Sentencia 2006-00297 de agosto 12 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2006 00297 00

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafon Pianeta

Actor: Ministerio De Educación Nacional

Bogotá, D. C., doce de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto administrativo enjuiciado.

El acto demandado está conformado por la Resolución 4706 de 16 de diciembre de 2004, expedida por el director de calidad para la educación superior de dicho ministerio, mediante la cual resolvió “Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de Máster en Investigación Educativa, otorgado el 15 de mayo de 2000” por el Instituto Central de Ciencias Pedagógicas, al señor Pablo Enrique Marin Layton, identificado con la cédula de ciudadanía 91010790, como equivalente al título de Magíster en Investigación Educativa que otorgan las instituciones de educación superior colombianas, de acuerdo a la Ley 30 de 1992”.

El mencionado funcionario expidió esa resolución en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confieren el Decreto 2230 de 2003 y la Resolución 2763 de 13 de noviembre de 2003.

Por ende, se trata de un acto administrativo de carácter individual o subjetivo, toda vez que crea una situación personal en cabeza o a favor del referido señor Marin Layton, en atención de petición de interés particular suyo.

2. Carácter de la acción incoada.

Dado que dicho acto particular fue proferido por el organismo demandante a través de uno de sus funcionarios, se está ante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio, sin cuantía, denominada doctrinal y jurisprudencialmente en Colombia como acción de lesividad, para cuya procedibilidad se cumplen los presupuestos de ley.

3. Examen de los cargos.

3.1. Las normas que se indican como violadas.

El organismo accionante censura esa decisión por considerar que viola los artículos 24 y 38, literal i), de la Ley 30 de 1992, por las razones atrás reseñadas.

Tales preceptos son del siguiente tenor:

“ART. 24.—El título, es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una institución de educación superior. Tal reconocimiento se hará constar en un diploma.

El otorgamiento de títulos en la educación superior es de competencia exclusiva de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente ley.

PAR.—En los títulos que otorguen las instituciones de Educación Superior se dejará constancia de su correspondiente Personería Jurídica”.

ART. 38.—Las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) son:

(…)

i) Homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior”.

3.2. El problema jurídico a dirimir.

Vistas las argumentaciones de las partes y del Ministerio Público, el meollo del asunto radica en establecer si en razón del tiempo que el señor Marin Layton estuvo en Cuba con ocasión del programa académico en cuestión, es procedente o no reconocerle como equivalente al título de maestría que se otorga en Colombia, el que bajo esa misma denominación obtuvo en Cuba dentro del programa académico citado, según se informa en los hechos.

Al punto, el interesado y el representante del Ministerio Público sostienen que no hay regulación o norma en Colombia que señale la duración de una maestría o el tiempo que se debe estar en el exterior para que se pueda dar como cursado un programa de ese rango académico.

En la contestación de la demanda se acepta que solo estuvo 21 días en Cuba, con intensidad horaria de 8 horas diarias.

3.3. La situación jurídica del tema.

Tales planteamientos son ciertos, en la medida en que no hay disposición específica que fije la intensidad horaria de un programa de maestría en Colombia, como tampoco el tiempo que una persona debe permanecer en el exterior para que se le reconozca que cursó un programa de maestría en otro país.

Pero ello no significa que haya ausencia de regulación sobre el particular, porque si así fuera, se tendría una de dos situaciones: No sería posible reconocer en Colombia título alguno de maestría, sea que se curse en el país o en el exterior, o habría que reconocer como tal todo título que así se designe o denomine, por ese solo hecho de denominarse maestría, independientemente de su duración y, por ende, de su calidad académica, nada de lo cual tiene cabida en el actual ordenamiento jurídico colombiano.

Por otra parte, se debe tener en cuenta que el ámbito en que está ubicado el problema trasciende lo meramente formal, en la medida en que se encuadra en el campo de la ciencia y del conocimiento, el cual sobra decir que se rige ante todo por parámetros, principios y regulaciones de la misma connotación, inherentes a ella.

En el caso de la maestría, se tiene que corresponde a un nivel y título de educación superior, según se precisa en el artículo 10 de la Ley 30 de 1992, al disponer: “ART. 10.—Son programas de postgrado las especializaciones, las maestrías los doctorados y los postdoctorados”.

De suyo, la delimitación de ese, como todos los programas de posgrados, obedece a unos determinados énfasis en la formación académica y científica de los profesionales y por lo tanto a específicos objetivos y fines dentro de ese énfasis, relacionados con el perfeccionamiento de las diferentes facetas y aptitudes de cada profesional, en orden a mejorar sus capacidades para su desempeño y participación en el desarrollo de la disciplina respectiva, de allí que el artículo 11 de la citada ley los caracterice genéricamente así:

“ART. 11.—Los programas de especialización son aquellos que se desarrollan con posterioridad a un programa de pregrado y posibilitan el perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias”.

