Sentencia 2006-00231 de febrero 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2006-00231

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad

Actor: Juan Álvaro Montoya Villada

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Las normas acusadas son los numerales 7º de los artículos 2º y 3º de la Resolución 03742 de 2 de febrero de 2001, acto administrativo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio, el cual dispone:

“ART. 2º—Criterios y condiciones materiales para la adopción de un reglamento técnico.

(...).

7. El reglamento técnico está basado en normas internacionales existentes o cuya expedición sea inminente o en normas técnicas colombianas que se basen en ellas, salvo que unas u otras sean ineficaces o inapropiadas para alcanzar los objetivos señalados en el número 1 de este artículo. En este último caso, el reglamento técnico deberá estar soportado en evidencia científica reconocida”.

“ART. 3º—Contenido de los reglamentos técnicos. Los reglamentos técnicos deberán incluir:

(...).

7. Derogatorias: Los reglamentos técnicos y normas técnicas colombianas oficiales obligatorias que se derogan o cuya obligatoriedad se elimina”.

Aduce el demandante que el error en que incurrió la administración, fue haber consignado en el numeral 7º del artículo 2º de la Resolución 03742 de 2001 un texto contrario a lo dispuesto en el Decreto 1112 de 1996, esto es, que con fundamento en dicho decreto, los reglamentos técnicos debían estar soportados sobre una norma técnica colombiana oficial obligatoria.

Indica que el segundo error en que incurrió fue el haber contemplado en el numeral 7º del artículo 3º de la citada resolución, el aspecto derogatorio, respecto al cual debió haber guardado silencio.

En el caso sub examine, es necesario confrontar las disposiciones demandadas del acto administrativo acusado frente a lo dispuesto en el Decreto 1112 de 1996, Ley 170 de 1994, la Ley 172 de 1994, Decisión 376 de 1995 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, artículo 3º de la Ley 155 de 1959, artículo 3º del Decreto 2522 de 2000, Decreto 2153 de 1992 y Decreto 2269 de 1993, por ser las normas en que se fundamentó la Superintendencia de Industria y Comercio para haber expedido la Resolución 03742 de 2001.

Además, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 2152 de 1992, que reestructuró el Ministerio de Desarrollo Económico, el cual en su artículo 39, asignó al consejo nacional de normas y calidades del citado ministerio, entre otras funciones, la de adoptar el proceso de las normas técnicas oficiales obligatorias; apoyar al gobierno respecto a la normalización técnica y control de calidades; apoyarlo en los compromisos internacionales, expedir las normas y la armonización de los reglamentos técnicos. Además, creó la división de normalización y calidad, quien tiene la función de representar y coordinar el sistema de información.

Respecto al Decreto 1112 de 1996, es importante acotar que fue expedido con fundamento en las obligaciones asumidas por el Estado colombiano en el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC), aprobado por la Ley 170 de 1994 y en el Tratado de Libre Comercio con Venezuela y los Estados Unidos de México aprobado por la Ley 174 de 1994. En el encabezamiento del citado decreto se dice: “Por el cual se crea el sistema nacional de información sobre medidas de normalización y procedimientos de evaluación de la conformidad, se dictan normas para armonizar la expedición de reglamentos técnicos y se cumplen algunos compromisos internacionales adquiridos por Colombia”.

La Decisión 376 de 1995 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en su artículo 1º, señala: “Crear el sistema andino de normalización, acreditación, ensayos, certificación, reglamentos técnicos y metrología, el cual se regirá por lo dispuesto en esta decisión y se denominará en adelante el sistema”.

El Decreto 2522 de 2000, dispone en su artículo 1º:

“De las normas técnicas oficiales de carácter obligatorio. En un plazo no superior a ocho (8) meses a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, el Ministerio de Desarrollo Económico coordinará la revisión de las normas técnicas colombianas oficializadas obligatorias vigentes, conjuntamente con las entidades competentes en cada materia. Como resultado de la revisión, el Ministerio de Desarrollo Económico, dentro del término arriba señalado, expedirá las resoluciones motivadas respectivas, eliminando la obligatoriedad de las normas colombianas oficiales obligatorias, cuando no se ajusten a los criterios establecidos en la Ley 170 de 1994.

