Sentencia 2006-00289 de mayo 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Radicación 110010324000200600289 00

Acción: Nulidad

Actor: Ángel Castañeda Manrique

Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

1. Las disposiciones acusadas son los numerales 7.2, 7.3 y 7.4 del artículo 7º y los numerales 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6 y 8.7 del artículo 8º del Decreto 1741 de 2006, “por el cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Central de Inversiones S. A., Banco Central Hipotecario S. A. en Liquidación y Banco del Estado en Liquidación poseen en Granbanco S.A.” El texto de las normas demandadas es el siguiente:

ART. 7º—Reglas para presentar aceptaciones de compra en la Primera Etapa por parte de personas naturales destinatarias de las condiciones especiales.

Con el fin de promover la efectiva democratización de la propiedad accionaria, procurar que la adquisición de las acciones corresponda a la capacidad adquisitiva de cada uno de los aceptantes, impedir que se presenten conductas que atenten contra la finalidad prevista en el artículo 60 de la Constitución Política y evitar la concentración de la propiedad accionaria de carácter estatal, la aceptación que presente cada una de las personas naturales destinatarias de las condiciones especiales en desarrollo de la Primera Etapa, estará sujeta a las siguientes reglas:

(…)

7.2. No podrán adquirir acciones por un monto superior a:

i) Dos (2) veces su patrimonio líquido a diciembre 31 del año correspondiente a la declaración de renta presentada, ni

ii) Por un valor que supere cinco (5) veces sus ingresos anuales y; para el caso específico de las personas que ocupen cargos de nivel directivo en Granbanco, Fiducafé, Bancafé Panamá y Bancafé Miami, por un valor que supere cinco (5) veces su remuneración anual y, en todo caso,

iii) No podrán adquirir más de trescientos setenta y ocho mil seiscientos treinta y dos millones doscientas veintisiete mil setecientas sesenta y seis (378.632.227.766) acciones.

7.3. Para efectos de dar aplicación a las reglas previstas en el presente artículo y determinar los anteriores límites se tomará:

i) El patrimonio líquido y los ingresos que figuren en la declaración de renta presentada;

ii) Los ingresos que figuren en el certificado de ingresos y retenciones presentado, o

iii) La remuneración anual certificada de cada una de las personas que ocupan cargos de nivel directivo, vigente a la fecha de expedición del presente decreto.

Para efectos del presente decreto, se entenderá por “patrimonio líquido” el indicado en la declaración de renta o en el certificado de ingresos y retenciones y se determina restando del patrimonio bruto poseído por el contribuyente en el último día del año o período gravable el monto de las deudas a cargo del mismo, vigente en esa fecha.

7.4. Cualquier aceptación de compra de acciones por un monto superior al previsto en el numeral anterior, si cumple con las demás condiciones establecidas en el reglamento de enajenación y adjudicación que se expida para la Primera Etapa, se entenderá presentada, en cada caso, por la cantidad máxima indicada en el numeral 7.2 del presente artículo, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 12.2 del artículo 12 del presente decreto…”

ART. 8º—Reglas para presentar aceptaciones de compra en la Primera Etapa por parte de aceptantes diferentes a personas naturales destinatarios de las condiciones especiales. Con el fin de promover la efectiva democratización de la propiedad accionaria, procurar que la adquisición de las acciones corresponda a la capacidad adquisitiva de cada uno de los aceptantes, impedir que se presenten conductas que atenten contra la finalidad prevista en el artículo 60 de la Constitución Política y evitar la concentración de la propiedad accionaria de carácter estatal, las aceptaciones que presenten los aceptantes diferentes a personas naturales destinatarios de las condiciones especiales en desarrollo de la Primera Etapa, estarán sujetas a las siguientes reglas:

8.1. Las asociaciones de empleados o ex empleados de Granbanco, los sindicatos de trabajadores, las federaciones de sindicatos de trabajadores, las confederaciones de sindicatos de trabajadores y las entidades cooperativas definidas por la legislación cooperativa que presenten aceptación de compra, deberán acompañar copia de:

i) Los estados financieros debidamente certificados con corte a 31 de diciembre de 2005, y

ii) La declaración de renta correspondiente al año gravable de 2005, siempre y cuando esté obligado legalmente a presentarla.

