Sentencia 2006-00311 de abril 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 410012331000-2006-00311-01

Nº Interno: 18272

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Hocol S.A.

Demandado: Municipio de Neiva

Bogotá, D.C., cuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Le corresponde a la Sala decidir si son nulas las resoluciones 656 del 10 de noviembre de 2005, mediante la que se constituyó en mora una obligación por concepto del impuesto de alumbrado público a cargo de Hocol por el período marzo a diciembre de 2004, y 45 del 18 de enero de 2006, que resolvió el recurso de reconsideración contra la primera; y las resoluciones 657 del 10 de noviembre de 2005, mediante la que se constituyó en mora una obligación por concepto del impuesto de alumbrado público a cargo de Hocol por el período enero a junio de 2005, y 46 del 18 de enero de 2006, que resolvió el recurso de reconsideración contra la primera.

Asunto preliminar

La Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en incongruencia, al momento de dictar el fallo objeto de apelación, por las siguientes razones:

La Sala reitera(3) que en virtud de los requisitos previstos en los numerales 2º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (lo que se demanda, la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, dado que le corresponde al demandante desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispuso:

“La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones (…)”

De su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala:

“La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”.

Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante.

Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se conceden pretensiones adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconocen pretensiones que no se solicitaron (sentencia extrapetita)(4).

En el caso en examen, la parte actora pidió la nulidad de las resoluciones 656 y 657 del 10 de noviembre de 2005, por las cuales se constituyó en mora a la demandante por el pago del impuesto de alumbrado público en el municipio de Neiva, y las Resoluciones 45 y 46 del 18 de enero de 2006, que resolvieron el recurso de reconsideración interpuesto contra las primeras.

El demandante pidió la nulidad por violación de ciertas normas de la Constitución Política y del Código Contencioso Administrativo porque, supuestamente, el municipio desconoció ciertos autos mediante los que el Tribunal del Huila admitió las demandas interpuestas contra los acuerdos municipales 69 de 2003 y 20 de 2004 que regularon el impuesto de alumbrado público. Concretamente, porque desconoció que ese tribunal eximió a Hocol de la obligación de constituir la caución prevista en el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.

Luego, invocó la violación del derecho de defensa porque no tuvo oportunidad de controvertir los actos demandados, la falsa y la falta de motivación de los actos administrativos que resolvieron los recursos, porque supuestamente no se pronunciaron sobre un aspecto propuesto en el recurso y, la falta de competencia del municipio para modificar las decisiones del tribunal.

El Tribunal Administrativo del Huila declaró la nulidad de los actos demandados pero por causales diferentes a las invocadas por Hocol, concretamente, por la causal de nulidad por violación del derecho al debido proceso de la demandante porque el municipio, supuestamente, pretermitió el procedimiento administrativo previsto para formular liquidación oficial de revisión previsto en el estatuto tributario.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que la sentencia apelada desconoció el principio de congruencia externa, en la medida en que, de manera extrapetita, resolvió la causal de nulidad por violación al debido proceso, pero por hechos que no fueron planteados por la demandante, y, con fundamento en hechos no invocados ni probados, declaró la nulidad de los actos acusados. La sentencia apelada violó el derecho de defensa y de contradicción del municipio demandado.

Además, porque en la sentencia apelada no se tuvo en cuenta que los actos administrativos ahora demandados son actos de liquidación y consolidación del impuesto que Hocol debía en virtud de las liquidaciones oficiales que el municipio de Neiva le formuló.

En efecto, en los actos administrativos demandados, el municipio de Neiva listó las liquidaciones oficiales que por el impuesto de alumbrado público formuló a Hocol por los meses de marzo a diciembre de 2004 (Res. 656/2005) y enero a junio de 2005 (Res. 657/2005), liquidaciones oficiales que, valga precisar, no son objeto de demanda en este proceso. De ahí que, la sentencia apelada interpretó de manera errada que los actos demandados eran las liquidaciones oficiales para cuya expedición debía seguirse el proceso administrativo previsto en el estatuto tributario.

En esa medida, la Sala considera que la sentencia debe revocarse y, en su lugar, inhibirse para decidir sobre la nulidad de las resoluciones demandadas porque no son actos que decidan de fondo la situación tributaria del demandante respecto del impuesto de alumbrado público. Son actos de cumplimiento o ejecución(5) en tanto no definen una situación jurídica diferente a la que ya fuera resuelta en los actos administrativos que definieron el tributo a cargo del demandante.