En lo referente a los requisitos contemplados en dichas normas, que ameriten continuar vigentes por garantizar la seguridad nacional, la seguridad y protección de la vida y salud humana, animal y vegetal, de su medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error a los consumidores, deberán ser incorporados al ordenamiento jurídico, por las entidades competentes, según la materia, a través de la expedición de reglamentos técnicos, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1112 de 1996”.

El Decreto 2153 de 1992, que reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio, en su artículo 2º, le asigna las siguientes funciones:

“ART. 2º—Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:

1. Velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, en los mercados nacionales sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas vigentes a otras autoridades; atender las reclamaciones o quejas por hechos que afecten la competencia en los mercados y dar trámite a aquellas que sean significativas, para alcanzar, en particular, las siguientes finalidades: mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional: que los consumidores tengan libre escogencia y acceso a los mercados de bienes y servicios que las empresas puedan participar libremente en los mercados; y, que en el mercado exima (sic) variedad de precios y calidades de bienes y servicios.

2. Imponer las sanciones pertinentes por violación de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las instrucciones que, en desarrollo de sus funciones imparta la superintendencia.

3. Imponer sanciones a las empresas oficiales o privadas que presten los servicios públicos de telecomunicaciones, energía, agua potable, alcantarillado y aseo, cuando se atente contra los principios de libre competencia a solicitud de una de las comisiones de regulación de tales servicios, o cuando se incumplan las normas vigentes en materia tarifaria, facturación, medición, comercialización relaciones con el usuario.

4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes.

5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la superintendencia.

6. Administrar el sistema nacional de la propiedad industrial y tramitar y decidir los asuntos relacionados con la misma.

7. Ejercer el control y vigilancia de las cámaras de comercio, sus federaciones confederaciones, de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia, y coordinar lo relacionado con el registro único mercantil.

8. Resolver los recursos de apelación y queja interpuestos contra los actos expedidos por las cámaras de comercio.

9. Solicitar o recibir asistencia técnica y financiera a través de fondo especial de la misma superintendencia de fondo de entidades internacional o de gobiernos extranjeros para el desarrollo de sus programas.

10. Solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que, se requieran para el correcto ejercicio de sus funciones.

11. Practicar visitas de inspección con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control le compete y adapta (sic) las medidas que correspondan, conforme a la ley.

12. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta de prueba (sic) en el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.

13. Establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones.

14. Fijar el término de la garantía mínima presunta para bienes o servicios.

15. Prohibir o someter al cumplimiento de requisitos especiales la propaganda comercial de todos o algunos de los bienes o servicios que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud.

16. Acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de certificación.

17. Organizar el sistema de registro de calidad e idoneidad de que trata el Decreto 3466 de 1982 y las disposiciones que lo adicionen o reformen.

18. Establecer las normas necesarias para la implantación del sistema internacional de unidades en los sectores de la industria y el comercio.

19. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios, mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes.

20. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulación [de] aquellas materias que tengan que ver con la protección al consumidor, competencia y la propiedad industrial y en las demás áreas propias de sus funciones.

21. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumpliese (sic) materias que hace referencias (sic) el numeral anterior, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para cabal aplicación.

22. Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de las investigaciones e imponer las sanciones por violación de las normas sobre control y vigilancia precios (sic).

23. Las demás funciones que, en lo sucesivo, le asigne la ley.

PAR.—La función a que se refiere el numeral 3º del presente artículo será (sic) por la Superintendencia de Industria y el Comercio hasta tanto la ley regule las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos”.

El Decreto 2269 de 1993, señala que le corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas medidas y metrología, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de certificación; adoptar las medidas necesarias para el adecuado funcionamiento del sistema nacional de normalización, certificación y metrología.

De la decisión, leyes y decretos enunciados, se destacan el artículo 3º del Decreto 2522 de 2000, que establece:

“De la expedición de reglamentos técnicos. La Superintendencia de Industria y Comercio, con base en el Decreto 1112 de 1996, señalará dentro de un plazo de dos (2) meses a partir de la vigencia del presente decreto, los criterios y las condiciones formales y materiales que deben cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos, por parte de las entidades competentes”.