8.2. Los fondos de empleados, los fondos mutuos de inversión, los fondos de cesantías y de pensiones y las cajas de compensación familiar que presenten aceptación de compra, deberán acompañar copia de la declaración de ingresos y patrimonio con corte a 31 de diciembre de 2005, debidamente certificada.

8.5. De manera adicional a la regla de adquisición de acciones a que se refiere el numeral 8.3 anterior, los destinatarios de las condiciones especiales diferentes a personas naturales, no podrán presentar aceptación de compra de acciones por un monto:

i) Que sumado su valor exceda de dos (2) veces el valor del patrimonio ajustado que figure en:

a) La declaración de renta o de ingresos y patrimonio según sea el caso, o

b) En los estados financieros debidamente certificados con corte a 31 de diciembre de 2005, cuando no esté obligada a presentar declaración de renta o de ingresos y patrimonio y, en todo caso,

ii) No podrán adquirir más de trescientos setenta y ocho mil seiscientos treinta y dos millones doscientas veintisiete mil setecientas sesenta y seis (378.632.227.766) acciones

8.6. Para efectos del presente decreto, se entenderá por patrimonio ajustado, el resultado de restarle a los activos totales los pasivos totales y el superávit por valorización. Entiéndase como superávit por valorización todo tipo de valorizaciones contempladas en el patrimonio, incluida la cuenta de revalorización del patrimonio.

8.7. Cualquier aceptación de compra de acciones por un monto superior al previsto en los numerales 8.3, 8.4 y 8.5 anteriores, si cumple con las demás condiciones establecidas en el reglamento de enajenación y adjudicación que se expida para la Primera Etapa, se entenderá presentada, en cada caso, por la cantidad máxima indicada en dichos numerales, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 12.2 del artículo 12 del presente decreto…”

2. El actor alega, en esencia, que las normas demandadas del Decreto 1741 de 2006 son violatorias de los artículos 60 y 333 de la C.P., 14 de la Ley 226 de 1995 y de la jurisprudencia interpretativa de orden vinculante, por cuanto imponen límites a la adquisición de la propiedad estatal que contrarían el interés general de democratización de la misma, afectando los derechos de los destinatarios de condiciones especiales en los términos que la Constitución Política prevé a su favor para el efecto. En este punto, cuestiona el que las medidas adoptadas no resultan proporcionales ni necesarias frente al objetivo de evitar el testaferrato en este tipo de operaciones.

Además, considera que tales limitaciones corresponden a la competencia exclusiva del legislativo, puesto que al Ejecutivo únicamente le es permitido adoptar medidas de orden administrativo en la materia, y las previstas en las disposiciones acusadas, no son de esa naturaleza. Al respecto, acude a la Sentencia C-384 de 1996.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fondo de garantías de Instituciones Financieras Fogafin, junto con el Ministerio Público, coinciden en señalar que las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo procuran la democratización en la enajenación de la propiedad estatal y desarrollan los principios previstos en la Ley 226 de 1995, constituyendo aquellas, medidas de tipo administrativo. En este orden, las normas cuestionadas obedecen al propósito de evitar la concentración en la compra de las acciones del Estado por unos pocos sujetos o por uno solo, al ser ello contario a la democratización; y también procuran que personas no acreedoras de las condiciones especiales previstas en la Constitución, se beneficien del mecanismo de compra establecido preferencialmente a favor de ellas.

3. Pues bien, procede la Sala a abordar el estudio de legalidad propuesto por el demandante, comenzando necesariamente por precisar que dentro de los cometidos constitucionales del Estado se halla el de promover el acceso a la propiedad; empero, tal propósito consagra unas condiciones especiales a favor de sus trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores, cuando se trata de la enajenación de la participación accionaria que aquel posea en empresas. El artículo 60 de la C.P., dispone al respecto:

“El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.

Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia”. (resaltado fuera de texto).

De la norma transcrita, se evidencia que el propósito en comento se ha de desarrollar bajo la directriz fundamental de democratización de la propiedad estatal; y a su turno, señala que la materia será reglamentada por la ley.

En cumplimiento de la disposición constitucional, se profirió la Ley 226 de 1995, la cual, a su vez, indica que el Ejecutivo decidirá la enajenación de la propiedad accionaria del nivel nacional, mediante la adopción del respectivo plan, diseñado para cada caso particular. Al efecto, el artículo 6º de la mencionada ley dispone:

“El gobierno decidirá, en cada caso, la enajenación de la propiedad accionaria del nivel nacional, a que se refiere el artículo primero de la presente Ley, adoptando un programa de enajenación, diseñado para cada evento en particular, que se sujetará a las disposiciones contenidas en esta ley”.

