Sentencia 2006-00234 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Expediente 410012331000200600234 01

Autoridades municipales

Actores: Gustavo Guzmán, Consuelo Dussán Ramírez, Hugo Hernán Trujillo Motta, Dagoberto Martínez, Santos Palomo Garzón, Víctor Jaime Cárdenas, Orlando Ramírez Vargas, Henry Perdomo Soto, Eduardo Roa Olaya, Leonila Charry Sánchez, José Armin Charry Garzón, Lubin Sánchez Sánchez, Benjamín Cárdenas Quintero, Israel Rubiano Rubiano, Jacqueline Martínez y Edilma Horta Naranjo.

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. Los actos demandados.

Se transcriben los apartes pertinentes y que interesan al proceso, de los actos objeto de demanda, que son del siguiente tenor literal:

“ACUERDO 15 DE 1992

(Diciembre 15)

“Por el cual se establece el sistema de Nomenclatura y Clasificación de los Empleos de la Administración Central del Municipio de Aipe y se fijan las Escalas de Remuneración a dichos empleos para la vigencia fiscal de 1993 y se dictan otras disposiciones”

EL CONCEJO MUNICIPAL DE AIPE HUILA

en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el Artículo 113 de la Constitución Nacional y el Decreto 1333 de 1986

ACUERDA:

ART. 1º—Del campo de aplicación. El sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de cargos que se establece en el presente Acuerdo, regirá para los empleos públicos que se desempeñen en las distintas categorías de empleos de la administración municipal, con las excepciones que se establecen más adelante.

(…)

ART. 5º—De la clasificación de los empleos. Según la naturaleza de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y de los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de la Administración Municipal a que se refiere el presente acuerdo, se clasifican en los siguientes niveles:

I. Directivo

II. Ejecutivo

III. Profesional

IV. Técnico

V. Administrativo

VI. Operativo

(…)

ART. 47.De los supernumerarios. Para suplir las vacantes temporales de los empleados de la administración municipal, en caso de licencia, vacaciones o para el desarrollo de actividades de carácter eminentemente transitorias o por necesidades del servicio, podrá vincularse personal supernumerario por un lapso que en ningún caso deberá ser superior a dos (2) meses, no renovables inmediatamente. La remuneración de los supernumerarios se fijará de acuerdo con la Escala de Remuneración según las funciones que deban desarrollarse. El personal Supernumerario por su carácter temporal no tendrá derecho al reconocimiento de prestaciones sociales sin embargo el Municipio deberá suministrar atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo. La vinculación se hará mediante resolución motivada emanada del despacho del alcalde municipal, en la cual deberá constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y asignación mensual que vaya a pagarse.

(…).

ART. 51.De los trabajadores oficiales o por planilla. El municipio podrá vincular trabajadores oficiales para la ejecución y mantenimiento de las obras y servicios públicos, que se pagarán por el sistema de Planilla con cargo al respectivo rubro presupuestal.

 

CargoJornal diario
Maestro de Obra$6.000,oo
Oficial5.000,oo
Obrero3.250,oo

 

El municipio los vinculará transitoriamente de acuerdo a la obra que deba ejecutar sin que su contratación sea superior a dos (2) meses o en caso de necesidad imperiosa.

Con este personal transitorio no se suscribirá contrato de trabajo ni tampoco se reconocerá subsidio familiar ni prestaciones sociales, solamente tendrá derecho al servicio médico asistencial cuando en desarrollo de sus funciones sufre accidente de trabajo o de enfermedad.

(…)

ART. 53. El presente Acuerdo rige a partir del primero (1) de Enero de mil novecientos noventa y tres (1993).

Expedido en el Salón de Sesiones por el Honorable Concejo Municipal de Aipe (H), a los nueve días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO MEDINAWILLIAM H. LOPEZ AVILES
PresidenteSecretario” (apartes declarados

 

“DECRETO 68 DE 1992

(Diciembre 30)

“Por el cual se fija la planta de personal y sus asignaciones para los cargos de la administración central del municipio de Aipe”.