En lo que corresponde a las maestrías, el artículo 12, ibídem señala que “Las maestrías buscan ampliar y desarrollar los conocimientos para la solución de problemas disciplinarios, interdisciplinarios o profesionales y dotar a la persona de los instrumentos básicos que la habilitan como investigador en un área específica de las ciencias o de las tecnologías o que le permitan profundizar teórica y conceptualmente en un campo de la filosofía, de las humanidades y de las artes”.

En ese orden, el artículo 7º del Decreto 4706 de 16 de diciembre de 2004, “Por el cual se unifican los requisitos y procedimientos para los programas de doctorado y maestría”, vigente para la época de los hechos, predica de las maestrías que “están dirigidas a la profundización de conocimientos y a la apropiación de capacidades creativas de estudio y reflexión sistemática, mediante el dominio progresivo de conceptos, técnicas y métodos de estudio e investigación, cuyo resultado se concreta en un aporte al conocimiento disciplinario interdisciplinario o profesional”.

Basta, entonces, observar la dimensión y alcance de tales fines y cometidos de esta clase de posgrados, para visualizar que no pueden lograrse en periodos cortos, dado que a mayor profundización en el conocimiento, mayor tiempo se requiere y que es mayor el grado de exigencia para quienes ingresen a ellos, entre otros, en términos de dedicación al desarrollo de los diferentes aspectos y actividades del respectivo programa.

De allí que el artículo 26 del precitado decreto prevea que “La nomenclatura de los títulos estará en correspondencia con las clases de instituciones, los campos de acción, la denominación, el contenido, la duración de sus programas y niveles de pregrado y postgrado”.

Así las cosas, la duración de los programas de posgrados, como el caso de la maestría, responde principalmente a criterios académicos y científicos, dentro de los cuales se encuentran los fines anotados y la consiguiente complejidad y densidad de la materia o del respectivo conocimiento objeto de aprehensión o estudio.

Según la regulación colombiana, esa duración o intensidad horaria, está dada en términos de “créditos académicos”, los cuales son definidos en el artículo 18 del Decreto 2566 de 2003, vigente para la época de los hechos, como “El tiempo estimado de actividad académica del estudiante en función de las competencias académicas que se espera el programa desarrolle, se expresará en unidades denominadas créditos académicos”.

En términos de horas, el mismo artículo 18 establece que “Un crédito equivale a 48 horas de trabajo académico del estudiante, que comprende las horas con acompañamiento directo del docente y demás horas que el estudiante deba emplear en actividades independientes de estudio, prácticas, u otras que sean necesarias para alcanzar las metas de aprendizaje, sin incluir las destinadas a la presentación de las pruebas finales de evaluación”.

Por lo tanto, atendiendo el tercer inciso del citado artículo 18, “El número total de horas promedio de trabajo académico semanal del estudiante correspondiente a un crédito, será aquel que resulte de dividir las 48 horas totales de trabajo por el número de semanas que cada Institución defina para el período lectivo respectivo”.

En cuanto al peso o importancia de los créditos en los programas académicos, el referido Decreto 2566 de 2003 lo precisa así:

“ART. 17.Tiempo de trabajo en créditos académicos. - Con el fin de facilitar el análisis y comparación de la información, para efectos de evaluación de condiciones mínimas de calidad de los programas académicos, y de movilidad y transferencia estudiantil, de conformidad con el artículo 5º del presente decreto, las instituciones de educación superior, expresarán en créditos académicos el tiempo del trabajo académico del estudiante, según los requerimientos del plan de estudios del respectivo programa, sin perjuicio de la organización de las actividades académicas que cada Institución defina en forma autónoma para el diseño y desarrollo de su plan de estudios.

PAR.En la evaluación de las condiciones mínimas de calidad de los programas de educación superior se tendrá en cuenta el número de créditos de las diferentes actividades académicas del mismo”.

En relación con las maestrías en Colombia, se sabe que el número de créditos está en un rango de 50 a 70 créditos, dentro del cual es fijado por el comité de expertos del Ministerio de Educación, según el nivel de complejidad de la materia y de la respectiva disciplina o profesión.

 

3.4. El caso del sub lite.

En relación con los hechos del sub lite, se observa que según el certificado expedido por ese instituto (fl. 7), las materias cursadas fueron 14, cuya intensidad horaria suma 720 horas, más 180 horas clases correspondientes a la preparación de la investigación y defensa de la tesis, para un gran total de 900 horas.

En el mismo certificado se hace constar que de acuerdo a la norma cubana establecida, 1 crédito equivale a 15 horas clases, de modo que esas 900 horas equivalen en Cuba a 60 créditos, o sea que 60 es el número de créditos académicos de dicho programa académico en la legislación de ese país.

Sin embargo, traídas a la legislación colombiana, equivaldría a 18.75 créditos, que a simple vista resultan muy inferiores a los que deben cumplir las maestrías en Colombia, como que son menos de la tercera parte, asumiendo que sean 60 créditos, en tanto está dentro de los rangos entre 50 y 70 atrás anotados.

Vistos en términos de hora, para completar los 60 créditos académicos que tiene del programa, en la normatividad de Colombia, las asignaturas tendrían que sumar 2.880 horas, esto es, 1.980 horas más de las cursadas en Cuba, lo que equivale a un poco más de tres (3) veces las 900 horas informadas en el certificado.