Así las cosas, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1741 de 2006, aprobó el plan de enajenación de la propiedad accionaria que el Estado, mediante Fogafin, el Banco Central Hipotecario S.A. en liquidación y el Banco del Estado, poseía en Granbanco S.A. Al respecto, es claro que dicha enajenación debía obedecer a las directrices constitucionales antes expuestas y a los principios establecidos en la Ley 226 de 1995, en consonancia con los parámetros expuestos en la Sentencia C-384 de 2006, citada por el demandante, según la cual, las medidas a adoptar por el Ejecutivo han de ser eminentemente administrativas, so pena de vulnerar la orden constitucional referente a que solo el Legislador ha de reglamentar la materia.

Cabe resaltar que los principios a que debe sujeción el Ejecutivo en el correspondiente plan de enajenación, son los previstos en la los artículos 2º a 5º de la Ley 226 de 1995, esto es, los de democratización, preferencia, protección del patrimonio público, y continuidad del servicio.

Ahora, el inciso 1º del artículo 7º del Decreto 1741 de 2006, cuyo texto, dicho sea de paso, no fue demandado, invoca como finalidad de las reglas para presentar aceptaciones de compra en la primera etapa, por parte de personas naturales destinatarias de las condiciones especiales, el promover la efectiva democratización de la propiedad accionaria, procurar que la adquisición de las acciones corresponda a la capacidad adquisitiva de cada uno de los aceptantes, impedir que se presenten conductas que atenten contra la finalidad prevista en el artículo 60 de la Constitución Política y evitar la concentración de la propiedad accionaria de carácter estatal; y tales propósitos, concuerdan sin duda alguna con los principios antes señalados.

En este orden, y con el objeto de desarrollar lo anterior, el numeral 7.2, dispuso un máximo para efectos de la adquisición por parte de las personas naturales beneficiarias de las condiciones especiales, consistente en la imposibilidad de comprar acciones por un monto superior a dos veces el patrimonio líquido, o por un valor que supere cinco veces los ingresos anuales, y establece una cantidad máxima de compra de acciones; lo cual, según el actor, contraría el ordenamiento jurídico, principalmente el artículo 60 de la C.P., pues les impide a aquellas obtener la totalidad de las acciones; y en su entender, una regulación en estos términos rebasa la noción de medida administrativa, correspondiendo a la órbita del legislador.

Pues bien, para la Sala el establecimiento de montos máximos de compra a favor de los destinatarios de condiciones especiales por parte del Gobierno Nacional, se halla acorde con su función de determinar el plan de enajenación bajo los parámetros constitucionales y legales antes señalados, pues si bien, el artículo 60 de la C.P., ordena el reconocimiento legal de preferencias a favor de las asociaciones solidarias y de trabajadores para acceder a la respectiva venta, ello no implica que este derecho se halle desprovisto de restricciones tendientes a evitar que toda la participación accionaria del Estado se concentre en unos pocos miembros de dicho sector.

Nótese que una disposición sin las limitantes cuestionadas por el actor, contrariaría abiertamente el mandato de democratización, en atención a que parte de los mecanismos tendientes a este último propósito consiste en permitir la libre concurrencia de participantes en el proceso, y a que todos ostenten la posibilidad de adquirir acciones. Al respecto, vale la pena transcribir, en lo pertinente, el artículo 2º de la Ley 226 de 1995 y el artículo 9º ibídem:

“ART. 2º—Democratización. Todas las personas, naturales o jurídicas, podrán tener acceso a la propiedad accionaria que el Estado enajene. En consecuencia, en los procesos de enajenación se utilizarán mecanismos que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia y procedimientos que promuevan la masiva participación en la propiedad accionaria...”.

“ART. 9º—La enajenación de la participación accionaria se hará utilizando mecanismos que contemplen condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia”. (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, es claro que el Ejecutivo, en el plan de enajenación que diseñe para cada evento particular, habrá de establecer medidas que permitan armonizar el mandato constitucional de democratización de la propiedad accionaria del Estado, junto con el de la efectividad de los beneficios consagrados a favor del denominado sector solidario; y, una de tales medidas estriba, razonablemente, en limitar la cantidad de acciones que cada organización o miembro de este último grupo puede adquirir, a fin de que varios de ellos puedan, en igualdad de condiciones, acceder a la compra de la respectiva propiedad; en lugar, de promover mecanismos tendientes a la concentración de la misma.

