Sentencia 2006-00225 de noviembre 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2006 00225 00

Consejero ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Actor: Coomoepal Ltda.

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Cuestión procesal previa.

Encontrándose el proceso para elaborar el proyecto de fallo respectivo, se advirtió que al admitirse la demanda nada se dispuso para que se llamara al presente juicio, como terceros con interés en las resultas del mismo, a los señores William Cossio Aguilar y Piedad Telly Montealegre, situación que supone la configuración de una nulidad procesal, la cual es de carácter saneable (arts. 140, num. 9º, 144 y 145 del CPC)

Por lo anterior, mediante auto de 27 de julio de 2010, se dispuso notificar personalmente a las citadas personas esa providencia para que se pronunciaran sobre la referida situación.

Efectuada la notificación en legal forma a los señores William Cossio Aguilar y Piedad Telly Montealegre, estos no hicieron manifestación alguna dentro del término concedido para el efecto, razón por la cual, por disposición legal, se entiende saneada la nulidad referida.

2. El acto demandado y sus fundamentos fácticos y jurídicos.

Se pretende en este proceso la nulidad de la Resolución 000793 de 28 de febrero de 2006, expedida por el director de transporte y transito del Ministerio de Transporte, por medio de la cual “se decide la revocatoria directa presentada por los señores William Cossio y Piedad Telly Montealegre, propietarios del vehículo de placas YAP-291 afiliado a la empresa Coomoepal, contra el contenido del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca”, en el sentido de revocarlo en todas sus partes.

3. Problema jurídico a resolver.

El problema jurídico que plantea el presente asunto consiste en determinar, de un lado, si se desconocieron las normas superiores invocadas en la demanda al tramitarse una solicitud de revocatoria directa de un acto administrativo formulada por quien supuestamente no tenía legitimación y, de otro, si se vulneró el derecho de audiencia y defensa del demandante, al no haber sido vinculado al procedimiento administrativo que culminó con la expedición del acto acusado.

4. Consideraciones sobre la revocatoria directa de los actos administrativos.

Concepto, naturalezas jurídicas y causales

La revocatoria directa es un instituto jurídico en virtud del cual la administración, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos los actos expedidos por ella misma, en razón de las causales expresa y especialmente previstas en la ley.

En nuestro ordenamiento esta figura no tiene una naturaleza jurídica definida. No obstante, del examen de la normativa positiva que la regula (CCA., arts. 69 a 74) se puede concluir que tiene dos modalidades: de un lado, como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y, de otro, como medida unilateral de la administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma.

En el primer caso, se trata de un mecanismo procedimental similar a los recursos típicos de las actuaciones administrativas, pero con unas oportunidades y procedimientos diversos, razón por la cual esta modalidad se califica por algunos como un recurso extraordinario. Su carácter de recurso, en sentido amplio, se da al ser una forma para procurar que el organismo que expidió el acto lo revise por las causales que la ley consagra especialmente para ello. Su condición de extraordinario, se desprende del hecho de que formal o técnicamente se surte por fuera del procedimiento administrativo, independientemente de que este haya concluido o no, y de forma alternativa e incompatible con los recursos constitutivos de la vía gubernativa (llamados recursos ordinarios), con los cuales se diferencia en los aspectos procedimentales básicos.

En el segundo caso, es un mecanismo ya no alternativo sino adicional al de la vía gubernativa, del que puede hacer uso la administración de manera oficiosa, bajo ciertas circunstancias y limitaciones, para revisar y corregir la manifiesta antijuridicidad, inconveniencia, o el agravio injustificado que cause alguno de sus actos administrativos. Es, en efecto, un mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin de revisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; 2) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; o 3) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Revocatoria de actos particulares. Consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, como regla general. Excepciones a esa regla

Por la especial protección de los derechos subjetivos en el ordenamiento jurídico, los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocen un derecho de igual categoría, por regla general, no podrán ser revocados sin el previo consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho.

Este consentimiento es, pues, una condición sin la cual no le está permitido a la Administración revocar directamente un acto administrativo de esta clase, bien sea de oficio o a solicitud de parte. Cuando se habla de expreso, quiere decir que haya una manifestación externa por parte del titular en el sentido inequívoco de que da su consentimiento para que el acto sea revocado, con la sujeción a una formalidad que cabe considerarse como sustancial, como es la de que debe ser en forma escrita.