EL ALCALDE MUNICIPAL DE AIPE HUILA

en uso de sus atribuciones legales

DECRETA:

ART. PRIMERO. Fíjese la planta de personal y sus asignaciones para los diferentes cargos de la Administración Municipal, para la vigencia fiscal de 1993, en los siguientes términos:

SECCIÓN 1

CONCEJO MUNICIPAL

(…)

SECCIÓN 2

GOBIERNO MUNICIPAL

CAPITULO PRIMERO

PROGRAMA Nº 1 DESPACHO DEL ALCALDE

(…)

PROGRAMA Nº 2 SECRETARIA ADMINISTRATIVA FINANCIERA Y CONTABLE

(…)

PROGRAMA Nº 3 CONTROL INTERNO

(…)

PROGRAMA Nº4 JUSTICIA Y ORDEN PÚBLICO

(…)

PROGRAMA Nº 6 (sic) CULTURA Y DEPORTE

(…)

PROGRAMA Nº 7 SISTEMATIZACION Y DATOS

(…)

PROGRAMA Nº 8 PLANEACION MUNICIPAL

CAPITULO II

HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL

(…)

CAPÍTULO III

SECRETARIA DE DESARROLLO

(…)

ART. 2º—El presente decreto rige a partir del primero (1) de Enero de 1993.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE:

Expedido en la Alcaldía Municipal de Aipe, a los treinta (30) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).

Emilio Homez CharryPlinio Rodriguez Ñustez
Alcalde municipalSecretario general”

6.2. Precisiones preliminares en punto a la delimitación de los argumentos a examinarse en sede del recurso de apelación.

6.2.1. Como quedó sintetizado en el acápite contentivo de los antecedentes del presente fallo, con la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante, pretendió la declaración de ilegalidad de varias manifestaciones de la administración del Municipio de Aipe Huila, a saber: (i) el Acuerdo 15 del 15 de diciembre de 1992 que estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de la administración central del municipio y, las respectivas escalas de remuneración; (ii) el Decreto 68 del 30 de diciembre de 1992 que fijó la planta de personal y sus asignaciones para los cargos de la administración central del municipio de Aipe; y, (iii) las comunicaciones a través de las cuales se le informó a los actores que sus cargos habían sido declarados insubsistentes y los que denominó “decretos de insubsistencia”, actos mediante los cuales se dio por terminada la vinculación laboral que tenían los demandantes con el municipio.

Tanto en el escrito inicial de la demanda como en el que la subsanó(7), el representante judicial de los demandantes fue explícito en señalar, en su condición de apoderado de dieciséis ex trabajadores del Municipio de Aipe , que interponía la presente acción de simple nulidad de conformidad con los artículos 84, 206 y ss. del Decreto 1 de 1984.

Dadas esas premisas, en el auto admisorio de la demanda y en el fallo objeto de apelación, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, consignó la siguiente consideración:

“Es del caso precisar que la parte actora impetró la acción pública de nulidad, en la cual, no tienen cabida las pretensiones resarcitorias que fueron formuladas al corregir la demanda (entre ellas, el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir), toda vez que éstas son propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que para el caso particular se encontraría caducada.

Es menester recordar, que la H. Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ‘en el entendido de que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto…’

Acogiendo ese calificado parecer jurisprudencial, se continuará asumiendo el conocimiento del presente asunto, pero el análisis sólo se contraerá al examen de los actos acusados frente a las normas que se estiman vulneradas con el fin de realizar el control objetivo de legalidad, sin que la decisión que eventualmente se llegare a adoptar, incida de manera alguna en la situación particular y concreta de cada uno de los demandantes. Se reitera: porque para obtener esa clase de pretensiones, dentro del término de caducidad debieron instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por las razones esbozadas, la Sala Cuarta de Decisión

RESUELVE:

De acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva, se asume el conocimiento del asunto; advirtiendo que éste solo se contraerá al control de legalidad abstracto de los actos acusados, sin que pueda derivarse ninguna connotación económica o particular, diferente a los efectos propios de un proceso contencioso objetivo de nulidad” (Resalta la Sala)

A pesar de ello, el apelante insiste en el pronunciamiento de fondo en relación con los oficios y comunicaciones expedidos por la Alcaldía de Aipe(8), atinentes a las desvinculaciones e insubsistencias de sus poderdantes.

