Sentencia 2006-00282 de marzo 31 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2006-00282-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Juan Carlos Castaño Posada

Acción de nulidad

Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil once.

Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por el señor Juan Carlos Castaño Posada, contra una parte del artículo 9º, inciso primero del Decreto 2762 de 20 de diciembre de 2001, emadado del Gobierno Nacional.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Pretende el actor que se declare la nulidad de un aparte del artículo 9º del Decreto 2762 de 20 de diciembre de 2001, por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, expedido por el Gobierno Nacional.

El citado decreto define en su artículo 5º lo que se entiende por terminales de transporte, así:

“ART. 5º—Definición. Son consideradas terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad”.

La misma norma en su capítulo II, relaciona las autoridades competentes en materia de terminales de transporte, así:

ART. 7º—Autoridades. En materia de terminales de transporte, y para los diferentes efectos, se consideran autoridades competentes las siguientes:

Autoridad municipal o distrital: Para la determinación de los planes y programas contenidos en el plan de ordenamiento territorial, POT, el traslado de las empresas de transporte a las instalaciones del terminal de transporte y la prohibición del establecimiento de terminales en instalaciones particulares diferentes a las aprobadas por el Ministerio de Transporte dentro del perímetro de los respectivos municipios.

Ministerio de Transporte: Para la regulación, autorización a nuevos terminales, reglamentación de la operación de las terminales de transporte y fijación de la tasa de uso.

Superintendencia de puertos y transporte: Para la inspección, control y vigilancia de la operación de los terminales de transporte, y del desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte” (negrillas fuera de texto).

La disposición acusada, fue expedida dentro del siguiente contexto normativo:

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 28 de la Ley 336 de 1996,

“DECRETA:

(...).

CAPÍTULO III

Requisitos mínimos para la creación y habilitación de un terminal de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera.

“ART. 8º—Estudio. Para la creación y operación de un terminal de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, se deberá efectuar por la sociedad interesada, sea esta privada, pública o mixta, un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto.

ART. 9º—Justificación técnica. El estudio de factibilidad deberá contener como mínimo: número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen, tránsito o destino, número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a tener un terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes, demanda total existente de transporte y la oferta de transporte” (se resalta fuera de texto la parte demandada).

El actor le endilga a la disposición demandada los cargos de exceso de la potestad reglamentaria, violación del principio de igualdad y de autonomía local.

En cuanto al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que el actor alega, se tiene que el Decreto 2762 de 2001, que contiene la disposición demandada, se expidió con base en el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 28 de la Ley 336 de 1996.

La Ley 105 de 1993, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, consagra:

“ART. 17.—Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.

PAR. 1º— (...).

PAR. 2º—La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercido por el Ministerio de Transporte ” (negrillas fuera de texto).

La Ley 336 de 1996, “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, establece:

“ART. 28.—El control y vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios a que se refiere el artículo anterior, se entiende únicamente respecto de la operación, en general, de la actividad transportadora”.

A su vez, el artículo 27 de esta ley, al que hace referencia el artículo 28 transcrito, define qué se entiende por servicios conexos al de transporte público, así:

ART. 27.—Se consideran como servicios conexos al de transporte público los que se prestan en las termínales, puertos secos, aeropuertos, puertos o nodos y estaciones, según el modo de transporte correspondiente.

Los diseños para la construcción y operación de las instalaciones donde funcionen los servicios a que se refiere el inciso anterior, contemplarán el establecimiento de sistemas o mecanismos apropiados para el desplazamiento de los discapacitados físicos” (Negrillas fuera de texto).

Y, el artículo 62 ídem, dispone:

ART. 62.—Para la construcción y operación de nuevos termínales de transporte terrestre de pasajeros y/o carga se tendrán en cuenta los planes y programas diseñados por las oficinas de planeación municipal, así como el cumplimiento de los índices mínimos de movilización acordes con la oferta y la demanda de pasajeros, las redes y su flujo vehicular. Igualmente, sus instalaciones tendrán los mecanismos apropiados para el fácil desplazamiento de los discapacitados físicos, y serán de uso obligatorio por parte de las empresas de transporte habilitadas para ello” (negrillas fuera de texto).

Estima la Sala que el decreto parcialmente acusado excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria al disponer que los municipios con menos de 100.000 habitantes no pueden tener terminal de transporte, ya que, conforme quedó visto, la ley prevé que la construcción y operación de los nuevos terminales de transporte de pasajeros son objeto de los planes y programas diseñados por la oficinas de planeación municipal, las cuales deben observar índices mínimos de movilización acordes con la oferta y demanda de pasajeros.

Además, cabe precisar que existen municipios que si bien no cuentan con el referido número mínimo de habitantes, tienen tal afluencia turística, que mantienen una población flotante, para lo cual pueden requerir, por organización, seguridad y uso racional del suelo, de un terminal de transporte; también suele ocurrir que habitantes de un municipio se desplacen diariamente a otros municipios aledaños por razones de trabajo, luego el número de habitantes de un municipio, en este caso, no necesariamente puede ser tenido como parámetro excluyente.

Existen además municipios que son paraderos obligados de vehículos de transporte público automotor y por ello en la definición de terminales de transporte que se transcribió se menciona que son lugares donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad.

Lo anterior indica que en la necesidad de contar con un terminal de transporte, no puede ser parámetro determinante imperativo el número de habitantes del municipio, como lo previó la disposición acusada. De ahí que resulte procedente acceder a las súplicas de la demanda.

Por resultar pertinente se trae a colación la sentencia de la Corte Constitucional C-931 de 15 de noviembre de 2006, (M.P. Rodrigo Escobar Gil), citada por el agente del Ministerio Público, que se refirió tanto de manera general como especial en materia de transporte, al principio de autonomía territorial.

“... Como de manera reiterada se ha señalado por la Corte, la Constitución contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territorial[es].

(...).

Ese diseño constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. Así, ha dicho la Corte, a tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “... la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.

(...).

De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que para los asuntos de interés meramente local o regional deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia...”.

En este caso, considera la Sala que la disposición acusada, por las razones expuestas, no sólo excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que contrarío los principios de autonomía territorial y de igualdad; amén de que desconoció el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, que atribuye a los concejos municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 9º del Decreto 2762 de 2001, en la parte que dice “número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a tener un terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes”.

2. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 marzo de 2011.