consecuencia de la condena laboral de la que dijo fue objeto, se concluye que esta Corporación tiene competencia para actuar como juez de segunda instancia(21).

3. La acción de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial(22) 

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo –declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000– como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.

De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

La mencionada ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales de la acción de repetición, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

En tanto que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la norma sustancial aplicable para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo es el Código Civil en lo atinente a ese tema.

Finalmente, en cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001 inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(23).

4. Presupuestos de procedencia de la acción de repetición

La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) que la demanda se haya interpuesto en tiempo; d) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; e) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y f) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante de la obligación económica.

La Subsección analizará si en el presente caso están reunidos o no los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición que ejerció la entidad demandante.

4.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación a cargo del Instituto para la Recreación y el Deporte de Bogotá

Está demostrado en el expediente que el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, mediante sentencia proferida el 13 de septiembre de 2000, declaró que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá despidió sin justa causa a la señora Graciela Vargas Caicedo y lo condenó a reintegrarla y a pagarle los salarios y demás emolumentos dejados de percibir(24).

La anterior sentencia fue confirmada a través de providencia fechada el 17 de octubre de 2001, proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá(25).

En contra de la sentencia de segunda instancia, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá interpuso recurso extraordinario de casación, el cual no prosperó, según providencia proferida el 19 de septiembre de 2002 por la Corte Suprema de Justicia, decisión que además lo condenó en costas(26).

Se acreditó entonces en el proceso que la Justicia Ordinaria Laboral impuso una condena de carácter patrimonial al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá, en la cual se fundamentó la presente acción de repetición.

4.2. El pago de la indemnización

Obra en el expediente prueba del pago efectuado por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá de las siguientes sumas de dinero, como consecuencia de las decisiones judiciales anteriormente señaladas:

1) $ 181’506.038 a la señora Graciela Vargas Caicedo, por concepto de factores salariales y prestacionales, así como los intereses corrientes y moratorios.

También la suma de $ 35’924.305 por concepto de aportes parafiscales y patronales.

Reposa en el expediente la copia de la Resolución No. 045, fechada el 6 de marzo de 2003, por medio de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá liquidó la sentencia que ordenó el reintegro de la señora Graciela Vargas Caicedo y dispuso pagarle la suma de $ 181’506.038 por los conceptos arriba mencionados. Así mismo, ordenó el pago de $ 35’924.305 por concepto de aportes parafiscales y patronales(27).

También está demostrado que tales sumas de dinero fueron recibidas por sus beneficiarios, pues así lo indica el comprobante de egreso No. 54899, fechado el 21 de abril de 2003(28).

2) $ 16’616.244 al Instituto de Seguros Sociales, por concepto de los aportes a pensión de la señora Graciela Vargas Caicedo que se dejaron de hacer por el tiempo en que no estuvo vinculada al Instituto.

En el expediente obra el comprobante de egreso No. 55211, fechado el 27 de mayo de 2003, por valor de $ 16’616.244 y expedido por el Instituto demandante. En este documento aparece impreso que el pago al Instituto de Seguros Sociales se hizo a través de la consignación de un cheque del banco Davivienda, identificado con el No. 14225-6(29).

Así mismo obra en el proceso el recibo de caja No. 10049, fechado el 29 de mayo mes y año, expedido por el Instituto de Seguros Sociales –Tesorería Seccional Cundinamarca-, en el cual aparece impreso que recibieron del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá la suma de $ 16’616.224, por concepto de “aportes en pensión Graciela Vargas Caicedo”. Se indicó que al pago se hizo a través del cheque No. 14225-6 del banco Davivienda(30).

3) $ 30’000.0000 por concepto de la condena en costas que se causó tras el proceso laboral promovido por la señora Graciela Vargas Caicedo.

En el expediente reposa la copia de la Resolución No. 111, fechada el 18 de marzo de 2004, por medio de la cual el Instituto demandante ordenó pagar las costas y agencias en derecho liquidadas por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, las cuales ascendían a $ 30’000.000.

De igual manera, obra en el proceso el comprobante de egreso No. 57957, fechado el 19 de marzo de 2004, por valor de $ 30’000.000, suscrito por el beneficiario, con el cual se establece el pago de esa suma de dinero(31).