Lo anterior es lo que explica que en Colombia, las maestrías tengan por lo general una duración de dos (2 años), en la medida en que es el lapso dentro del cual es posible desarrollar la intensidad horaria anotada, que para el caso serían 2.880 horas, tomando como referente los 60 créditos que en Cuba están fijados para el programa en comento, y que muy probablemente es el número de créditos de una maestría en Colombia sobre la misma materia.

Lo anterior está reflejado en los datos consignados en la solicitud de convalidación del referido título, en tanto el señor Marin Layton manifiesta que la duración de la maestría fue de dos (2) años (fl. 11 vuelto), de los cuales indica como fecha de iniciación el XII de 1996, aunque no indica la fecha de terminación. También informa que el título que le fue otorgado es el de Máster en Investigacion Educativa, el 15 de mayo de 2000.

De suerte que no es cierto que en Colombia no exista una regulación relativa al tiempo que se debe dedicar para tener como cursada una maestría, como lo aducen el actor y el Ministerio Público, ya que quedó evidenciado que sí hay fundamentos normativos, que comprenden no solo reglas sino también elementos teleológicos y axiológicos que delimitan de ese aspecto, lo cual es válido tanto para cuando el plan de estudio se curse en Colombia, como cuando se desarrolle en el exterior.

En ese contexto, salta a la vista la notoria diferencia en la intensidad horaria que cumplió el señor Marin Layton en el programa académico mencionado frente a la que usualmente le corresponde a un programa de maestría en Colombia.

Pero como el problema se extiende al punto de la estadía del señor Marin Layton en Cuba frente a lo que implica el supuesto normativo de haber cursado estudios en el exterior, artículo 38, literal i), de la Ley 30 de 1992, se observa que en el plenario no obra informe alguno de la subdirección de asuntos migratorios, grupo de estadística, del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, sobre salidas de aquel al país de Cuba.

No obstante, en la contestación de la demanda manifiesta que estuvo 21 días, con 8 horas diarias de clase, pero aún tomando como base las 900 horas del programa, cabría inferir que el solicitante debió estar en Cuba durante cinco (5) meses, aproximadamente, asumiendo que asistió a 8 horas diarias en los 20 días hábiles del mes.

Ello significa que ni siquiera habiendo estado los cinco (5) meses pudo haber cursado una maestría en Cuba, que pueda ser equiparable a una maestría cursada en Colombia, luego el título que pidió convalidar no se le puede tener como un título susceptible de homologación o convalidación de los señalados en el literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de 1992, menos cuando solo estuvo 21 días.

Conviene reiterar lo ya expresado por la Sala, en sentencia de 12 de septiembre de 2002, expediente 8183, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, en el sentido de que esa norma “significa que es de la esencia de esa homologación y convalidación que los estudios correspondientes a dichos títulos hayan sido cursados en el exterior, es decir, que el requisito exigido por la entidad demandada sí está previsto en la citada norma”.

Como atrás se puso de presente, consta en el plenario que los estudios realizados en Cuba se reducen a escasos 5 meses, tiempo en el que razonablemente no es factible cursar y atender con el rigor académico que corresponde a la caracterización y fines profesionales que las normas atrás comentadas tienen definidos respecto de las maestrías, que usualmente se exige tanto en Colombia como en el exterior para programas académicos de esa clase, menos cuando se trata de educación formal en un nivel más cualificado que el nivel de especialización.

No sobra advertir que el comentado rigor obedece al interés general que es inherente a toda formación académica formal, dado que usualmente corresponde a actividades profesionales que afectan o inciden en la atención de necesidades sociales, y que por lo mismo están sujetas a la inspección y vigilancia del Estado para garantizar la idoneidad en su ejercicio y proteger así el interés general asociado a la profesión de que se trate.

Consideraciones similares fueron expuestas en sentencia de la Sala de 4 de septiembre de 2008, Expediente 2001-01267, consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno, donde se reiteró la línea jurisprudencial de la antes citada, al resolver un caso similar del sub lite.

La situación evidenciada denota entonces que no se acreditó el comentado requisito de cursar los estudios en el exterior, y que por consiguiente la decisión acusada viola el artículo 38, literal i), de la Ley 30 de 1992, pues la situación fáctica que obra en el plenario indica claramente que el título objeto de la homologación mediante el acto acusado no tiene las condiciones para ser convalidado.

Por lo tanto, los cargos de la demanda tienen vocación de prosperar, de donde se accederá a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de la resolución enjuiciada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 4706 de 16 de diciembre de 2004, expedida por el director de calidad para la educación superior de dicho Ministerio, mediante la cual resolvió “Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de Máster en Investigación Educativa, otorgado el 15 de mayo de 2000” por el Instituto Central de Ciencias Pedagógicas, al señor Pablo Enrique Marin Layton, identificado con la cédula de ciudadanía 91010790, como equivalente al título de Magíster en Investigación Educativa que otorgan las instituciones de educación superior colombianas, de acuerdo a la Ley 30 de 1992”.

2. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de12 de agosto de 2010».