Se evidencia pues, que en sede del control abstracto de legalidad, a toda costa insiste en decisiones que sin duda alguna implican el restablecimiento automático de los derechos de los demandantes, quienes, por tanto, debieron haber intentado el ejercicio de la acción del artículo 85 CCA dentro de la oportunidad procesal señalada al efecto por el artículo 136-2 ídem.

Ante la señalada insistencia, la Sala es concluyente en advertir que se abstendrá de examinar los argumentos del recurso de apelación en los que la parte actora insiste en el reintegro de sus poderdantes a la nómina del ente territorial, y en el pago de los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir desde su desvinculación, y en ventilar otras pretensiones resarcitorias que son propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como le fue puesto de presente por el a quo, tales pretensiones no son susceptibles de ventilarse a través de la acción de nulidad que fue la que interpuso, sin que, por lo demás, hubiese sido posible reencauzar la demanda, para tramitarla bajo ese cauce procesal, pues para la fecha de interposición de la acción que data de mayo de 2006, hacía más de trece años que había caducado, pues debió interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de los actos de desvinculación que datan de 1992 y 1993, según lo preceptuado en el artículo 136-2 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los acontecimientos.

Se reitera que el pronunciamiento respecto de los actos de insubsistencia de los actores, escapa al control de legalidad en sede de la acción de simple nulidad, por tratarse de una decisión que además de comportar la declaratoria de nulidad de dichos actos, conllevaría automáticamente al restablecimiento del derecho, asunto propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consignada en el artículo 85 CCA que, se reitera, debió haber sido ejercitada dentro del término señalado en el artículo 136-2 ídem, antes de que operara la figura procesal de la caducidad de la acción.

6.2.2. La Sala tampoco examinará el cargo que alega que el Concejo del municipio de Aipe, al expedir el Acuerdo 15 de 1992 ejerció ilegalmente la competencia atribuida por el numeral 6º del artículo 313 C.P., pues liquidó y fusionó entidades del orden territorial al dejarlas por fuera de la estructura administrativa. La Sala constata que se trata de un cargo nuevo que por primera vez se aduce en el recurso de apelación, cuando debió haber sido expuesto en el concepto de violación, en el acápite correspondiente de la demanda.

Esta Sección, en diversas oportunidades(9) ha puesto de presente que el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió. La lealtad procesal y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada y el concepto de violación de la demanda imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso hechos, cargos y elevar pretensiones nuevas que no alegó en la demanda. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.

6.3. Los argumentos de la apelación.

6.3.1. Los cargos contra el Acuerdo 15 de 1992.

Mediante el Acuerdo 15 de 1992 el Concejo de Aipe estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la administración central del municipio de Aipe y fijó las escalas de remuneración a dichos empleos para la vigencia fiscal de 1993.

El apelante insiste en la nulidad de la totalidad del articulado, sin mencionar las razones que le sirven de sustento. Empero, la Sala advierte que tal pretensión es a todas luces improcedente pues el concepto de violación expuesto en la demanda únicamente concernía a los artículos 47 y 51, en los que el Concejo municipal de Aipe reguló, en su orden, lo concerniente al personal supernumerario y a los trabajadores oficiales a vincularse para la ejecución y mantenimiento de obras y servicios públicos, a pagarse por el sistema de planilla, al tiempo que reguló su asignación y prestacional.