4) $ 2’000.000 por concepto de la condena en costas que se causó en desarrollo del recurso extraordinario de casación.

Está demostrado que esa suma de dinero se liquidó a través de la Resolución No. 110, fechada el 18 de marzo de 2004(32) y que se pagó, tal y como consta en el comprobante de egreso No. 57956, fechado el 19 de marzo de 2004, suscrito por el beneficiario(33).

5) Por último, ha de decirse que obran en el expediente las resoluciones por medio de las cuales el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá ordenó pagar al apoderado de la mencionada señora la suma de $ 4’321.145(34), por concepto de intereses sobre la condena en costas impuesta en desarrollo del proceso ordinario laboral y del recurso extraordinario de casación, así como el comprobante de egreso No. 58606, calendado el 17 de junio de 2004, por esa cantidad de dinero(35).

También reposa en el expediente una certificación emanada del tesorero del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá, en la que se indica que la entidad sí efectuó el pago de ese dinero(36).

No obstante lo anterior, para la Sala tales documentos no constituyen prueba acerca del pago efectivo de esa suma de dinero en los términos que lo exige la jurisprudencia.

Para la Sala no constituye prueba del pago efectivo de una condena la existencia de documentos emitidos por la entidad que así lo indiquen, pues se requiere, además, la evidencia de que el beneficiario lo recibió a satisfacción como sí ocurrió con las demás sumas de dinero cuyos comprobantes de egreso fueron suscritos por ellos.

Dicho lo anterior, es conveniente hacer referencia a la postura de esta Corporación frente al tema de la prueba del pago de una condena, trayendo a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección(37):

“Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos:  

‘(…) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $38’084.285,oo y de la certificación expedida por el Jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios (fols. 75 y 76 a 81 c. 1).

‘A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente(38) es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. 

‘No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación’(39) (Se destaca).

“Asimismo, se ha considerado que: 

‘(…) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(40)(41) (Subrayas del original, negrillas adicionadas).

La postura reseñada ha sido sostenida por esta Subsección en reiterados pronunciamientos, entre los cuales pueden consultarse algunos de los más recientes, a saber: sentencias de 27 de enero de 2016, proferidas en los procesos con números internos de radicación 35.894(42) y 39.655(43); y de 18 de abril de 2016, expediente número 40.694(44).

Por lo antes expuesto, la Sala concluye que el Instituto demandante no demostró el pago de la suma de $ 4’321.145(45), por concepto de intereses sobre la condena en costas impuesta en desarrollo del proceso ordinario laboral y del recurso extraordinario de casación.

A pesar de que no se demostró el pago total de la condena que impuso la Jurisdicción Laboral al Instituto demandante, ello no constituye impedimento para continuar analizando los presupuestos que eventualmente permitirían acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que es procedente repetir su pago parcial(46).

Como conclusión de lo expuesto, está demostrado que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá pagó las sumas de dinero señaladas en los numerales 1 a 4 de la relación de pagos efectuados en esta providencia, en cumplimiento de las decisiones judiciales que ordenaron el reintegro de la señora Graciela Vargas Caicedo y, además, que el último respecto del cual se tiene certeza de cuándo ocurrió fue el que se efectuó por concepto de costas dentro del recurso de casación, el cual ascendió a $ 2’000.000, en marzo de 2004.

4.3. La demanda sí se interpuso dentro del término de caducidad

En cuanto a la caducidad de la acción de repetición la Sala ha dicho lo siguiente(47):

“Como se observa, para resolver el asunto de la caducidad de la acción resulta necesario establecer cuándo se produjo el pago por cuyo reembolso se demanda, el cual es determinante para acreditar el daño y para señalar la oportunidad para formular la demanda de repetición. Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A” (Negrilla por la Sala).

Como el pago efectuado por concepto de costas causadas en el trámite del recurso de casación fue el último respecto del cual obra prueba en el expediente y ello ocurrió antes de que se cumpliera el plazo de 18 meses previsto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tras la ejecutoria de la sentencia por medio de la cual la Corte Suprema de Justicia negó la casación formulada por el Instituto demandante, será esa circunstancia la que determinará la contabilización del término de caducidad.

