Sentencia 2006-00318 de abril 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nº 13 DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. 11001-03-15-000-2006-00318-00 (REV)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Demandante: Ramiro Alonso Barrios Llach

Demandado: diputados a la Asamblea Departamental de Bolívar

Referencia: Recurso extraordinario de revisión - (CCA, arts. 188.6 —nulidad originada en la sentencia— y 188.8 —cosa juzgada—)

Decisión: Niega

Bogotá, D.C., siete de abril de dos mil quince.

Sentencia

Decide la Sala Especial de Decisión Nº 13 de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto por Acuerdo Interno 321 de 2014(1) el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Julio César Díaz Redondo y Carlos Becerra Álvarez, contra la sentencia del 3 de febrero de 2006, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó parcialmente la sentencia de julio 5 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

I. Antecedentes

1. El proceso ordinario.

1.1. Dentro de los procesos identificados con los radicados 002-2004-00011-00, 004-2004-00017-00 y 002-2004-00021-00, se solicitó la nulidad de la elección de los diputados a la Asamblea del Departamento de Bolívar, Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez, para el periodo 2004-2007, al haberse inscrito como candidatos, a pesar de encontrarse incursos en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000(2), así:

i) En el proceso 002-2004-00011-00, el señor Ramiro Alfonso Barrios Llach, en nombre propio, solicitó la nulidad de la elección del diputado Julio César Díaz Redondo.

ii) En el proceso 004-2004-00017-00, el señor Emilio José González Mercado, en nombre propio, solicitó la nulidad de la elección, entre otros, de los diputados Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez.

iii) En el proceso 002-2004-00021-00, el señor Alejandro Antonio Arrázola Carrasquilla, por intermedio de apoderado judicial (abogado, José Tomás Imbett Bermúdez) solicitó la nulidad de la elección del diputado Carlos Alfonso Becerra Álvarez.

La nulidad de la elección del señor Díaz Redondo se fundamentó en el hecho de que tenía parentesco dentro del primer grado de consanguinidad con el señor Carlos Alberto Díaz Redondo —hermano—, quien ejerció autoridad administrativa y política en el departamento de Bolívar, dentro de los doce meses anteriores a la elección del demandado, al haberse desempeñado como alcalde del distrito de Cartagena (Bolívar).

La nulidad de la elección del señor Becerra Álvarez se fundamentó en el hecho de que tenía parentesco dentro del primer grado de consanguinidad con el señor Ignacio Segundo Becerra Álvarez —hermano—, quien ejerció autoridad administrativa y política en el departamento de Bolívar, dentro de los doce meses anteriores a la elección del demandado, al haberse desempeñado como alcalde del municipio de Córdoba (Bolívar).

2. El apoderado de, entre otros, los señores Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez, mediante escrito de septiembre 30 de 2004, solicitó la acumulación de los procesos 002-2004-00011-00, 004-2004-00017-00 y 002-2004-00021-00 (fl. 209-211, exp. anexo del proceso 004-2004-00017-00). Para tales efectos indicó:

“En los tres (3) procesos en uno de manera acumulada y en los otros dos (2) de manera separada, se pretende que se declare la nulidad del mismo acto administrativo contenido en la Resolución 2 expedido por el Consejo Nacional Electoral el día 16 de febrero de 2004 en lo relativo a la elección de los diputados a la Asamblea Departamental de Bolívar Julio Cesar Redondo, Carlos Becerra Álvarez (...).

De acuerdo con el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo en el presente caso procede la acumulación de los procesos, pues (...) se está ejercitando la acción de nulidad contra unas mismas elecciones, el objeto final de las demandas es el mismo y todas se refieren a un mismo registro electoral.

Para efectos de la acumulación solicitada no interesa que en la demanda con Expediente E-004-20040017-00 el actor Emilio Jose González Mercado invoque causales de nulidad objetiva alegando supuesto fraude electoral y también vicios subjetivos o inhabilidades electorales respecto de mis mandantes, o que en los otros dos procesos solo se señalen causales de nulidad subjetiva por supuestas inhabilidades electorales...” (fl. 210, exp. anexo del proceso 004-2004-00017-00).

3. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de octubre 1º de 2004 ordenó la acumulación de, entre otros, los tres procesos referidos en el numeral precedente (fls. 365-366 exp. anexo del proceso 001-2004-00013-00). Para tales efectos, indicó:

“Visto todos expedientes [sic] arriba reseñados, se observa que en todos se pide la nulidad de la elección de los señores diputados de la Asamblea Departamental de Bolívar para periodo 2004-2007, en forma parcial en algunos y en otros en forma general, y como además el término probatorio se encuentra vencido, se procederá a su acumulación” (fl. 366, exp. anexo del proceso 001-2004-00013-00).

4. Mediante providencia de julio 5 de 2005, el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó las pretensiones de nulidad contra los actos de elección de los señores Díaz Redondo y Becerra Álvarez, dentro de los expedientes acumulados “002-2004-00011-00, 004-2004-00012-00, 001-2004-00013-00, 001-2004-00014-00, 002-2004-00015-00, 004-2004-00017-00, 002-2004-00021-00” (fl. 280, exp. anexo - destaca la Sala).

Consideró que no se configuró la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000, por cuanto ninguno de los parientes de los diputados ejerció autoridad civil, administrativa o militar en la totalidad del departamento de Bolívar (fls. 282 y 316, exp. anexo).

Esto es, en otras palabras, el solo hecho del parentesco no era suficiente para que se configurara la causal de inhabilidad, por cuanto “la autoridad inhabilitante [esto es, la ejercida por los hermanos de los diputados en el distrito de Cartagena y en el municipio de Córdoba, respectivamente] no se ejerce en todo el departamento, ya que la norma determina que la autoridad se haya ejercido en todo el departamento” (fl. 282, exp. anexo, concordante con lo señalado a fl. 316, exp. anexo).

5. El fallo impugnado.

Por ser relevante para efectos de la decisión de la litis, de manera previa a relacionar los fundamentos del fallo impugnado, se hará referencia al trámite del recurso de apelación:

5.1. Por haber sido impugnada la providencia del tribunal, por parte de varios intervinientes en los procesos acumulados de nulidad electoral, este concedió, en el efecto suspensivo, la apelación interpuesta “por el doctor Jose Tomas Imbett Bermúdez como apoderado de Alejandro Arrazola Carrasquilla [demandante dentro del proceso 002-2004-00021-00, en el que solicitó la nulidad de la elección del diputado Carlos Alfonso Becerra Álvarez], (...) doctor Emilio González Mercado en su propio nombre [demandante dentro del proceso 004-2004-00017-00, en el que solicitó la nulidad de la elección de los diputados Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez], (...) contra la sentencia de fecha cinco (5) de julio del dos mil cinco (2005)” (fl. 380).

5.2. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de septiembre 8 de 2005, rechazó la apelación interpuesta por “el apoderado del señor Alejandro Arrázola Carrasquilla, por extemporánea” y admitió los recursos de apelación interpuestos por “Nagib Chalabe González, Colombia Aduén Bray, Walter Navarro Rancel y Emilio José González Mercado” (fl. 400).

5.3. Contra la decisión precedente el apoderado del señor Arrázola Carrasquilla interpuso recurso de súplica. Este fue resuelto en auto de septiembre 30 de 2005 (fls. 407-409), en virtud del cual se revocó el rechazo del recurso de apelación y, en consecuencia, se ordenó “darle el trámite señalado en el mismo auto respecto de los demás recursos admitidos” (fl. 409).

5.4. En sentencia de febrero 3 de 2006, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó parcialmente la decisión del a quo y, en su lugar, decretó la nulidad de la elección de los señores Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez, de conformidad con el siguiente razonamiento:

5.4.1. En primer lugar, consideró que la disposición aplicable para la resolución del sub lite era la del artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000. Por tanto, señaló lo siguiente:

“La causal de inhabilidad propuesta se configura si se acredita dentro del plenario que los señores Julio César Díaz Redondo y Alfonso Becerra Álvarez, tenían parentesco con funcionario que dentro de los doce meses anteriores a la elección hubieran ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar, en el departamento de Bolívar, que es el mismo donde aquellos resultaron elegidos diputados a la asamblea departamental” (fl. 640, exp. anexo).