En este punto, conviene referirse a lo señalado por esta Sección en Sentencia de 16 de agosto de 19951, en el que se demandó la nulidad del programa de enajenación del Banco Popular contenido en el Decreto 814 de 1994, y se estableció un límite para los Fondos de Cesantías, los Fondos de Pensiones, los Fondos Mutuos de Inversión de Empleados, los Sindicatos de Trabajadores, las Federaciones y las Confederaciones de Sindicatos de Trabajadores:

“… la Sala encuentra que la limitación impuesta en el numeral 1 literal b) del artículo 6º del Decreto 814 de 1994, tiene su razón de ser en la finalidad misma del artículo 60 de la Carta Política, cual es democratizar la propiedad accionaria estatal, permitiendo con dicho límite que un mayor número de los beneficiarios preferenciales puedan acceder a ella.

(…).

La Sala observa que todas las anteriores normas se refieren a las acciones de que trata el numeral 2º del artículo 3º del acto acusado, esto es, a aquellas que por no haber sido adquiridas por los beneficiarios preferenciales se ponen en venta a quienes sí deseen adquirirlas, pero obviamente en condiciones distintas.

Para esta corporación no se presenta la pretendida violación del artículo 60 de la Carta Política por parte de las normas transcritas, toda vez que éstas imponen condiciones más gravosas para los adquirentes, lo cual se encuentra en plena consonancia con el precepto constitucional referenciado, cuya finalidad primordial, se reitera, es democratizar la propiedad accionaria estatal en manos de los trabajadores, sus organizaciones y las organizaciones solidarias, otorgando a éstos condiciones ventajosas frene a los demás posibles compradores.

(…).

De no ser adquirido el total de las acciones por los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores, es apenas lógico que éstas puedan pasar a ser propiedad de otra(s) persona(s), siempre y cuando cumpla(n) con la autorización que para tal efecto debe otorgar la Superintendencia Bancaria de conformidad con el artículo 305 del Decreto 663 de 1993 y con los requisitos establecidos en el correspondiente Decreto de aprobación del programa de venta. De allí que a éstos no se les imponga límite en el número de acciones a adquirir, pero téngase en cuenta que solamente podrán acceder a la propiedad accionaria estatal, en la medida en que los sujetos a que se contrae el artículo 60 no hagan uso de su derecho preferencial. (resaltado fuera de texto).

La anterior decisión fue reitera por la Sección Cuarta de esta corporación en la sentencia de 4 de septiembre de 20082, así:

La restricción en cuanto al monto que cada uno de los destinatarios de las condiciones especiales podía adquirir en el trámite de la primera etapa, corresponde a un mecanismo necesario para cumplir con el propósito de la democratización accionaria, pues, sólo así se permitía que un mayor número de personas adquirieran la propiedad de la entidad y se evitaría la concentración en manos de un solo beneficiario de condiciones especiales.

De acuerdo con lo anterior, la disposición demandada no contraría las condiciones especiales que fijó el legislador para los trabajadores de las entidades sometidas a procesos de privatización ni a los sectores solidarios; tampoco merma la preferencia que en este tipo de negociaciones deben tener; sólo se trata de un mecanismo concreto a favor del propósito, no sólo constitucional de la democratización de la participación accionaria del Estado, sino como medida preventiva de que se adquieran por interpuesta persona, acciones de la entidad en venta, con las condiciones especiales previstas para otras personas. En consecuencia, no prospera su nulidad.” (resaltado fuera de texto).

Ahora bien, obsérvese que las medidas cuestionadas previstas en los artículos 7º y 8º del Decreto 1741 de 2006, no sólo desarrollan la normativa superior en lo que hace a la preservación de la democratización y al reconocimiento de condiciones especiales a favor de los destinatarios de ellas, según se anotó, sino que además, cumplen con lo previsto en el numeral 1º del artículo 10 de la Ley 226 de 1995, en el sentido que la primera etapa del proceso de enajenación se dirige únicamente a estos últimos:

“ART. 10.—Además de lo establecido en las disposiciones legales, el contenido del programa de enajenación, en cada caso particular, comprenderá los siguientes aspectos:

1. Establecerá las etapas en que se realizará el procedimiento de enajenación, teniendo en cuenta que, de manera privativa, la primera etapa estará orientada a los destinatarios de las condiciones especiales indicados en el artículo tercero de la presente ley. (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, para la Sala es evidente que si la primera etapa se dirige exclusivamente al llamado sector solidario, es porque sus integrantes pueden adquirir la totalidad de las acciones enajenadas por el Estado en la empresa de que se trate, lo cual, conlleva a reiterar que resulta más que razonable el que se imponga un límite de acciones a ser adquiridas por sus participantes, so pena de comprometer la democratización que ha de imperar en este tipo de operaciones, para que todos ellos ostenten la oportunidad real de acceder a su compra.