Por cierto, tal y como se expuso en el acápite anterior, dicho pago sucedió el 19 de marzo de 2004 y los 18 meses a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia se cumplieron el 2 de abril de ese año(48).

Como la demanda se interpuso el 19 de diciembre de 2005, se concluye que se hizo cuando todavía no había vencido el plazo de dos años establecido para ello, el cual se cumplía el 20 de marzo de 2006.

De otra parte, se pronunciará la Sala sobre el argumento expuesto por el demandado en el recurso de apelación, acerca de la aplicación del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil(49), según el cual si el auto admisorio de la demanda no se notificaba al demandado dentro del año siguiente a la notificación por estado al demandante, el término de caducidad se reanudaba y solo se suspendía hasta tanto ello ocurriera.

Sostuvo el demandado en la apelación que el auto admisorio de la demanda de repetición se lo notificaron mucho después de transcurrido el año en que se notificó por estado al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá, por lo que, cuando eso sucedió, ya habían transcurrido los dos años del término de caducidad.

Respecto de lo anterior, no resulta necesario entrar a efectuar una contabilización del tiempo transcurrido entre la notificación por estado del auto admisorio de la demanda y su notificación al demandado, toda vez que el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil no es aplicable al procedimiento contencioso administrativo.

La Sección Tercera del Consejo de Estado ya tuvo la oportunidad de resolver un recurso de apelación dentro de una demanda de repetición, en la cual el demandado también invocó la mencionada disposición normativa con el objeto de que se declarara la caducidad de la acción.

En aquella oportunidad la Sección precisó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contaba con una regulación íntegra acerca de la figura de la caducidad, por lo que no era necesario acudir al Código de Procedimiento Civil para llenar los vacíos normativos del tema, pues no existían(50).

En suma, dado que el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil no es aplicable por remisión al procedimiento contencioso administrativo y en vista de que para impedir la consolidación de la caducidad de la acción es la fecha de la presentación inicial de la demanda la que se tiene en cuenta, se concluye que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá la presentó en tiempo, pues lo hizo cuando todavía no habían transcurrido dos años a partir del día siguiente en que se hizo el último pago del cual se tiene prueba en el expediente.

4.4. La condición de ex agente del Estado del aquí demandado

Obra en el expediente la copia de la Resolución No. 0059, fechada el 17 de febrero de 1995, por medio de la cual el demandado, señor Guillermo Peñalosa Londoño, como director del Instituto Distrital para la Recreación y del Deporte de Bogotá,declaró la insubsistencia del nombramiento de la señora Graciela Vargas Caicedo quien ocupaba el cargo de asistente grado 8(51).

Además obran en el plenario las copias del Decreto No. 037, fechado el 26 enero 1995, por medio del cual el alcalde mayor nombró al señor Guillermo Peñalosa Londoño en el cargo de director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá, así como del acta por medio de la cual se posesionó, fechada el 27 de ese mes y año(52).

Por lo anterior, se encuentra demostrado que el demandante era servidor público cuando declaró insubsistente a la señora Graciela Vargas Caicedo.

4.5. La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado

Según la demanda, el señor Guillermo Peñalosa Londoño actuó de manera irregular, toda vez que en su calidad de director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá declaró insubsistente el nombramiento de la señora Graciela Vargas Caicedo en el cargo de asistente grado 8, como si se tratara de una funcionaria de libre nombramiento y remoción, cuando lo cierto era que ostentaba la calidad de trabajadora oficial, cuyo vínculo laboral lo constituía un contrato de trabajo a término indefinido que no permitía la insubsistencia como modo para terminarlo.

Se indicó en la demanda que la decisión del demandado constituyó una terminación sin justa causa del contrato de trabajo de la señora Graciela Vargas Caicedo, al punto que así lo determinó la Justicia Laboral tras la demanda interpuesta por ella y en virtud de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá tuvo que cumplir una condena de carácter económico, además de reintegrarla.

Para demostrar la irregularidad en la que habría incurrido el demandado, el Instituto allegó al expediente las copias simples de las sentencias proferidas en primera instancia por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, la de segunda instancia expedida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, así como la que resolvió el recurso de casación ante la Corte Suprema de Justicia, decisiones judiciales que declararon la existencia de un contrato de trabajo y su terminación sin justa causa, en vista de que la insubsistencia no procedía en esa clase de relación laboral.