En relación con la circunscripción en la que los parientes de los diputados han debido ejercer autoridad, para que se estructure esta causal de inhabilidad, señaló que “se configura cuando se demuestra el parentesco con el funcionario que ejerza autoridad en el respectivo departamento, lo que debe interpretarse como que puede ser en la totalidad o en alguna de sus partes, esto es, en alguno de sus municipios o distritos” (fl. 643, exp. anexo).

5.4.2. En segundo lugar, del estudio de las pruebas aportadas al expediente constató lo siguiente:

“... a. Que Julio César Díaz Redondo es hermano o pariente en segundo grado de consanguinidad del señor Carlos Alberto Díaz Redondo, por ser sus padres los señores Judith Redondo Fernández y Bohanerges Díaz Sanjuan, y que el último se desempeñó como alcalde de elección popular del Distrito Turístico de Cartagena durante el periodo 2000 - 2003, culminando su mandato el 29 de noviembre de 2003; y b. Que Carlos Alfonso Becerra Álvarez es hermano y pariente en segundo grado de consanguinidad del señor Ignacio Segundo Becerra Álvarez, por ser hijos de los señores Carlos Guillermo Becerra G., y Bettina María Álvarez de Becerra, y que Ignacio Segundo Becerra Álvarez fue elegido alcalde del municipio de Córdoba para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003, cargo que ejerció hasta el 24 de octubre de 2003” (fls. 640-641, exp. anexo).

5.4.3. En tercer lugar, al comparar la situación fáctica, a la luz de la norma aplicable, concluyó lo siguiente:

“De acuerdo con los anteriores razonamientos resulta demostrado que los diputados Julio César Díaz Redondo y Carlos Alfonso Becerra Álvarez, para la fecha de su elección, estaban incursos en la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, puesto que dentro de los doce meses anteriores a su elección sus parientes en segundo grado de consanguinidad ejercieron autoridad al haberse desempeñado como mandatarios locales” (fls. 644-645, exp. anexo).

6. El recurso extraordinario de revisión.

El recurrente solicita que se infirme y, como consecuencia de esto, se anule la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” en los términos del numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo —en adelante CCA— y por “[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”, en atención a lo dispuesto por el numeral 8º del artículo 188 del CCA.

6.1. Para sustentar el recurso, con relación a la causal contemplada en el artículo 188.6 del CCA, señaló que, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 2º y 3º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil —en adelante CPC(3)—, la Sección Quinta carecía de competencia funcional para decretar la nulidad de la elección del señor Julio César Díaz Redondo. Lo anterior, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar no fue apelada y en esta se reconoció la legalidad de la elección del diputado. En particular, adujo:

“Si se reconoce, reitero, por ser ello así, que el proceso 2004-0011, adelantado por Ramiro Alfonso Barrios Llach contra la elección de Julio César Díaz Redondo como diputado a la Asamblea de Bolívar, periodo 2004-2007, no fue apelado, el Consejo de Estado nunca tuvo competencia funcional para fallar ese pleito, y en consecuencia no podía declarar la nulidad de la elección de Díaz Redondo, y auncuando [sic] dijo no fallar ese pleito, materialmente si [sic] lo hizo, por lo tanto y bajo esa óptica hay nulidad en la sentencia al declararse una nulidad electoral sin competencia funcional” (fls. 17-18 exp. ppal.).

Además, dado que las “pruebas para declarar la inhabilidad [del diputado Díaz Redondo] no se aportaron en los procesos apelados, (...) la sentencia de segundo grado es nula por soportarse en pruebas de otros procesos no apelados” (fl. 19, exp. ppal.).

Igualmente, indicó que la Sección Quinta debió inaplicar la regla legal contenida en el artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000, por ser contraria a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 299 de la Constitución, en la medida en que, según lo consideró la corporación, la primera contenía un régimen más estricto “que el establecido a nivel legal para los congresistas” (fl. 20, exp. ppal.).

6.2. Para sustentar el recurso, con relación a la causal contemplada en el artículo 188.8 del CCA, señaló que, en la medida en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar no fue apelada, esta hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, razón por la cual adquirió ejecutoria la declaratoria de legalidad de la elección del diputado Díaz Redondo. En particular, expresó:

“Siendo lo anterior cierto, como también que la sentencia del tribunal en el proceso 20040011 de la que luego se ocupó y falló la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia a revisar, trató de la misma ‘causa petendi’ —la misma inhabilidad electoral— (L. 617/2000, art. 33, num. 5º) y la misma situación fáctica, la primera produjo cosa juzgada ‘erga omnes’ en relación a la citada causa en el proceso fallado” (fl. 22, exp. ppal.).