En igual sentido se pronunció la Sala(6), en un caso análogo al ahora estudiado, que se surtió entre las mismas partes. En esa sentencia, la Sala precisó “que la constitución en mora(7) es un concepto propio de las obligaciones contractuales. Para que haya responsabilidad contractual es preciso que exista un contrato y que el vínculo que genera esa responsabilidad surja de la relación contractual.

En el caso concreto de los impuestos, son obligaciones que no nacen ni de la convención ni de los hechos de las partes, sino de la ley (C.C., art. 1494), y según el artículo 34 de la Ley 57 de 1887(8) las obligaciones que “nacen de la ley se expresan en ella”; y no se rigen por las previsiones del Código Civil en cuanto regula las obligaciones que nacen entre particulares, sino por las leyes tributarias que las establecen. El estatuto tributario nacional no consagra este procedimiento (constitución en mora) como requisito previo para proferir el mandamiento de pago”.

De lo expuesto en la demanda se infiere que, para la demandante, los actos demandados son actos previos al proceso de cobro que inició el municipio para que pagara el impuesto de alumbrado público. Tan es así, que reconoce que suscribió cierto acuerdo de pago con fundamento en las liquidaciones que le formuló el municipio, acuerdo que, según dijo, quedó condicionado a los resultados de las demandas de nulidad que interpuso contra los acuerdos que regularon el impuesto de alumbrado público.

De ahí que las causales de nulidad invocadas, el concepto de la violación y las pretensiones de la demanda se enfoquen a que se ordene al municipio a que deje de cobrar y deje de abrir procesos de cobro en su contra, entre otras razones, porque el Tribunal Administrativo del Huila dio por satisfecha la obligación tributaria y estimó innecesario exigir a Hocol la constitución de caución para garantizar el pago del impuesto. Para la Sala, este argumento, más que fundamentar una causal de nulidad, fundamenta la excepción por pago, contra el mandamiento de pago(9) que el municipio profirió contra Hocol.

Así mismo, los argumentos referidos a las demandas de nulidad que propuso contra los acuerdos que fundamentaron los actos demandados se orientan a demostrar la presunta pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de ejecución y, por ende, de las liquidaciones oficiales, para evitar el cobro. Estos argumentos también parecen fundamentar la excepción por pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo contra el mandamiento de pago, pero no una causal de nulidad contra actos que simple y llanamente procuran la ejecución de las liquidaciones oficiales que no fueron objeto de demanda en este proceso.

Por lo tanto, la Sala revocará la sentencia del a quo y se inhibirá para decidir de fondo el presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 2 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Hocol contra el municipio de Neiva.

2. En su lugar, INHÍBASE para decidir sobre la nulidad de las resoluciones 656 y 657 del 10 de noviembre de 2005 y 45 y 46 del 18 de enero de 2006.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.»

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 26 julio de 2012, expediente 250002327000200800228-02(18380), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y del 31 de enero de 2013, expediente 270012331000200800065-02 (18065), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(4) En el mismo sentido, la sentencia del 16 de septiembre del 2010, expediente 16605, Consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(5) En asuntos similares al aquí expuesto, como por ejemplo, al referirse a los actos que ordenana(sic) el pago de créditos liquidados en virtud de conciliaciones judiciales para finiquitar controversias contractuales, el Consejo de Estado ha dicho que “los actos de cumplimiento o ejecución en tanto no definen una situación jurídica diferente a la que ya fuera resuelta con efectos de cosa juzgada en la conciliación judicial suscrita entre las partes para finiquitar una controversia contractual. (…). Sentencia del 8 de febrero de 2012. Expediente 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689).

(6) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. William Giraldo Giraldo. Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012). Radicación 41001-23-31-000-2005-00767-02(18192). Actor: Hocol S.A. Demandado: Municipio de Neiva. “Entonces, en virtud de que el accionante erró en su proceder y demandó un acto administrativo que por sí sólo no es susceptible de control jurisdiccional, toda vez que no modificó una situación particular y concreta (se limitó a constituir en mora la obligación), y omitió impugnar el acto definitivo, la Sala está impedida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones de la demanda”.

(7) ART. 1608 del Código Civil.—El deudor está en mora:

1. Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora.

2. Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla.

3. En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor”.

(8) ART. 34.—En las obligaciones que se contraen sin convención, nace o de la ley o del hecho voluntario de las partes. Las que nacen de la ley se expresan en ella.

(9) Folio 54, cuaderno principal 4.