Tras una lectura de las sentencias proferidas por la Justicia Laboral, se observó que ellas no efectuaron un análisis ni hicieron alusión a la actuación del demandado.

Es decir, el hecho de que se hubiere concluido acerca de la existencia de un contrato de trabajo entre la señora Graciela Vargas Caicedo y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá, el cual no se podía terminar mediante la declaratoria de insubsistencia, no era sinónimo de los móviles u objetivos que llevaron al demandado a actuar de esa manera.

Aunque está demostrado que el demandado sí fue la persona que expidió el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la mencionada señora, en sí misma no se trató de una actuación que pueda calificarse de dolosa o gravemente culposa que permita repetir en su contra, pues no obran elementos probatorios en el expediente para dilucidar el aspecto subjetivo de esa determinación.

En ese sentido, la decisión adoptada por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, la cual fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Circuito de esa ciudad, fundamentó su análisis solo en la prueba documental, sin ahondar en las motivaciones del demandado para declarar la insubsistencia:

“No obstante de que existe una resolución de nombramiento y el acta de posesión de la señora Vargas Caicedo; tampoco se puede desconocer la existencia de un contrato de trabajo y el Acuerdo No. 1 de 1978 obrante a folio (323-339 cuaderno 2), emanado por la Junta Directiva del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, por medio del cual se reglamentaron los estatutos de dicha entidad, documento que en su capítulo VI, artículo 31 dice: 

“(…). 

“De la anterior valoración se desprende que durante el nexo contractual existido entre las partes, la accionante ostentó la calidad de trabajador oficial y no como lo pretende hacer ver la accionada al contestar la reclamación presentada por la señora Vargas Caicedo, afirmando que era una empleada pública de libre nombramiento y remoción, ya que la demandante no desempeñaba funciones de dirección, manejo y confianza”(53).

En lo que tiene que ver con la providencia que desestimó el recurso de casación, esta tampoco hizo alusión a la conducta del demandado, pues sus consideraciones se enfocaron en justificar por qué no se configuró alguna de las causales de casación laboral.

Por tales motivos, la Sala concluye que las sentencias proferidas por la Justicia Laboral no constituyen prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del señor Guillermo Peñalosa Londoño.

La conclusión a la que acaba de llegar la Sala resulta afín con lo que esta Subsección ha sostenido en casos similares en los que se pretendieron demostrar el dolo o la culpa grave con sentencias de naturaleza laboral(54):

“Pero es más, aun acogiendo los argumentos –en sí mismos escasos y llanos– expuestos dentro de las sentencias de primera y segunda instancia en el proceso laboral(55), no es posible derivar de ellos una actuación constitutiva de culpa grave o de dolo en quienes en su momento adoptaron la decisión de terminar el contrato de trabajo del señor Bernal Rodríguez, por la sencilla pero suficiente razón de que en dichas decisiones judiciales no se analizó la conducta y/o actividad desplegada por los aquí demandados, comoquiera que el sustento de las providencias en materia laboral sólo giró en torno a si el demandante en ese proceso, en realidad fungió como interventor de la obra que presentó irregularidades, para concluir, con base en el acervo probatorio descrito en cada fallo –sólo pruebas testimoniales– que el actor no tenía esa función y que, por lo tanto, debía considerarse que su despido había sido injusto. 

“Nótese cómo la pensión sanción de jubilación que se le reconoció al señor Bernal Rodríguez ni siquiera fue el resultado de un análisis jurídico dialéctico del juez natural de esa causa, sino que obedeció al reconocimiento de una prestación económica, per se, de la declaratoria del despido injusto. 

“La Subsección reitera que aún con fundamento en las mencionadas providencias judiciales no es posible establecer que los aquí demandados actuaron con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y/o con la intención de producir las consecuencias nocivas en la persona de Hernando Bernal Rodríguez, por manera que no puede compartirse el argumento de la parte demandante según el cual dichas decisiones reflejan la culpa grave o el dolo de los demandados en este proceso” (Negrilla por la Sala).