7. Trámite procesal y oposición.

7.1. La parte actora, dentro del término dispuesto por el artículo 187 del CCA, mediante escrito de marzo 27 de 2006 (fl. 1, exp. ppal.), interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 5 de julio de 2005, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado(4).

7.2. El magistrado sustanciador, mediante auto de abril 6 de 2006 (fl. 154, exp. ppal.), antes de resolver acerca de la admisión del recurso, requirió a la parte recurrente para que constituyera caución a favor de la parte contraria, por la suma de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes.

7.3. El apoderado de la parte actora, mediante memorial presentado el 4 de mayo de 2006, aportó la caución requerida (fls. 156-157, exp. ppal.).

7.4. El magistrado sustanciador, mediante auto de septiembre 5 de 2006, admitió el recurso extraordinario (fls. 164-165, exp. ppal.) y ordenó notificar personalmente a los señores Ramiro Alfonso Barrios Llach, Nagib Rafael Ricaurte Armesto, Colombia Aduen Bray, Walter Navarro Rangel, Miguel Aguilera Romero, Emilio José González Mercado y Alejandro Antonio Arrázola Carrasquilla, al igual que al Ministerio público.

7.5. Los señores Ramiro Alfonso Barrios Llach, Nagib Chalabe González, José Rafael Ricaurte Armesto, Colombia Aduen Bray, Walter Navarro Rangel, Miguel Aguilera Romero, y Alejandro Antonio Arrázola Carrasquilla, a pesar de haber sido notificados de la admisión del recurso (fls. 166-172, 209, 211-218, 219, 223-227, 231-232), no intervinieron en el trámite.

El señor Emilio José González Mercado, mediante escrito de marzo 14 de 2007 se opuso a las pretensiones. Consideró que sí era válido valorar las pruebas obrantes en un proceso acumulado y, además, que la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar fue apelada por él, “y que dentro de mis pretensiones [hace referencia a las pretensiones del proceso 004-2004-00017-00], se enumeran la solicitud de la nulidad del acto de elección como diputado de la Asamblea Departamental de Bolívar, a favor de los señores Julio César Díaz Redondo y Carlos Becerra Álvarez, por violar el régimen de inhabilidades” (fl. 230).

7.6. El Ministerio Público, a pesar de haber sido notificado de la admisión del recurso (fl. 222), no intervino en el trámite.

II. Consideraciones

El recurso extraordinario de revisión

1. El recurso extraordinario de revisión es un medio extraordinario de impugnación de las sentencias, que procede ante la configuración de alguna de las causales especiales contempladas, para el caso que ocupa la atención de la Sala, en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo —en adelante CCA—).

2. Dado que su objeto es “el rompimiento de la cosa juzgada”(5), en caso de prosperar el recurso, “... hay lugar a que el sentenciador extraordinario sustituya la decisión adoptada en la sentencia que por tal razón resulte infirmada”(6). Por tanto, su finalidad, como lo ha precisado la Sala, es:

“... conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”(7).

3. En atención a su carácter extraordinario, no es una “tercera instancia”(8) en la que puedan plantearse, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar. Por tal razón, las pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia.

Ahora bien, los vicios o errores en que se debe fundamentar el recurso son eminentemente procedimentales, pues ninguno cuestiona, tal como lo ha considerado la Sala,

“... la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucraban, bien sea una irregularidad de carácter procesal (num. 6º, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y num. 8º, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañían a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (nums. 1º, 2º, 3º, 4º y 7º) (...) a excepción de la causal del numeral 5º, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo”(9).

Del caso en concreto

La parte recurrente invocó como causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión las previstas en los numerales 6º y 8º del artículo 188 del CCA, las que pasa la Sala Especial de Decisión a analizar, con exclusión del Consejero de la Sección Quinta, en los términos dispuestos por el artículo 186 del CCA(10), concordante con lo regulado en el parágrafo 2º del artículo segundo del Acuerdo Interno 321 de 2014(11).