Si el titular del derecho no otorga el consentimiento en esa forma, la Administración debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, denominada en la doctrina como acción de lesividad, con el fin de procurar la anulación del respectivo acto.

Esta regla general, sin embargo, tiene dos excepciones. Ciertamente, por disposición legal, el acto administrativo particular puede ser revocado, aún sin el consentimiento del titular del derecho, cuando el acto resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, o cuando es evidente que el acto se produjo por medios ilegales.

La mencionada regla general y las excepciones a esta, están consagradas en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.

Sobre el particular, es pertinente recordar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en sentencia de 16 de julio de 2002(2) revisó el entendimiento que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo le había dado al artículo citado, para precisar que “... tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales”(3).

En esta sentencia, al analizarse el contenido y alcance de la segunda excepción, se precisó lo siguiente:

“Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, este debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

[...].

Los criterios jurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso segundo del artículo 73, ya que se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y [estar] debidamente demostrada tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción.

Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho (destaca la Sala).

Se requiere pues para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta corporación “que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada...”. Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo” (negrillas del texto original y subrayado de la Sala).

Esta sentencia, como quedó visto, es puntual en precisar que aun en el evento de que no exista el deber de obtener el consentimiento del titular del derecho, debe adelantarse el procedimiento administrativo de que trata el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, al que la Sala se referirá en seguida, dentro del cual deberá estar debidamente acreditado que el acto objeto de la revocatoria se produjo por medios ostensiblemente fraudulentos.

Procedimiento para la revocación

De acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular titular del derecho, la misma está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Dicho artículo señala al respecto lo que sigue:

“ART. 74.—Procedimiento para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código (...)”.

El artículo 28 al que remite se ubica en el capítulo VII “De las actuaciones administrativas iniciadas de oficio” y señala:

“ART. 28.—Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35“.

Estos artículos establecen a su vez que:

“ART. 14.—Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.

Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente”.

“ART. 34.—Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.”

“ART. 35.—Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.

Cuando el peticionario no fuere el titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”.

El artículo 74 que, como se ha visto, remite al artículo 28 del mismo código y este a su vez a las normas relativas a la citación del interesado (CCA, art. 14), la oportunidad para presentar pruebas (CCA, art. 34) y los presupuestos para la adopción de decisiones (CCA, art. 35), consagra en consecuencia un debido proceso, el cual debe aplicarse cuando quiera que se proceda a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular, bien sea que se requiera obtener el consentimiento del titular del derecho, o que, tratándose de las excepciones antes analizadas, no se exija ese beneplácito.

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional señaló que: “(i) En relación con los actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, es necesario obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para poder proceder a su revocatoria directa. (ii) La anterior regla general conoce dos excepciones a las que se refiere el inciso 2º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo: una, la del acto que resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, y otra que se configura cuando es manifiesto que el acto administrativo fue obtenido ilícitamente. (iii) En los dos supuestos anteriores, la Administración tiene la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas, como de los medios utilizados para lograr la expedición del acto administrativo, esté plenamente probada en el procedimiento administrativo que contemplan las referidas disposiciones”(4).

5. La revocatoria dispuesta en el acto demandado. Antecedentes fácticos y fundamentos jurídicos.

Como antes se dijo, mediante la Resolución 000793 de 28 de febrero de 2006, expedida por el director de transporte y transito del Ministerio de Transporte, “se decide la revocatoria directa presentada por los señores William Cossio y Piedad Telly Montealegre, propietarios del vehículo de placas YAP-291 afiliado a la empresa Coomoepal, contra el contenido del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005(5), expedido por la dirección territorial Valle del Cauca”, en el sentido de revocarlo en todas sus partes. Los fundamentos fácticos y jurídicos del acto demandado, son los siguientes:

“Ministerio de Transporte

RESOLUCIÓN 000793 de 2006 

(Febrero 20)

“Por la cual se decide la revocatoria directa presentada por los señores WILLIAM COSSIO Y PIEDAD TELLY MONTEALEGRE, propietarios del vehículo de placas YAP-291 afiliado a la empresa Coomoepal, contra el contenido del oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca”

El director de transporte y tránsito

En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto 2053 de 2003, en concordancia con lo estipulado en el Código Contencioso Administrativo,