En atención al precedente jurisprudencial, cuando la entidad pública demandante pretende demostrar el dolo o la culpa grave mediante la sentencia que le impuso la condena por cuyo pago se repite y en ella no se analizó la conducta del agente estatal, no es posible acogerla como prueba para demostrar la conducta dolosa o gravemente culposa, tal y como sucede en este caso.

Descartadas las sentencias proferidas por la Justicia Laboral como prueba de la conducta que se le reprocha al ex director del Instituto demandante, la Sala debe acudir a los demás medios de prueba que obran en el expediente para dilucidar si hubo dolo o culpa grave cuando declaró insubsistente a la señora Graciela Vargas Caicedo.

Además de las sentencias judiciales, el Instituto demandante también allegó como prueba de la conducta del demandado la copia auténtica de la Resolución No. 203, fechada el 17 de abril de 1989, por medio de la cual su director nombró a la señora Graciela Vargas Caicedo en el cargo de administrador II(56).

La parte demandante también acompañó al expediente la copia auténtica de un contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre la mencionada señora y el Instituto demandante el 21 de abril de 1989, para ocupar el cargo de administrador II(57).

De igual manera aportó al expediente la copia simple de la Resolución No. 0059, fechada el 17 de febrero de 1995, a través de la cual el demandado, en su condición de director del Instituto demandante, declaró insubsistente el nombramiento de la señora Graciela Vargas Caicedo(58).

Los anteriores documentos se allegaron al proceso como sustento de las decisiones adoptadas por el juez laboral, sin embargo, lo cierto es que tampoco constituyen prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, pues de modo alguno hacen referencia a su aspecto subjetivo, sino que solo evidencian la ocurrencia de unos hechos determinados.

Como conclusión de todo lo expuesto, la Sala deberá negar las pretensiones de la demanda por falta de prueba acerca de la conducta dolosa o gravemente culposa en la que habría incurrido el demandado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: SIN condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE»

15 Sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, calendada el 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.

16 Auto fechado el 18 de agosto de 2009, exp. 11001-03-15-000-2008-00422-00(C), M.P. Dr. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta Subsección en sentencia de 16 de julio de 2015, exp. 27.561, M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón (E).

17 Cita del original: “Al respecto, ver autos de 11 de diciembre de 2007, Exp. 2007 00433 00, C.P. doctor Mauricio Torres Cuervo y de 21 de abril de 2009, Exp. 2001 02061 01, C.P. doctor Mauricio Fajardo Gómez”.

18 Cita del original: “Cfr. autos citados”.

19 Cita del original: “Cfr. auto de 11 de diciembre de 2007, Exp. 2007 00433 00, C.P. doctor Mauricio Torres Cuervo”.

20 El salario mínimo mensual legal vigente para el 2005 era de $ 381.500 y 500 veces su valor equivale a $ 190’750.000.

21 En ese sentido puede consultarse la sentencia de esta Sala de fecha 16 de julio de 2015, exp. 27.561, M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón (E).

22 Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, expediente 29.291, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.

23 Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

24 Folios 5-13 del cuaderno de pruebas.

25 Folios 21-47 del cuaderno de pruebas.

26 Folios 48-72 del cuaderno de pruebas.

27 Folios 83-88 del cuaderno de pruebas.

28 Folio 79 del cuaderno de pruebas.

29 Folio 123 del cuaderno de pruebas.

30 Folio 131 del cuaderno de pruebas.

31 Folio 132 del cuaderno de pruebas.

32 Folio 153 del cuaderno de pruebas.

33 Folio 149 del cuaderno de pruebas.

34 Folios 164-165 y 180-181 del cuaderno de pruebas.

35 Folio 161 del cuaderno de pruebas.

36 La certificación obra en el folio 204 del cuaderno principal.

37 Sentencia fechada el 26 de mayo de 2016 proferida por esta Subsección, dentro del expediente 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795).

38 Original de la cita: “El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas”.

39 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 25.749; M.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra”.

40 Original de la cita: “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total -no sólo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad-, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16887”.

41 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 46.162; M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”.