Ahora bien, precisa la Sala que el siguiente estudio únicamente se referirá a la decisión de la Sección Quinta en que se declaró la nulidad de la elección del diputado Julio César Díaz Redondo, por cuanto ninguno de los argumentos propuestos (a excepción del que se desarrolla en el numeral 7º de este acápite) por la parte recurrente se hizo respecto de la nulidad de la elección del diputado Carlos Alfonso Becerra Álvarez, como tuvo oportunidad de señalarse en el numeral 5º del acápite de hechos.

De la causal consagrada en el numeral 6º del artículo 188 del CCA

4. La parte actora fundamentó la procedencia del recurso extraordinario en la causal 6ª del artículo 188 del CCA, que dispone:

“ART. 188.—Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 57. Causales de revisión. Son causales de revisión: (...) 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Tal como se indicó en el numeral 5º del acápite de hechos, para sustentar el recurso, la parte actora señaló que, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 2º y 3º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil —en adelante CPC—, la Sección Quinta carecía de competencia funcional para decretar la nulidad de la elección del señor Julio César Díaz Redondo, puesto que “el proceso 2004-0011, adelantado por Ramiro Alfonso Barrios Llach contra la elección de Julio César Díaz Redondo como diputado a la Asamblea de Bolívar, periodo 2004-2007, no fue apelado” (fls. 17-18 exp. ppal.).

4.1. La Sala Plena, de manera reiterada, le ha dado el siguiente alcance a esta causal de revisión:

“... cuando la norma se refiere a la ‘nulidad originada en la sentencia’ exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada”(12).

4.2. En atención a tal alcance, no es posible alegar como fundamento del recurso alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia(13). Así lo ha expresado la Sala, “... máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, íbídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”(14).

La regla precedente no excluye, claro está, “... la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”(15). En este último caso, sin embargo, como también lo ha advertido la Sala, “... el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 del CPC”(16).

4.3. Para la Sala, entonces, tal como tuvo oportunidad de plantearse en una providencia reciente,

“... la causal de revisión que se estudia se configura cuando se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso, particularmente previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil(17), siempre que ella pueda predicarse, exclusivamente, de la sentencia cuya infirmación se solicita. Además, se ha admitido que la sentencia es intrínsecamente nula, cuando la legalidad de la decisión está viciada, entre otros supuestos excepcionales, por los siguientes(18): (i) se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso; (ii) la sentencia no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación o; (iii) la sentencia carece de motivación formal y material”(19).

5. Para la corporación, no es procedente la infirmación de la providencia, con fundamento en la causal que se estudia, por las siguientes dos razones:

5.1. En primer lugar, la irregularidad procedimental, por falta de competencia funcional, no se originó “en la sentencia”. En efecto, si se trataba de un defecto que, presuntamente, se configuró en el auto que admitió el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar (fls. 399-401, exp. anexo), este bien pudo ser recurrido por el señor Díaz Redondo.

Ahora bien, a pesar de que la presunta causal de nulidad ocurrió en un momento anterior a la emisión del fallo, solo hasta la presentación de los alegatos de conclusión (fls. 527-538, exp. anexo), se planteó la existencia de tal irregularidad procesal.

Esta omisión de la parte actora, tal como se ha considerado por la jurisprudencia de la Sala Plena, no puede ser suplida por el mecanismo de la revisión extraordinaria, pues no tiene por objeto subsanar “las omisiones en el proceso ordinario y aleg[ar] nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 del CPC”(20).

5.2. En segundo lugar, amén del razonamiento que antecede, a diferencia de la argumentación propuesta por la parte recurrente, la Sección Quinta del Consejo de Estado sí tenía competencia para revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar y decretar la nulidad de la elección del diputado Julio César Díaz Redondo, de conformidad con el siguiente razonamiento:

Dos de los procesos acumulados por el Tribunal Administrativo de Bolívar fueron los identificados con los radicados 002-2004-00011-00 y 004-2004-00017-00. En el primero, el señor Ramiro Alfonso Barrios Llach, solicitó la nulidad de la elección, entre otros, del diputado Julio César Díaz Redondo. En el segundo, el señor Emilio José González Mercado solicitó, igualmente, la nulidad de la elección, entre otros, del diputado Julio César Díaz Redondo.

Con relación a las pretensiones de ambos procesos, el tribunal en la sentencia de julio 15 de 2005, resolvió lo siguiente:

“1) Deniéguense las pretensiones del proceso 002-2004-00011-00.