De la norma transcrita, se infiere la remisión expresa al Decreto 1112 de 1996, para que la Superintendencia de Industria y Comercio fije los criterios y las condiciones formales y materiales que deben cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos.

De manera que la citada norma faculta a dicha entidad específicamente para esa misión, que no debe confundirse con la potestad de reglamentar que la Constitución le otorga al Gobierno Nacional.

No obstante, en la Resolución 03742 de 2001, se va más allá, pues en su artículo segundo, numeral 7º, fija entre los criterios y condiciones materiales para la adopción de un reglamento técnico, que “...éste (sic) basado en normas internacionales existentes o cuya expedición sea inminente o en normas técnicas colombianas que se basen en ellas, salvo que unas u otras sean ineficaces o inapropiadas para alcanzar los objetivos señalados en el número 1 de este artículo. En este último caso, el reglamento técnico deberá estar soportado en evidencia científica reconocida”.

Se reitera que el mencionado acto administrativo va más allá de lo permitido, pues si bien la superintendencia está facultada para establecer los criterios y condiciones materiales para la adopción de un reglamento técnico, debe basarse en una norma superior que contemple tal aspecto, es decir, tanto los proyectos técnicos, reglamentos y procedimientos deben ser previamente comunicados al sistema para que sean notificados a las autoridades competentes, que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico es el consejo nacional de normas y calidades del Ministerio de Desarrollo Económico, con el objeto de que las normas técnicas sean oficializadas como obligatorias y puedan ser adaptadas a los reglamentos técnicos, paso necesario para que tengan validez y puedan entran en vigencia(1), lo cual fue omitido por la Superintendencia de Industria y Comercio, quien estableció la condición antes transcrita, sin que la misma fuera reglamentada previamente por la autoridad competente.

Así las cosas, le asiste razón a la parte actora, más aún, cuando el artículo 6º del Decreto 1112 de 1996, “...no contempla la posibilidad de que las autoridades que expidan reglamentos técnicos puedan fundamentarse en cualquier tipo de norma técnica...”, tal como bien lo anota el Ministerio Público en sus alegatos de conclusión que obran a folios 132 a 143, máxime si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 8º del referido decreto, el cual prescribe:

“ART. 8º—De la expedición de reglamentos técnicos. Las entidades facultadas para la expedición de reglamentos técnicos, solo podrán expedirlos con base en una norma técnica colombiana oficial obligatoria”.

Dice el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado en sus alegatos de conclusión que “...en este aspecto radica la diferencia entre los reglamentos técnicos ordinarios y los reglamentos con carácter urgente, por cuanto estos últimos por autorización del mismo decreto-ley ‘se podrán basar en una norma técnica internacional emitida por un organismo reconocido, en caso de no existir norma técnica colombiana oficial obligatoria’. Como puede observarse, esta autorización es específica para casos de urgencia, cuando no existe norma técnica colombiana oficial obligatoria y de manera temporal —doce (12) meses— después de los cuales si no se ha expedido el reglamento técnico o no se ha adoptado la norma técnica internacional como norma técnica colombiana oficial obligatoria, el reglamento de urgencia perderá su vigencia (D. 1112/96(2), art. 9º)” (fls. 139 y 140).

En efecto, esta diferencia es importante, pues dicho texto es similar al contenido en la norma acusada. Además, de todas maneras, sea el reglamento técnico ordinario o urgente requiere de la información previa al sistema, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 1112 de 1996.

Aunado a lo anterior se tiene que las normas técnicas internacionales son de carácter voluntario, a diferencia de las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias.

Lo anterior se deriva de las definiciones consignadas en el capítulo XIV, artículo 14-01 numeral 2º del TLC del G3 aprobado por la Ley 172 de 1994, que trae a colación el señor Procurador Primero Delegado para el Consejo de Estado, que obra a folio 140.

“ART. 14-01.—Definiciones. Numeral 2 (...).

Norma: El documento aprobado por una institución reconocida con actividades de normalización, que prevé para un uso común y repetido, reglas, directrices o características para los bienes o los procesos y métodos de producción conexos o para los servicios o sus métodos de operación conexos, y cuya observancia no es obligatoria...