CONSIDERANDO

Que el señor William Cossio Aguilar, propietario del vehículo de placas YAP-291 vinculado a la empresa Coomoepal, mediante escrito del 29 de junio de 2005, radicado en este ministerio bajo el Nº 33140 del 29 del mismo mes y año, a través del cual solicita la revocatoria directa del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca, este Despacho en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, se pronuncia en los siguientes términos y

Considerando

Que mediante oficio radicado ante la dirección territorial Valle del Cauca por el señor Ramiro Jurado Donneys, en calidad de gerente de la empresa Coomoepal, el 14 de enero de 2005 bajo el Nº 00625 a través del cual solicitó: “Descargar de nuestra capacidad transportadora el vehículo de las características que a continuación detallo:

Placa YAP-291

Marca Nissan

Clase Microbús

Serie JN10WGE24Z0510309

Servicio Intermunicipal

Modelo 1995

Lo anterior, en virtud de que los propietarios WILLIAM COSSIO AGUILAR y PIEDAD TÉLLEZ de mutuo acuerdo con la empresa que represento, declaran terminado el contrato civil de vinculación que versaba sobre el vehículo de placas YAP 291.”

Que en respuesta a la solicitud presentada, la dirección territorial Valle del Cauca se pronunció a través del Oficio MT-0376-2 - 0112 del 21 de enero de 2005, (objeto de la solicitud de revocatoria directa) en el cual señaló: “CONSTANCIA DESVINCULACIÓN MUTUO ACUERDO. El director territorial del Ministerio de Transporte en el Valle del Cauca, en atención al escrito Radicado 00625 del 17 de enero de 2005, mediante el cual, en virtud de lo establecido por el artículo 55 del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001, el Representante Legal de la empresa y el propietario del vehículo, de placas YAP-291 conjuntamente informan sobre la desvinculación por mutuo acuerdo en dicho vehículo, y hace constar: Que se ha descargado de la capacidad transportadora de la empresa Coomoepal y en consecuencia cancelado la tarjeta de operación Nº 212239 del vehículo con las siguientes características: (...) PLACA: YAP-291 (...)”.

Que el señor William Cossio, presentó con Radicado 06221 del 6 de mayo de 2005 un derecho de petición ante la dirección territorial Valle del Cauca, a través del cual solicita anular, aclarar o enmendar el acto administrativo contenido en el Oficio 00625 del 14 de enero de 2005 en el cual el gerente de manera unilateral solicita ante la mencionada territorial descargar de la capacidad transportadora de la empresa COOMOEPAL el vehículo de placas YAP-291, dando respuesta por parte de esta dependencia en atención a lo solicitado, mediante el oficio con Radicado MT-0376-0837 del 23 de mayo de 2005, donde en alguno de sus apartes manifestó: La intención de desvincular o no desvincular el vehículo de la empresa y que era para otro trámite, ya no es de nuestra competencia. De acuerdo a los expuesto, esta dirección territorial Valle, actuó conforme a lo establecido en la norma”.

Que los señores William Cossio y Piedad Telly Montealegre en calidad de propietarios del mencionado vehículo, presentaron solicitud de revocatoria directa contra el Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, cuyo expediente fue remitido por el director territorial Valle del Cauca, mediante memorando MT-0376- 1- 0921 del 22 de diciembre de 2005 y radicada en este ministerio el 26 de diciembre del mismo año, bajo el Nº 68719.

Argumentos del impugnante

Los argumentos planteados por el impugnante se sintetizan en lo siguiente:

En primer lugar invoca como marco legal del presente libelo el artículo 23 de la Constitución Política, el artículo 14, numeral 17 del Decreto 101 de 2000 y los artículos 69 del Código Contencioso Administrativo, último precepto en virtud del cual solicita la revocatoria de la constancia de desvinculación del vehículo de placas YAP-291 que trata de la solicitud de revocatoria directa, contenida en el oficio MT-0376-2 - 0112 del 21 de enero de 2005.

En segundo lugar hace alusión al artículo 55 del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001 y agrega que la desvinculación de común acuerdo que trata el precitado artículo, “exige necesariamente como requisito para su aplicación por parte de la autoridad competente que se cumpla con la pluralidad Jurídica, es decir que sea la Empresa y el propietario quien de manera conjunta manifieste su voluntad de Desvincular el rodante, en este caso ante la dirección territorial del Valle del Cauca. Solicitud que se surtió ante la dirección territorial Valle del Cauca cosa que NUNCA ha sucedido téngase en cuenta el carácter taxativo del articulo 55 ibidem”. Lo que quiere significar el peticionario con la anterior norma descrita es que la misma no se cumplió.