En este orden, el cargo tendiente a invalidar las normas acusadas por establecer el monto máximo de acciones que puede ser adquirido por los destinatarios de condiciones especiales, no vulnera el orden jurídico, y por tanto es desechado por la Sala.

4. Por otro lado, el demandante alega que supeditar la adquisición accionaria a una capacidad de pago, medible en términos de ingresos reales y/o del valor del patrimonio líquido, es un desacierto toda vez que el tipo de propiedad que se adquiere es un activo productivo, y en ese sentido, tal capacidad puede establecerse en virtud de los réditos derivados de aquellas.

En este punto, conviene señalar que el hecho de establecer un esquema de medición de la capacidad de pago correspondiente a lo que para el efecto es común en el medio financiero, en nada vulnera la ley, pues en esta no se exige que aquella se determine en obedecimiento de un determinado método o parámetro, y en tal orden no se advierte cómo tales medidas pueden vulnerar el orden jurídico.

Asimismo, es de anotar que para la Sala el que se llegare a establecer un sistema de medición de la capacidad adquisitiva en función de las rentas o beneficios que se deriven del activo hacia el futuro, constituye una simple expectativa económica que en nada contribuye a salvaguardar el principio de protección del patrimonio público, antes mencionado.

5. Ahora, en cuanto a la proporcionalidad y necesidad de las medidas concernientes a la limitación en la adquisición de acciones, la Sala se remite a lo señalado en el pronunciamiento jurisprudencial antes expuesto, en el sentido que aquellas, junto con la comprobación de la capacidad de pago con fundamento en los ingresos y el patrimonio del propio beneficiario de las condiciones especiales, impiden el que personas no destinatarias de las preferencias accedan a la propiedad del Estado en aprovechamiento de las mismas.

Así, la sugerencia propuesta por el actor, referente a adoptar otras medidas, que en su entender resultarían eficaces, como el acudir a tribunales de arbitramento o a la nulidad del contrato ante afectaciones del mismo por suplantaciones en la persona del beneficiario de las condiciones especiales o el impago de las acciones, entre otras, no ostentarían funcionalidad alguna frente al objetivo de evitar conductas que atenten contra los principios previstos en la Ley 226 de 1995, al ser aquellas de carácter meramente correctivo; en cambio, como se anotó, las disposiciones acusadas tienden a prevenir situaciones de testaferrato y de insolvencia de los adquirentes para responder por el respectivo pago, con miras a preservar principios como el de protección del patrimonio público.

En este orden, es claro que no se observa tampoco vulneración alguna del artículo 14 de la mencionada Ley, pues las disposiciones acusadas, en nada contrarían su texto, y se hallan adecuadas al cumplimiento de los fines señalados en su inciso 1º. En efecto, esta norma indica:

“ART. 14.—El programa de enajenación que para cada caso expida el gobierno dispondrá las medidas correspondientes para evitar las conductas que atenten contra los principios generales de esta ley. Estas medidas podrán incluir la limitación de la negociabilidad de las acciones, a los destinatarios de condiciones especiales, hasta por dos (2) años a partir de la fecha de la enajenación; en caso de producirse la enajenación de dichas acciones antes de dicho plazo se impondrán multas graduales de acuerdo con el tiempo transcurrido entre la adquisición de las acciones y el momento de enajenación, dichas sanciones se plasmarán en el programa de enajenación.

Sin perjuicio de las disposiciones penales que le sean aplicables, si en cualquier momento se determina que la adquisición se realizó en contravención a estas disposiciones o a las que la reglamenten para cada caso en particular sobre el beneficiario o adquirente real, el negocio será ineficaz.