Norma internacional: Una medida de normalización, u otra guía o recomendación, adoptada por un organismo internacional de normalización y puesta a disposición del público”.

Así las cosas, no son de recibo las acotaciones esbozadas por la superintendencia, respecto a la justificación de la adopción de normas internacionales, argumentando que era necesario cumplir con las obligaciones contraídas por el Estado colombiano. Al respecto, cabe anotar que el mismo tratado en su artículo 14-03(3), permite que cada país miembro del G3, de conformidad con sus disposiciones constitucionales asegure el cumplimiento de las obligaciones, observando el principio de legalidad y teniendo en cuenta las competencias de cada autoridad pública.

Además, según lo dispuesto en el artículo 14-06(4) del mismo tratado, el ordenamiento jurídico colombiano puede tomar las normas internacionales en un sentido eminentemente instructivo o como punto de referencia o como simples recomendaciones para adoptarlas a las normas internas, es decir, voluntariamente, con la finalidad de aceptarlas o no como normas técnicas colombianas oficiales obligatorias, por parte del consejo nacional de normas y calidades del Ministerio de Desarrollo Económico, quien es el organismo competente para evaluarlas previamente y crear normas como medio efectivo para lograr los objetivos legítimos del país, en materia de protección, pues cada parte podrá adoptar, mantener o aplicar cualquier medida de normalización que logre un nivel de protección superior al que se hubiera obtenido si la medida se basara en una norma internacional debido a factores fundamentales, como, por ejemplo, de naturaleza climática, geográfica, tecnológica o de infraestructura, entre otros.

En conclusión, la Superintendencia de Industria y Comercio con la expedición del numeral 7º del artículo 2º de la Resolución 03742 de 2001, se excedió en sus funciones al establecer condiciones de los reglamentos técnicos, contrarios a claros principios contenidos en disposiciones superiores, que consagran la existencia de un trámite previo y establecen el organismo competente para adoptar normas internacionales y nacionales y, por ende, aceptarlas como normas técnicas colombianas oficiales obligatorias.

En cuanto al numeral 7º del artículo 3º de la Resolución 03742 de 2000 demandada, que trata sobre las “Derogatorias”, es pertinente indicar que los artículos 1º y 2º del Decreto 1112 de 1996 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 2522 de 2000, facultan exclusivamente al Ministerio de Desarrollo Económico para efectuar las revisiones de los reglamentos técnicos, así:

“ART. 1º—Objeto. Sistema nacional de información sobre medidas de normalización y evaluación de la conformidad. Créase el sistema nacional de información sobre medidas de normalización y evaluación de la conformidad, que en adelante se denominará el sistema, con el fin de centralizar la información sobre normas técnicas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad”.

“ART. 2º—Conformacion. El sistema estará conformado por la información sobre normas técnicas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, suministrada por el consejo nacional de normas y calidades, el organismo nacional de normalización y las entidades que estén facultadas para la expedición de reglamentos técnicos y por los órganos competentes de los acuerdos comerciales internacionales de que sea parte el país.

La representación y coordinación del sistema estará a cargo de la división de normalización y calidad del Ministerio de Desarrollo Económico en su calidad de secretaría técnica del consejo nacional de normas y calidades, de conformidad con los numerales 2º y 4º del artículo 22 del Decreto 2152 de 1992”.

El artículo 1º del Decreto 2522 de 2000, señala:

“De las normas técnicas oficiales de carácter obligatorio. En un plazo no superior a ocho (8) meses a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, el Ministerio de Desarrollo Económico coordinará la revisión de las normas técnicas colombianas oficializadas obligatorias vigentes, conjuntamente con las entidades competentes en cada materia. Como resultado de la revisión, el Ministerio de Desarrollo Económico, dentro del término arriba señalado, expedirá las resoluciones motivadas respectivas, eliminando la obligatoriedad de las normas colombianas oficiales obligatorias, cuando no se ajusten a los criterios establecidos en la Ley 170 de 1994.