42 Magistrado Ponente: doctor Hernán Andrade Rincón.

43 Magistrado Ponente: doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera.

44 Magistrado Ponente: doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera.

45 Folios 164-165 y 180-181 del cuaderno de pruebas.

46 Acerca de repetir contra pagos parciales así se pronunció esta Subsección en sentencia fechada el 26 de mayo de 2016, dentro del expediente 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795):
“Ahora bien, la Sala también ha sostenido que ‘…el pago por el cual se pretende repetir no necesariamente debe ser total, toda vez que dicha afirmación constituiría una limitación de la legitimación para repetir, la que no se encuentra establecida ni en la Constitución ni en la Ley31’, sin embargo, en este caso, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo a quo y lo expresó el Ministerio Público en esta instancia, los documentos aportados por la entidad demandante no cuentan con la fuerza de convicción suficiente para demostrar el pago, ni siquiera parcial, de la condena que le fue impuesta a la entidad aquí demandante, toda vez que se trata de documentos que, por un lado, provienen de ella misma y, del otro, en su contenido no obra constancia alguna de que efectivamente el señor Arturo Rojas Anaya hubiere recibido las sumas de dinero que se dice haberle cancelado”.
Original de la cita: “31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 12 de febrero de 2014, exp. 39.796 M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón, reiterada en fallo de 16 de julio de 2015, exp. 27.561 M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón (E), entre otras decisiones”.

47 Sentencia fechada el 8 de julio de 2009, expediente 22.120, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Magistrado ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

48 De conformidad con el edicto por medio de la cual se notificó la sentencia fechada el 19 de septiembre de 2002, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que resolvió el recurso de casación formulado por el Instituto demandante, la sentencia quedó ejecutoriada el 2 de octubre de 2002. El edicto obra en el folio 157 del cuaderno de pruebas.

49 Así lo establecía el inciso primero del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil:
“La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad, siempre que el auto admisorio de aquélla, o el de mandamiento ejecutivo, en su caso, se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación al demandante de tales providencias, por estado o personalmente. Pasado este término, los mencionados efectos sólo se producirán con la notificación al demandado”.

50 Así se pronunció la Sección Tercera en sentencia fechada el 23 de noviembre de 2005, dentro del expediente 20001-23-31-000-1997-03311-01 (15.745), Magistrado Ponente: Ramiro Saavedra Becerra: “En el presente caso, la parte demandada impugnó el fallo de primera instancia, con el objeto de que se revocara el mismo y se negarán las súplicas de la demanda. Los argumentos del recurrente se basaron única y exclusivamente en la decisión del a quo frente a la excepción de caducidad de la acción, pues sostuvo, como lo hizo al contestar la demanda, que el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, que dispone cuándo opera la interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora, es aplicable al proceso contencioso administrativo, por no existir en el Código Contencioso Administrativo regulación propia sobre la materia.
“(…).
“No ha existido en la normatividad contencioso administrativa disposición alguna que sujete la posibilidad de que se impida la consolidación de la caducidad de la acción, a la notificación en un plazo determinado del auto admisorio de la demanda; y mal podría traerse tal requisito del procedimiento civil cuando no existe vacío alguno en la reglamentación procedimental administrativa sobre este punto.
“En consecuencia, teniendo la caducidad de la acción una regulación en el Código Contencioso Administrativo, no es de recibo acudir al Código de Procedimiento Civil, y de acuerdo con ello, dicha figura no opera en el sub lite, pues la demanda fue presentada en oportunidad”.

51 Folio 4 del cuaderno de pruebas.

52 Folios 198-199 del cuaderno de pruebas.

53 Folio 10 del cuaderno de pruebas.

54 Sentencia proferida el 23 de julio de 2014 por esta Subsección, expediente 28.684, Magistrado Ponente Hernán Andrade Rincón (E).

55 Original de la cita: “Cabe señalar que según la jurisprudencia reiterada de la Sala, ‘(…) la motivación de la sentencia judicial que imponga una condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición (…)’ (se destaca) - [Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia fechada el de 22 de julio de 2009, exp. 27.779, reiterada por esta Subsección en sentencia de marzo 27 de 2014, exp. 38.455, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez”.

56 Folio 1 del cuaderno de pruebas.

57 Folios 2-3 del cuaderno de pruebas.

58 Folio 4 del cuaderno de pruebas.