Aduce, que se puede observar que en el Oficio 00625 de 14 de enero de 2005, radicado por la Cooperativa Coomoepal, se solicita que se descargue de la capacidad transportadora el vehículo de placas, YAP-291, dicho escrito solamente se encuentra firmado y lleva la rúbrica del señor gerente de la Cooperativa, y no está firmado por sus legítimos propietarios.

Agrega que la terminación del contrato civil de desvinculación fue firmada el 10 de noviembre y este acto surgió por la venta del vehículo de placas YAP-291 y afirma que “por costumbre social se elabora el mismo para que el comprador suscriba nuevo contrato de afiliación con la cooperativa, como PRUEBA de ello dicho albarán lleva inscrita la nota marginal “El vehículo de placas YAP 291 continúa vinculado a Coomoepal””.

Al respecto, advirtió y aclaró el señor William Cossio Aguilar en calidad de propietario del citado vehículo ante la dirección territorial Valle del Cauca, a través del derecho de petición con Radicado 06221 del 6 de mayo de 2005, sobre la situación que acontecía manifestando su inconformidad por la decisión adoptada por parte de esa dependencia, al descargar de la capacidad transportadora de la empresa Coomoepal, como puntos centrales del escrito manifestó:

1. Que no se dio cumplimiento a los (sic) establecido en el artículo 55 de Decreto 171 de 2001, en el sentido de informar de manera conjunta y por escrito al Ministerio de Transporte sobre la desvinculación de mutuo acuerdo del vehículo de placas YAP-291 y proceder a cancelar su tarjeta de operación.

2. Que el señor Ramiro Jurado, en calidad de gerente de la citada empresa, remitió a la dirección territorial Valle del Cauca dos oficios, el primero con radicado 00625 del 14 de enero de 2005 a través del cual solicita descargar de la capacidad transportadora de su representada, “el vehículo de placas YAP-291 (...)”, y el segundo documento que no tiene ningún viso que conste que va dirigido al Ministerio de Transporte, que este, es de orden interno de Coomoepal que lo firma cada propietario, para indicar que lo suscribe para hacer un traspaso por cambio de propietario y cuyo nuevo propietario comprador es el señor Olmedo Anaguano, que el mismo documento en su parte inferior tiene un texto que dice “EL VEHÍCULO DE PLACAS YAP-291 CONTINUA VINCULADO A COOMOEPAL”, y que nunca fue firmado dicho documento para descargarlo de la capacidad transportadora de la citada empresa, y mucho menos para desvincularlo.

3. Considera que la decisión emitida por la dirección territorial Valle del Cauca, afecta enormemente sus intereses económicos, razones por las cuales solicita sea anulado, aclarado o enmendado el acto administrativo que dio origen a la desvinculación del vehículo de placas YAP-291 de la capacidad transportadora de la precitada empresa.

4. Igualmente manifiesta, que el director territorial Valle del Cauca, interpretó equivocadamente el escrito anteriormente citado, toda vez que el contrato de desvinculación se rige dentro del contexto de derecho privado de acuerdo con lo contemplado en el artículo 54 del Decreto 171 de 2001. Que [la] cláusula undécima del contrato civil de vinculación señala: “Se dará terminado unilateralmente por Coomoepal el presente contrato cuando el propietario no cumpla alguna de las obligaciones aquí pactadas o proceda la venta real del vehículo”.

En este orden de ideas, significa lo anterior que en ningún momento se incumplieron las obligaciones adquiridas por parte de los propietarios, la figura a aplicar en este caso es que continua el vehículo vinculado pero por la venta del mismo, solo nace un nuevo contrato de vinculación en cabeza del nuevo propietario y no como lo interpretó, la dirección territorial Valle del Cauca, sin darle cabal cumplimiento a los requisitos cuando se trata de una desvinculación contenida en el ordenamiento jurídico precedente, articulo 54 ibidem.

[...].

Por lo expuesto anteriormente, los propietarios del vehículo de placas YAP 291, solicitan la revocatoria directa del Oficio MT-0376-2 del 21 de enero de 2005, proferido por el director territorial Valle del Cauca de este ministerio.