El ad quem declaró la nulidad de las referidas disposiciones, pues consideró que al regular las asignaciones salariales y prestacionales del personal supernumerario y de los trabajadores oficiales, el Concejo de Aipe usurpó una competencia exclusiva del legislador y del ejecutivo nacional.

La Sala revocará el numeral segundo de la sentencia apelada, en que el ad quem adoptó la referida determinación, pues en jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional(10), como de la Sección Segunda(11) de esta Corporación, se ha dejado claramente definido que en materia de determinación del régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, existe una competencia concurrente entre el legislador, a través de leyes marco, el ejecutivo, y las autoridades locales, asambleas y gobernadores, y concejos y alcaldes, así: primero, el Congreso de la Republica, facultado única y exclusivamente por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen; segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador, conforme a lo preceptuado en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992; tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate (artículos 300-7 y 313-6 C.P.); cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes; emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional (artículos 305-7 y 315-7 C.P.)

Se insiste en que las competencias del ejecutivo y legislativo en la materia, en modo alguno anula la atribución que el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política confiere a los Concejos Municipales para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

En la misma línea, el artículo 288 del decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) establece que corresponde a los Concejos, a iniciativa del alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleados de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías.

Conclúyese de lo expuesto, que al expedir los artículos acusados, el Concejo de Aipe hizo cabal uso de las atribuciones conferidas por el artículo 313, numeral 6 de la Constitución Política, y que no asistió razón al a quo al anularlos, pues como quedó expuesto, existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contraprestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, si bien, al ejercer las competencias que en esta materia tienen las autoridades del nivel territorial deban ajustarse a: i) los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidos por el órgano legislativo; ii) los límites máximos salariales que fija el Gobierno Nacional.

6.3.2. Los cargos contra El Decreto 68 de 1992.

Ahora bien: de la sustentación del recurso de apelación se infiere que en lo esencial, el reproche de la parte actora no recae sobre el contenido normativo de los actos acusados, cuanto más bien en lo que denomina “los verdaderos efectos nocivos que resultan de aplicar el Acuerdo 15 de 1992 y el Decreto 68 de 1992” en cuanto conllevaron la supresión de 23 cargos de la planta de personal del municipio de Aipe, 16 de los cuales desempeñaban los demandantes.

Así, pues, la censura central controvierte la competencia del alcalde para suprimir los cargos que desempeñaban los poderdantes en la planta de personal del nivel central del municipio de Aipe. Por lo demás, insiste en que obedeció a motivaciones políticas y que se requería de un estudio técnico, que se echa de menos. A continuación, se examinan cada uno, como sigue.

El cargo que alega incompetencia del alcalde para suprimir cargos en la planta de personal del municipio de Aipe, por implicar una modificación en la estructura de la administración municipal, que es atribución exclusiva del Concejo, según lo preceptuado por el artículo 313-6 de la Constitución Política.

En este punto, la Sala en primer lugar consignará unas breves consideraciones en torno a la facultad para suprimir cargos.

La Administración Publica está facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo tanto, se encuentra legitimada para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la carrera administrativa, por motivos de necesidades de servicio está debidamente autorizada por la Constitución Política.

Así mismo, cabe señalar que la supresión de un cargo, inclusive los de carrera administrativa, se puede producir por múltiples circunstancias, a saber: por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores.

El tema de la supresión de cargos en el contexto de procesos de reestructuración ha sido examinado en prolija jurisprudencia. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación(12), ha conceptuado al respecto:

“...La supresión de cargos obedece a la modificación de las plantas de personal de las entidades estatales, como consecuencia de la adaptación a una nueva estructura orgánica y a la redistribución de competencias y recursos, que deviene del principio constitucional según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209). La decisión judicial que ordena el reintegro a un cargo suprimido en el marco de un proceso de reestructuración administrativa hace imposible, en principio, el reintegro al empleo que ocupaba el demandante, con mayor razón si en la nueva planta de personal no existen cargos equivalentes al suprimido. Si no existe el cargo, tampoco hay funciones por cumplir, lo que conduce, en aplicación de un criterio de razonabilidad y para evitar que produzcan consecuencias absurdas, a que no se justifique la permanencia del servidor en la administración y a que carezca de causa legal para devengar salario; de no entenderse así se desconoce la prohibición del artículo 122 de la Carta, según el cual no puede existir empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento.