Sin perjuicio de las limitaciones que se puedan imponer a los destinatarios de condiciones especiales, los cargos del nivel directivo de la entidad en el proceso de privatización, sólo, podrán adquirir acciones por un valor máximo de cinco (5) veces su remuneración anual”.

Ahora, es de señalar que el texto resaltado del inciso 3º de la norma fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en Sentencia C-384 de 19963, invocada por el demandante, advirtiendo que las limitaciones allí previstas se han de imponer únicamente por el legislador. Asimismo, dicho fallo indica que las medidas expedidas por parte del Ejecutivo, de acuerdo con el inciso 1º de la norma, serán únicamente de orden administrativo.

En este punto, conviene recalcar que para la Sala, las limitaciones a los montos de adquisición de acciones por parte de los destinatarios de condiciones especiales, corresponden a medidas administrativas que tienden a preservar los principios previstos en la Constitución y en la plurimencionada Ley 226 de 1995. La sentencia antes referenciada de esta corporación, indicó:

A juicio de la Sala las medidas administrativas sí pueden contener ciertas restricciones a los destinatarios de las condiciones especiales, siempre y cuando no interfieran con la finalidad de la ley y del artículo 60 de la Constitución Política, es decir, con la democratización de la propiedad accionaria. (resaltado fuera de texto).

Nótese, entonces, que al verificar la concordancia de las medidas previstas en las normas acusadas con los fines de democratización y reconocimiento de las disposiciones alusivas a los destinatarios de condiciones especiales, se advierte, a su turno, que las mismas se encuentran dentro del marco de la facultad regulatoria estatuida para el ejecutivo, frente a la enajenación de la propiedad accionaria estatal. Al respecto, el mismo fallo referenciado indicó lo siguiente:

“Son medidas administrativas aquellas que dicta el Gobierno Nacional como suprema autoridad administrativa y deben sujeción tanto a la Constitución Política como a la ley. Su propósito es dar aplicación a la ley mediante el desarrollo de su alcance”. (resaltado fuera de texto).

Por su parte, lo así señalado debe considerarse, además, en consonancia con lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia invocada por el actor, en el sentido que el propósito de democratización de la propiedad objeto de enajenación por parte del Estado, requiere la adopción de la medidas necesarias para ello, lo cual no implica que la misma sea adquirida en su totalidad por los destinatarios de condiciones especiales. Al efecto, se transcribe el siguiente aparte de dicho fallo, el que a su vez cita otro pronunciamiento anterior4:

Democratizar la propiedad accionaria en las empresas de participación oficial, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de aquéllas, lo cual no significa que los beneficiarios estén constreñidos a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco que la propiedad oficial deba consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que esencialmente persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta es impedir la concentración oligopólica del capital dentro de los medios de producción y del sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de desconcentración accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se avanza en el proceso de redistribución de los ingresos y de la propiedad, que es una meta esencial dentro de un Estado social de derecho…” (resaltado fuera de texto).

En este orden, es más que evidente la sujeción del gobierno a los propósitos y principios ordenados por la normativa superior a que debía obedecer, pues, según se anotó, implementar medidas sin efectividad alguna frente al cometido de permitir que todos los destinatarios de condiciones especiales tengan real acceso a la propiedad accionaria estatal de Granbanco S.A., redundaría en que la democratización ordenada en la Constitución y la Ley devenga en inoperante.

Todo lo anotado, naturalmente, conlleva a desechar las acusaciones referentes a la desviación de funciones del gobierno, al constatar que el Ejecutivo no incurrió en vulneración alguna de la legalidad al expedir las normas acusadas.

Cabe advertir, por su parte, que la formulación del cargo de falsa motivación no se observa acertada, puesto que se refiere a cuestionamientos concernientes a los parámetros para comprobar la capacidad de pago de los potenciales adquirentes de acciones, lo cual nada tiene que ver con que existan situaciones de hecho o de derecho equívocas o falsas frente las razones o motivos que dieron lugar a la expedición de los actos acusados.

Lo hasta aquí expuesto otorga razonamientos más que suficientes para concluir que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las normas demandadas, por lo que la Sala denegará las pretensiones de la demanda, según se expondrá en la parte resolutiva de esta Providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de agosto de 1995. Expediente 2958, M.P. Yesid Rojas Serrano.

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 4 de septiembre de 2008. Rad.: 2005-00055, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

3 Esta, a su vez, confirmada por la Sentencia C-783 de 2001.

4 Sentencia C-037 del 3 de febrero de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.