2) Deniéguense las pretensiones del proceso 004-2004-0017” (fl. 367, exp. anexo).

Puesto que el tribunal denegó las pretensiones de la demanda respecto del proceso 004-2004-00017-00, el señor Emilio José González Mercado impugnó la decisión, en los siguientes términos:

“... me permite presentar recurso de apelación contra el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia de fecha 15 de julio del 2005, que le puso fin al proceso antes mencionado.

El suscrito, se aparta de la providencia atacada con el presente recurso de apelación (específica y únicamente en su numeral segundo), por ser ella contradictoria o incongruente con el material probatorio evacuado, de acuerdo a lo establecido al [sic] artículo 305 de Código de Procedimiento Civil” (fl. 375, exp. anexo).

Así las cosas, es claro que la Sección Quinta del Consejo de Estado sí tenía competencia funcional para conocer acerca de la configuración de la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000, en relación con la elección del diputado Díaz Redondo, por cuanto la parte actora dentro del proceso 004-2004-00017-00, donde aparece impugnado ese acto, apeló la decisión del tribunal.

En otras palabras, dada la acumulación, era intrascendente que la apelación se surtiere en uno o en otro, porque a partir de su decreto, bien puede hablarse de unidad del proceso, donde lo relevante es la pretensión de nulidad del acto, que bien podía ser avocada por el ad quem, en virtud de la apelación hecha por uno de los demandantes.

6. De otro lado, considera la parte actora que la sentencia de segundo grado es nula, al haberse fundamentado en las pruebas allegadas al proceso 002-2004-00011-00, el cual no fue apelado (vid supra num. 5º del acápite de hechos).

Para la Sala, amén de que este argumento no se enmarca en las causales de nulidad previstas en los numerales 2º y 3º del artículo 140 del CPC —alegadas como fundantes del recurso extraordinario de revisión—, razón suficiente para rechazarlo por improcedente, es del caso precisar que la Sección Quinta sí podía valorar, en su integridad, la totalidad de las pruebas aportadas al proceso, en virtud de la acumulación ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el auto de octubre 1º de 2004 (fl. 366, exp. anexo del proceso 001-2004-00013-00), a la que se hizo referencia en los numerales 2º y 3º del acápite de hechos.

Puesto que la finalidad de la acumulación se funda en la economía procesal y evitar pronunciamientos contradictorios, incompatibles o excluyentes mutuamente, de conocerse de forma separada, es válido afirmar que la Sección Quinta podía valorar las pruebas dentro del proceso acumulado, con independencia de su origen. Eso sí, la única restricción que pesaba sobre ella era la de respetar su competencia funcional que, tal como se precisó en el numeral anterior, se garantizó.

7. Finalmente, la parte actora cuestiona la providencia de la Sección Quinta con un argumento de fondo en virtud del cual, esta debió inaplicar la regla legal contenida en el artículo 33.5 de la Ley 617 de 2000, por ser contraria a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 299 de la Constitución (vid supra num. 5º del acápite de hechos).

Este argumento, para la Sala, más que servir para fundamentar la causal de revisión contenida en el numeral 6º del artículo 188 del CCA, lo que plantea es un cuestionamiento relativo a la actividad interpretativa de la Sección, el cual no puede ser controlable por la vía del recurso extraordinario de revisión. Aceptar esto equivaldría a convertir el recurso en un proceso contra el fondo de la providencia, para controvertir las razones de un acto jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada.

La doctrina(21) y la jurisprudencia citada en esta providencia han precisado que la revisión no tiene por objeto debatir las pretensiones de la demanda ni mucho menos el análisis que el juzgador hizo de ellas. El recurso, entonces, no está consagrado para subsanar posibles errores de apreciación, en que hubiere podido incurrir el fallador. Al tratarse de un recurso extraordinario, de naturaleza excepcional y, por lo mismo, especialísimo, debe ceñirse estrictamente a las causales que lo limitan(22).

8. Por las anteriores razones, para la Sala, no se estructura la causal de revisión contenida en el numeral 6º del artículo 188 del CCA.