Consideraciones del despacho

La Constitución Política de Colombia, contempla que el Estado tiene como fin el servirle a la comunidad y promover la prosperidad general, siendo los servicios públicos inherentes a su finalidad y por ello están sometidos al régimen jurídico que fija la ley, que para el caso del servicio público de transporte, el Congreso Nacional expidió las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

El Gobierno Nacional en desarrollo de la ley 336 de 1996, expidió el Decreto 171 del 5 de febrero de 2005, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”, que en su artículo 55 consagró:

ART. 55.—Desvinculacion de comun acuerdo. Cuando exista acuerdo para la desvinculación del vehículo, la empresa y el propietario de manera conjunta informarán por escrito de esta decisión al Ministerio de Transporte, quien procederá a efectuar el trámite correspondiente cancelando la respectiva tarjeta de operación. 

[...].

La figura de la revocatoria directa de un acto administrativo no forma parte de la vía gubernativa, ni constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión soberana y unilateral de la administración en cumplimiento de un deber de revisión del Estado de sus propios actos, que se sustenta en el principio de legalidad, y en los valores fundantes constitucionales a la libertad de los administrados y a la justicia, que le permite rectificar su actuación o decisión sin la necesidad de recurrir al conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos.

Por lo anterior es necesario referirnos al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que estipula:

“Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

Según el precitado artículo, la potestad para revocar los actos administrativos radica en cabeza de la misma autoridad administrativa que lo profirió, o por su superior jerárquico. Dicha facultad puede ejercerse de oficio o a solicitud de parte.

Ahora bien, el procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto está previsto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

Hechas las anteriores precisiones de orden legal, se puede observar que el contenido del Oficio 00625 del 14 de enero de 2005 firmado únicamente por el señor Ramiro Jurado Donneys en calidad de gerente de la empresa Coomoepal, deja entrever el incumplimiento a la norma en comento en el sentido de informar a la autoridad competente, (Ministerio de Transporte) el acuerdo de las partes, el cual debía ser plasmado ya sea en un escrito, oficio o documento conjuntamente firmado por quienes les asiste interés jurídico en dicho acto es decir, tanto por el gerente como por los propietarios del vehículo de placas YAP- 291, a través del cual hacen manifiesta su voluntad sobre la desvinculación de mutuo acuerdo, cosa que en este caso no sucedió.

Así mismo se puede indicar, que al momento de entrar a analizar y estudiar los documentos que soportan la petición hecha por el señor Cossio, La dirección territorial Valle del Cauca efectivamente, expidió la constancia de desvinculación de mutuo acuerdo, cuando al parecer la intención de las partes, me refiero a los propietarios era terminar un acto para iniciar otro nuevo contrato de vinculación por cambio de propietario, toda vez que no se cumplieron los requisitos para el caso en comento que trata el Decreto 171 de 2001, cuando la citada dependencia solo se limitó a descargar de la capacidad transportadora de la empresa COOMOEPAL, sin hacer ningún tipo de requerimiento a la misma, ni dejar constancia de la solicitud al parecer que se presentó incompleta, afectando de manera expresa los intereses del nuevo propietario a causa de la venta del vehículo para seguir trabajando en las mismas condiciones que lo venía haciendo.

Que pese al derecho de petición planteado por el señor Cossio Aguilar, a la dirección territorial Valle del Cauca, dicha dependencia hizo caso omiso sobre los requisitos establecidos cuando se trata de la desvinculación de común acuerdo, la misma debe ser informada por escrito en forma conjunta, obviamente, así como las partes manifestaron su voluntad de vinculación, así mismo se deben seguir los parámetros legales estipulados para deshacer un contrato que de mutuo acuerdo debe terminar y no unilateralmente, como lo hizo el señor gerente de la empresa Coomoepal al solicitar descargar de su capacidad transportadora, (...), con ausencia de la figura jurídica tal como es el consentimiento de las partes, para el caso que nos ocupa, por parte de los vinculados, el cual se perfecciona con su firma para los fines pertinentes.