Por ello, debe darse prevalencia al interés general que conlleva el ejercicio de la facultad de reestructuración administrativa, orientado a la racionalización del gasto público y a la eficiencia y eficacia en la gestión pública. En este caso, ante la imposibilidad del reintegro, el derecho particular del demandante encuentra satisfacción en el reconocimiento de los salarios dejados de devengar desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación del acto administrativo que determine las causas que imposibilitan el reintegro ordenado. Lo contrario, sería mantener indefinidamente una obligación de hacer que se tornaría irredimible y que desnaturalizaría el objetivo de la supresión del empleo, como es la racionalización del gasto público...”.

Entre otras, en la Sentencia C-096 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz la Corte Constitucional respecto de la cuestión que en el sub-judice vuelve a plantearse, sostuvo:

5.2.3. La supresión de empleos en la rama ejecutiva.

La supresión de empleos en el sector público es un mecanismo de administración de personal, mediante el cual la autoridad competente procede a eliminar de la planta de personal de un determinado organismo uno o varios cargos, circunstancia que comporta la separación del mismo de la persona que lo estuviere desempeñando y, por ende, la cesación en el ejercicio de funciones públicas.

El constituyente se refirió a dicho instituto jurídico en distintos cánones, señalando en cada caso la autoridad facultada para ejercer esa potestad, de acuerdo con el nivel al que pertenezca el cargo. Por ejemplo: para los empleos de la rama ejecutiva le corresponde al Presidente de la República (art. 189-14); para los empleos de la rama judicial al Consejo Superior de la Judicatura (art. 257-2); para los empleos del orden departamental a los gobernadores (art. 305-7); y para los empleos del orden municipal a los alcaldes (art. 315-7)”.

Ahora bien, en el ámbito específico del nivel municipal, los artículos 313-6 y 315-7 de la Constitución Política establecen un reparto de competencias entre el Concejo, en materia de determinación de la estructura de la administración municipal y el alcalde, en materia de supresión de empleos.

Su tenor literal es el siguiente:

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(...).

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”.

Por su parte, el artículo 315 de la Constitución Política, en su numeral 7º, dispone:

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.

Al tenor de las disposiciones constitucionales citadas en precedencia es claro, entonces, que corresponde al Concejo Municipal determinar la estructura básica de la administración, pero es al Alcalde a quien corresponde la creación, supresión o fusión de los empleos dentro de la organización determinada por el Concejo, sin que sea necesario para ello contar con autorización alguna, pues dicha facultad se la otorga la propia Constitución Política(13).

La Sala reitera que las normas antes transcritas radican competencias diferentes en cabeza de los concejos municipales y de los alcaldes, pues a las corporaciones citadas les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que a los alcaldes les es dado crear, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales.

En el presente caso, la supresión, modificación o creación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucional y legalmente le corresponde al Alcalde, si bien al ejercerla, debe sujetarse a la estructura general de la administración, establecida en los acuerdos, así como a las funciones básicas de las dependencias y las escalas de remuneración de los empleos.

Síguese de lo expuesto que resulta a todas luces infundado el argumento según el cual al suprimir cargos de la planta de personal del municipio de Aipe, el Alcalde habría invadido la órbita de competencia que el artículo 313-6 C.P. confiere al Concejo para determinar la estructura de la administración municipal. Se trata de funciones claramente diferenciadas, aun cuando por necesidad lógica se interrelacionen dinámicamente. Por lo demás, el análisis detallado del contenido normativo del Decreto 68 de 1992 evidencia que no es cierto que al expedirlo el Alcalde de Aipe modificara la estructura de la administración municipal, pues todo cuanto hizo fue fijar la planta de personal y las asignaciones salariales para los cargos de la administración central para la vigencia fiscal de 1993.