En lo referente a los requisitos contemplados en dichas normas, que ameriten continuar vigentes por garantizar la seguridad nacional, la seguridad y protección de la vida y salud humana, animal y vegetal, de su medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error a los consumidores, deberán ser incorporados al ordenamiento jurídico, por las entidades competentes, según la materia, a través de la expedición de reglamentos técnicos, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1112 de 1996”.

Con fundamento en la revisión que efectúe el Ministerio de Desarrollo Económico, expide las correspondientes resoluciones, motivando la eliminación de la obligatoriedad de las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias, cuando no se ajusten a los criterios establecidos en la Ley 170 de 1994. Además, se deduce del artículo 7º del aludido Decreto 1112 que el consejo nacional de normas y calidades, tiene la facultad de analizar el inventario de reglamentos técnicos vigentes, con el objeto de formular las recomendaciones pertinentes sobre la decisión de mantenerse o eliminarse las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias, recomendaciones que deben ser incorporadas en los reglamentos técnicos.

Así las cosas, tampoco son de recibo los argumentos expuestos en contrario sentido por la Superintendencia de Industria y Comercio, pues el órgano competente facultado por la ley es el Gobierno Nacional, Ministerio de Desarrollo Económico–Consejo Nacional de Normas y Calidades. De manera que la superintendencia y las autoridades competentes para expedir reglamentos técnicos, tienen el deber de cumplir con la información que dicho órgano rector les suministre y acatar la decisión que el mismo adopte sobre la vigencia o no de las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias. Por lo tanto, este cargo tiene vocación de prosperar.

En consecuencia, es del caso acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del numeral 7º del artículo 2º y numeral 7º del artículo 3º de la Resolución 03742 de 2 febrero de 2001 “Por la cual se señalan los criterios y condiciones que deben cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos”, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de febrero de 2011».

(1) Artículo 4º, parágrafo 1º del Decreto 1112 de 1996. “Los proyectos de normas técnicas propuestas para la oficialización de obligatoriedad ante el consejo nacional de normas y calidades y los reglamentos técnicos que no surtan el trámite establecido en este decreto, no podrán entrar en vigencia”.

(2) “ART. 9º—De la expedición de reglamentos con carácter urgente. Si se presentan o amenazaran presentarse problemas urgentes de seguridad, sanidad, protección del medio ambiente o seguridad nacional, se podrán expedir reglamentos técnicos con carácter urgente o de emergencia.

Dichos reglamentos técnicos se podrán basar en una norma técnica colombiana o en su defecto, en una norma técnica internacional emitida por un organismo reconocido, en caso de no existir norma técnica colombiana oficial obligatoria.

Si transcurridos doce (12) meses después de la expedición y notificación al sistema del reglamento técnico de carácter urgente o de emergencia, que se ha basado en una norma técnica colombiana, esta norma técnica no se ha oficializado como norma técnica oficial obligatoria, el reglamento técnico de carácter urgente o de emergencia perderá su vigencia.

Si transcurridos doce (12) meses después de su expedición y notificación al sistema del reglamento técnico de carácter urgente o de emergencia, no se ha adoptado o adaptado la norma técnica internacional base del mismo como norma técnica colombiana y oficializada la misma como norma técnica colombiana oficial obligatoria, el reglamento técnico de carácter urgente o de emergencia perderá su vigencia”.

(3) “ART. 14-03.—Alcance de las obligaciones. Cada parte asegurará, de conformidad con sus disposiciones constitucionales el cumplimiento de las obligaciones de este capítulo, en su territorio en el ámbito central o federal, estatal o departamental y municipal y adoptará las medidas en ese sentido que estén a su alcance respecto de los organismos no gubernamentales de normalización en su territorio”.

(4) “ART. 14-06.—Uso de normas internacionales. 1. Cada parte utilizará como base para sus propias medidas de normalización, las normas internacionales vigentes o de adopción inminente, excepto cuando esas normas no constituyan un medio efectivo o adecuado para lograr sus objetivos legítimos; por ejemplo, debido a factores fundamentales de naturaleza climática, geográfica, tecnológica o de infraestructura, de conformidad con lo establecido en este capítulo.

2. Se presumirá que las medidas de normalización de una parte que se ajusten a una norma internacional son compatibles con lo establecido en el artículo 14-05, párrafos 1 y 3”.