En este orden de ideas se puede determinar, que efectivamente la decisión administrativa contenida en el Oficio MT-0376-2- 0112 del 21 de enero de 2005, proferido por el director territorial Valle del Cauca, es violatoria de las exigencias constitucionales y legales, contenidas en los artículos 24 y 25 de la Constitución Política [...], toda vez que con la decisión adoptada por la mencionada dirección territorial, se deja en el limbo de la inactividad transportadora al vehículo de placas YAP-291, al no permitirle trabajar en las condiciones y con las garantías que lo venía haciendo al confundir una desvinculación administrativa de mutuo acuerdo, por el cambio de propietario por la venta del automotor, por una terminación unilateral de contrato que trajo como consecuencia el descargar de la capacidad transportadora de la empresa afiliadora del vehículo, sin dejarle otra opción para los vinculados. Tampoco se llenaron los requisitos que para este caso de desvinculación por mutuo acuerdo, señala el Decreto 171 de 2001 en su artículo 55 ibidem.

Que el acto administrativo de que trata el oficio MT- 0376-2- 0112 del 21 de enero de 2005 expedido por la dirección territorial Valle del Cauca, atenta contra las causales establecidas en el artículo 69 de Código Contencioso Administrativo, en primer lugar quebranta manifiestamente la Constitución, según lo expresado previamente, con lo cual se configura la causal primera de revocación directa, regulada por el artículo 69, Código Contencioso Administrativo, numeral 1º.

En segundo lugar, se puede estipular que está configurada la causal segunda de revocación directa, regida por el artículo 69, del Código Contencioso Administrativo, numeral 2º, que el interés público se ha entendido como conjunto de necesidades comunes a todos los miembros de la comunidad que, por su magnitud o ausencia de provecho económico, no pueden ser atendidas por ningún individuo en particular y cuya satisfacción es condición esencial tanto para la colectividad humana como para cada uno de sus miembros; por lo que resulta que el privilegio que se ha otorgado mediante el acto contradice esta noción, ya que mediante él se descuida la satisfacción general de las necesidades de la comunidad para establecer una situación de privilegio para el favorecido, con lo cual se producen, principalmente, dos efectos dañosos: El primero al despojar un derecho ya otorgado para el vehículo, al no permitirle continuar trabajando en virtud de un acto que nació de la voluntad de las partes, como darle la continuidad al contrato de vinculación en cabeza de otro o un nuevo propietario. El segundo disponer el descargar de la capacidad transportadora de una empresa como lo solicitó el gerente Coomoepal, sin el lleno de los requisitos establecidos, al aceptar la dirección territorial Valle del Cauca, que de manera unilateral se pidiera la desvinculación administrativa de mutuo acuerdo, con la sola firma del señor gerente. Igualmente, se está negando la prestación de un servicio público de transporte a los usuarios, toda vez que son afectados por la disminución en la misma, para las rutas y horarios que fueron otorgados al mencionado vehículo.

De otra parte, lesiona el buen nombre de que debe gozar la administración pública, la cual, en el acto que se revisa, se revela como protectora de los privilegios para una empresa al aceptar sin el lleno de requisitos legales, una solicitud de desvinculación administrativa por mutuo acuerdo, siendo evidente esta omisión, tampoco se encontró documento alguno mediante el cual se haya requerido a la empresa para que subsanara el error.

Así mismo, produce necesariamente una injusticia o un perjuicio, bien para la comunidad, bien para una persona como aconteció con el acto administrativo objeto de la revocatoria, por cuanto los señores William Cossio Aguilar y Piedad Telly Montealegre en calidad de propietarios vendedores del vehículo de placas YAP-291 como al señor Olmedo Anaguano, en calidad de nuevo propietario comprador, acarreando tanto vendedores como el comprador, el agravio injustificado por el contenido del acto administrativo objeto de la solicitud, corno en la venta misma del vehículo, sufriendo un detrimento en los intereses económicos que a causa de irregularidades en el trámite y procedimiento de la petición de desvinculación de común acuerdo, trajo como consecuencia el quedar sin trabajo el precitado vehículo, y la afectación de los intereses patrimoniales para las partes vinculadas, como se demostró en forma suficiente, dentro de los antecedentes de su solicitud de revocación directa, resultados que configuran la causal tercera de revocación directa, regulada por el artículo 69, Código Contencioso Administrativo, numeral 3º.

El acto administrativo creó una situación jurídica de carácter particular y concreto y la ley condiciona la revocación directa al consentimiento expreso y escrito del titular; que en tal virtud, solicita la revocación directa del contenido del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, mediante el cual ha expuesto la situación y hace manifiesto su consentimiento a la revocación por ser legal tal decisión, ya que la providencia adoptada por la dirección territorial Valle del Cauca fue irregular, efectuada en indebida forma, provocando perjuicios de carácter jurídico - legal no solo para la comunidad sino en particular a los señores WILLIAM COSSIO, PIEDAD TELLY MONTEALEGRE y a un tercero involucrado en calidad de comprador, señor OLMEDO ANAGUANO, respecto de la desvinculación administrativa por mutuo acuerdo para el vehículo de placas YAP- 291.