El cargo no prospera.

El cargo que alega que era necesario que el acto demandado estuviera soportado en un estudio técnico.

Bajo los presupuestos generales que fueron analizados en el anterior cargo, debe resaltarse que la configuración del vicio de legalidad denominado “infracción de las normas en que debía fundarse” implica, como se deriva claramente de su texto, que la autoridad competente para la expedición de un acto se haya separado de los parámetros normativos que le era exigible observar.

En este sentido, entonces, sólo puede juzgarse la legalidad del acto de cara a las disposiciones vigentes al momento de su expedición, pues no sería dable atribuir un patrón de conducta a un servidor [lo cual lo compromete, entre otros ámbitos, desde el punto de vista disciplinario] que no está vigente al momento, se reitera, de que, en ejercicio de sus funciones, profiere un acto administrativo. Argumentar lo contrario implicaría violar el principio de legalidad, en perjuicio de valores trascendentes dentro de nuestro ordenamiento jurídico como la certeza y seguridad jurídica.

Concretamente, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, el apoderado de la parte actora argumentó que previamente a la expedición del acto de supresión que cuestiona debió adelantarse un estudio técnico, si bien no indica cuál era la norma jurídica para entonces vigente que consagraba esa exigencia.

En relación con este cargo debe advertirse que los actos acusados fueron expedidos con anterioridad a que se profiriera la Ley 443 de 1998 (jun. /11) que hizo exigible ese requisito. Por lo demás, en vigencia de la Ley 27 de 1992 que era la que regía para la época en que se expidieron los actos acusados, la supresión de cargos (reforma de personal) no exigía la elaboración de un estudio como el que aquí extraña el accionante, tal como en ocasiones anteriores ya lo ha advertido esta Corporación, entre otras, en los siguientes pronunciamientos:

— En la Sentencia de la Subsección B, de 6 de febrero de 2003, C.P. doctor Jesús María Lemos Bustamante, radicado 2733-02, se consideró que:

“La Sala desestima este argumento por encontrar que, si bien la realización de estudios técnicos sobre reforma de las plantas de personal constituye una práctica sana en cuanto permite adelantar dicho proceso con la racionalidad y cuidado que demanda este aspecto de la gestión pública, a la luz de las disposiciones invocadas por la parte actora, a saber, la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993, los referidos estudios técnicos no aparecen como exigencia para la reforma de las plantas de personal.

Posteriormente, la Ley 443 de 1998 incorporó el requisito y lo desarrolló mediante dos decretos reglamentarios; empero, como para la fecha de expedición de la Ordenanza 289 del 10 de marzo de 1998 no se encontraban vigentes las preceptivas aludidas, resulta infundado afirmar la invalidez del acto administrativo en no haberse confirmado la existencia de estudios técnicos previos”.

— Más recientemente, en la providencia de la Subsección B, de 7 de abril de 2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicado interno 1778-2010, se expresó:

“En relación con la solicitud formulada por la Procuraduría Segunda Delegada ante esta Corporación, de solicitar mediante auto para mejor proveer el estudio técnico que precedió el proceso de restructuración del Distrito de Barranquilla, dirá la Sala que si bien es cierto, que la realización de estudios técnicos sobre reformas de plantas de personal constituye una práctica sana en cuanto permite adelantar dicho proceso con la racionalidad y cuidado que demanda este aspecto de la gestión pública no lo es menos, que las normas vigentes al momento en que se suprimió el cargo de la demandante(4), esto es la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993, no contemplaban la realización de los estudios técnicos como una exigencia para reformar las plantas de personal de las entidades públicas.”

Por lo anterior, el cargo formulado no tiene vocación de prosperidad pues sin desconocer la relevancia de los estudios técnicos previos a la adopción de un acto que implique la supresión de cargos, para el momento en que se profirieron los actos acusados ello no constituía un requisito y, por tanto, no podía exigirse a la autoridad que lo profirió.