Finalmente, es preciso concluir que los argumentos planteados por los impugnantes están llamados a prosperar y en consecuencia este despacho procederá a revocar el contenido del oficio objeto del debate.

En mérito de lo expuesto este despacho,

RESUELVE:

ART. 1º—Decidir la solicitud de revocatoria directa presentado por los señores William Cossio y Piedad Telly Montealegre, en calidad de propietarios del vehículo de placas YAP-291, contra el contenido del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, proferido por la dirección territorial Valle del Cauca de este Ministerio, en el sentido revocarlo en todas sus partes por las razones ya expuestas.

ART. 2º—Notificar el contenido de la presente decisión a los señores WILLIAM COSSIO Y PIEDAD TELLY MONTEALEGRE, en calidad de propietarios del vehículo de placas YAP-291 y al representante legal de la empresa COOMOEPAL, en los términos de los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

[...]” (fls. 8 a 15 del cdno. ppal. – mayúsculas sostenidas, subrayas y negrillas del texto original).

6. Examen de los cargos de la demanda.

La parte actora considera que la actuación surtida por el director de tránsito y transporte del Ministerio de Transporte vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, al desconocerse la regulación legal sobre la materia (CCA, arts. 69 al 74), en síntesis, porque se le dio trámite a una solicitud de revocatoria directa presentada por personas que no acreditaron legitimación en la causa y no se le solicitó a Coomoepal Ltda. el consentimiento para revocar un acto administrativo de contenido particular que lo afectaba directamente, por ser la empresa de transporte la titular de la capacidad transportadora, de acuerdo con el Decreto 171 de 2001, al punto que ni siquiera se le informó sobre la iniciación de la actuación administrativa respectiva que culminó con la revocatoria del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005.

6.1. En relación con el primer aspecto, esto es, la supuesta falta de legitimación de los señores William Cossio Aguilar Piedad Telly Montealegre para solicitar la revocatoria del mencionado acto, estima la Sala que no le asiste razón a la sociedad demandante, puesto que el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, antes citado, permite la revocatoria por solicitud de “parte” , la cual debe lógicamente ser parte interesada y, en este asunto, es claro que las citadas personas tenían interés jurídico en obtener esa revocatoria, por cuanto dicho acto afectaba directamente sus intereses.

A este respecto, debe señalarse que la legitimación en este caso se deriva del hecho de que los señores William Cossio Aguilar Piedad Telly Montealegre fueron mencionados expresamente en la actuación administrativa que dio origen al acto revocado, el cual se expidió como consecuencia de una comunicación suscrita únicamente por el gerente de Coomopeal, de fecha 14 de enero de 2005, en la que solicitó descargar de la capacidad transportadora de la empresa el vehículo de placas YAP-291, “en virtud de que los propietarios William Cossio Aguilar y Piedad Tellez de mutuo acuerdo con la empresa que represento, declaran por terminado el contrato civil de vinculación que versaba sobre el vehículo ...”(6), misiva esta que no es compartida por aquellos, pues, según aducen, no expresaron en ningún momento en dicho documento su consentimiento para la desvinculación del vehículo.

En ese sentido, al estar legitimados para elevar la solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que les ocasionaba un supuesto perjuicio, era deber del Ministerio de Transporte pronunciarse sobre dicha petición.

6.2. El segundo motivo de censura, por el contrario, de acuerdo con las consideraciones legales y jurisprudenciales previas y con arreglo a los elementos de prueba que obran en el proceso, sí tiene vocación de prosperidad, al ser evidente que se desconoció el derecho de audiencia y defensa del demandante, puesto que en la expedición del acto demandado no se siguió el procedimiento administrativo que para este asunto debe tramitarse, conforme al artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el cual, se reitera, debe surtirse obligatoriamente cuando quiera que se proceda a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular, bien sea que se requiera obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, o que, tratándose de las excepciones que señala la ley (art. 73, ibíd.), no se exija ese beneplácito.

Al proceso fueron allegados los antecedentes administrativos del acto demandado y en ellos no se observa que el Ministerio de Transporte haya dado inicio formalmente a una actuación administrativa en los términos del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 14, 28, 34 y 35 de ese mismo estatuto, limitándose a resolver la solicitud de revocatoria que le formularon, sin que hubiera comunicado de tal actuación ni citado a la misma a la Cooperativa Especializada de Motoristas y Transportadores Coomoepal Ltda. quien, a partir del mismo oficio objeto de revocatoria, se deducía que era un particular con interés directo en los resultados de aquella y, como tal, tenía derecho a expresar sus opiniones ante la administración y allegar o solicitar las pruebas pertinentes en defensa de sus intereses, según lo dispone la normativa citada.

En efecto, resulta claro que la parte actora tenía interés legítimo en la actuación, en cuanto que el acto objeto de revocatoria creaba para ella una situación jurídica particular y concreta, consistente en descargar el vehículo de placas YAP-291 de su capacidad transportadora y cancelar en consecuencia la tarjeta de operación del mismo.

No obstante, como se advierte en el acto acusado, el Ministerio de Transporte solo reconoce que una situación de esa naturaleza fue creada en favor de los señores William Cossio Aguilar y Piedad Telly Montealegre y no en favor de Coomopepal Ltda., a quien margina del respectivo procedimiento administrativo.

Ahora bien, la Sala insiste en que el procedimiento administrativo que se echa de menos debió adelantarse aún en el evento en que se estimara, como al parecer ocurría en este caso(7), que el oficio revocado había sido expedido por medios ilegales. En efecto, aunque en ese supuesto no es exigible el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, en todo caso debe respetarse el debido proceso, para lo cual debe surtirse la correspondiente actuación administrativa (CCA, art. 74), en donde debe aparecer prueba de que una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta fue la que produjo el acto revocado.

En este caso, no obstante, ni el procedimiento referido se efectuó ni se obtuvo la prueba de la utilización de medios abiertamente ilegales en la expedición del oficio revocado.

7. Conclusión.

En el anterior contexto normativo, fáctico y probatorio, concluye la Sala el acto acusado vulnera los artículos 29 de la Constitución Política y 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, por lo que procede declarar su nulidad, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia, disponiendo, a título de restablecimiento del derecho, que el Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca del Ministerio de Transporte tiene plenos efectos jurídicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 000793 de 28 de febrero de 2006, expedida por el director de transporte y transito del Ministerio de Transporte, por medio de la cual “se decide la revocatoria directa presentada por los señores William Cossio y Piedad Telly Montealegre, propietarios del vehículo de placas YAP-291 afiliado a la empresa Coomoepal, contra el contenido del Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca”.

2. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLARÁSE que el Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005, expedido por la dirección territorial Valle del Cauca del Ministerio de Transporte tiene plenos efectos jurídicos.

3. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de noviembre de 2011».

(2) Expediente IJ-029, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.

(3) Antes de este pronunciamiento, la interpretación que hizo la Sala Plena del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo solo contempló la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, cuando se deriven del silencio administrativo positivo.

(4) Sentencia T-215 de 2006.

(5) En citado Oficio MT-0376-2-0112 del 21 de enero de 2005 es una constancia, en la cual se dice lo siguiente: “constancia devolución de mutuo acuerdo // El director territorial del Ministerio de Transporte en el Valle del Cauca, en atención al escrito radicado con el Nº 00625 del 17 de enero de 2005, mediante el cual, en virtud de lo establecido por el artículo 55 del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001, el representante legal de la empresa y el propietario del vehículo de placas YAP-291 conjuntamente informan sobre la desvinculación por mutuo acuerdo de dicho vehículo, y (sic) // hace constar: // Que se ha descargado de la capacidad transportadora de la empresa Coomoepal y en consecuencia cancelado la tarjeta de operación Nº 212239 del vehículo con las siguientes características: // Clase: Microbus / Placa: YAP-291 / Marca: Nussan (sic) Urvan / Modelo:1995 / Capacidad: 10 / Motor: NA20791360X / Propietario: Willian Cossio A / Piedad Tellez (sic) [...]”.

(6) Folio 71 del cuaderno principal.

(7) En el acto acusado se dice que la expedición del Oficio 0376-2-0112 de 21 de enero de 2005 “fue irregular, efectuada en indebida forma” (fl. 14 del cdno. ppal.).