El cargo que alega falsa motivación

La parte actora insiste en la apelación en que los actos acusados respondieron a un “origen político y a una motivación partidista” y a un “afán clientelista y marcadamente arbitrario”, pues su verdadero propósito fue “favorecer a los partidarios de quienes hacían las reformas incorporadas en los actos demandados”.

Advierte la Sala que el actor no allegó prueba que apuntara a evidenciar que el proceso de reestructuración administrativa del municipio de Aipe y la reforma de su planta de personal se hubiesen adelantado con fines partidistas y políticos, que según afirma, serían los verdaderos motivos que habrían inspirado su expedición.

No basta con afirmar que una normativa desconoce las disposiciones constitucionales y legales que se citan como violadas para que se tenga por cierta su vulneración. El actor tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones, lo que no ocurrió en el sub-judice.

El cargo no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia del 13 de noviembre de 2009 que declaró la nulidad de los artículos 47 y 51 del Acuerdo 15 del 15 de diciembre de 1992, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se dispone DENEGAR las pretensiones de la demanda. CONFÍRMANSE los numerales primero, en cuanto se inhibió de pronunciarse respecto de los oficios demandados y, tercero, en cuanto denegó las demás nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, súplicas de la demanda.

2. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

1 La demanda inicialmente presentada fue inadmitida por el a quo y fue subsanada integralmente por el apoderado judicial de los actores, ver folios 37-52 del Cuaderno de Primera Instancia

2 Memorial visible a folios 85 al 87 del Cuaderno de Primera Instancia

3 El escrito figura a folios 133 al 136 del mismo cuaderno

4 Figura a folios 137 al 141

5 Visible a folios 12 al 17 del cuaderno de segunda instancia

6 Escrito visible a folios 37 al 47 del cuaderno de segunda instancia.

7 Visibles a folios 17-22 y 37-52, presentadas el 27 de febrero y el 4 de mayo de 2006 respectivamente.

8 Haciendo referencia a las comunicaciones del 29 de diciembre de 2004, 3 de marzo de 2005 y oficio del 31 de diciembre de 1992 y del 4 de enero de 1993.

9 Cfr. entre otras, la Sentencia de 30 de enero de 2014. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación 76001-23-31-000-2005-02220-01. Actor: Emcali EICE - ESP Demandado: Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali y la alcaldía municipal de Santiago de Cali. Sentencia de 21 de noviembre de 2013. C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso. Radicación 50001-23-31-000-1999-03802-01, Actor: Interconexión Eléctrica S.A. ESP. Demandado: Secretaria de Planeación Municipal de Medellín.

10 Corte Constitucional, Sentencia C-510 del 14 de julio de 1999, M.P. ALFREDO BELTRAN SIERRA. (Radicado Nº D-2358). Sentencia C-402 del 3 de Julio de 2013, M.P. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA (Radicado Nº D-9388)

11 Sección Segunda, Subsección B, C.P. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, Sentencia del 24 de julio de 2008. Radicado Nº 2002-01522-01 (10007-05), Actor: Iván Castro Maya. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Sentencia del 22 de septiembre de 2010, Radicado Nº 2001-01486-01 (1070-08), Actor: Miller Vargas Medina. Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE, sentencia del 27 de febrero de 2013, Radicado Nº 2009-00102-01 (0224-10), Actor: Henry Ramírez Daza.

12 Concepto de 12 de octubre de 2000. Radicación 1302, C.P. Augusto Trejos Jaramillo.

13 Crf. Entre otras, las sentencias de la Sección Segunda Subsección B, 22 de octubre de 2009, C.P. doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, Actora: María de la Paz Mejía Hernández y otros. Radicado interno 5003-05 y de 7 de abril de 2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Actora: Liliana María Torres Miranda, Radicado interno 1778-2010.