De la causal consagrada en el numeral 8º del artículo 188 del CCA

9. La parte actora fundamentó, igualmente, la procedencia del recurso extraordinario en la causal 8 del artículo 188 del CCA, que dispone:

“ART. 188.—Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 57. Causales de revisión. Son causales de revisión: (...) 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

Tal como se indicó en el numeral 5º del acápite de hechos, para sustentar el recurso, por esta causal, la parte actora señaló que, en la medida en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar no fue apelada, esta hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, razón por la cual adquirió ejecutoria la declaratoria de legalidad de la elección del diputado Díaz Redondo.

10. En primer lugar, antes de analizar el caso en concreto, precisará la Sala el entendimiento de esta causal de revisión, el cual servirá de rasero para determinar su prosperidad o no en el sub lite.

10.1. El fenómeno de la cosa juzgada está llamado a garantizar el principio de unidad y seguridad jurídica, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma materia.

Por tal razón, cuando se produce una decisión jurisdiccional definitiva que pone fin a un conflicto, esta se torna intangible, por lo que ningún otro juez puede pronunciarse nuevamente sobre el asunto. De ocurrir, sería posible la existencia de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia y, por ende, se violaría el debido proceso.

En otras palabras, la cosa juzgada, característica, por excelencia, de las sentencias judiciales, “tiene como objeto efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior. De esta manera, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura por la eficiencia en la administración de justicia”(23).

10.2. El artículo 332 del CPC, vigente al momento de proferirse la sentencia objeto de revisión y la sentencia de la cual se aduce el desconocimiento de la cosa juzgada, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión del artículo 267 del CCA, consagra que “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes” (destaca la Sala).

Por su parte, el artículo 175 del CCA señala que la sentencia dictada en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho “produce cosa juzgada respecto de quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor”.

10.3. Sobre el concepto y alcance de la figura de cosa juzgada, en los procesos extraordinarios de revisión, esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos(24):

“A la cosa juzgada o ‘res judicata’ se le ha asimilado al principio del ‘non bis in idem’, y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada por los artículos 332 del CPC y 175 del CCA, en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración.

El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi y fundamentos jurídicos; lo anterior, para garantizar estabilidad y seguridad del orden jurídico.

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio”.

10.4. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 332 del CPC, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 175 del CCA y el precedente de esta corporación, para que se configure la cosa juzgada, es necesaria la concurrencia de tres elementos:

i) Que exista identidad de causa. Debe existir plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales se demanda; esto es, los hechos que dieron origen a la presentación de la demanda y a la formulación de las pretensiones.

ii) Que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. Las pretensiones o solicitudes de la demanda, en relación con la cual se dictó la sentencia definitiva, deben coincidir, a su vez, con las peticiones de la nueva demanda, respecto de la cual se busca que se declare la cosa juzgada.

iii) Que exista identidad de partes. Quienes actúan como demandante y demandado en el proceso anterior deben actuar de la misma forma en el nuevo proceso.

Solo si se reúnen estos tres elementos se puede predicar la cosa juzgada de una providencia judicial respecto de otra, pues la primera decisión, con efectos inter partes, impide que se decida, nuevamente, en relación con los aspectos previamente definidos.

En otras palabras, para que se estructure la causal de revisión prevista en el artículo 188.8 del CCA, se requiere que haya existido una decisión judicial previa contraria a la que es objeto de demanda de revisión, dentro de un proceso en el cual hayan intervenido las mismas partes, se sustente en los mismos hechos y el objeto del debate —pretensiones— haya sido el mismo.

Tal conclusión, “se sustenta en la inmutabilidad que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica que gobiernan un Estado de derecho y especialmente la administración de justicia, con el único propósito de mantener la paz y el orden social”(25).

11. Ahora bien, para la Sala, en el presente asunto, no se cumplen las condiciones expuestas para que proceda la infirmación de la sentencia recurrida, por la sencilla razón de que la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar no adquirió ejecutoria al haber sido apelada por el señor Emilio José González Mercado, tal como se precisó en el numeral 5.2 de este apartado de consideraciones.

12. Por las anteriores razones, para la Sala, tampoco se acredita la causal de revisión contenida en el numeral 8º del artículo 188 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nº 13 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRESE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Édgar Fernando Guzmán Robles, contra la sentencia del 4 de junio de 2009, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

2. DEVUÉLVASE al interesado, sin necesidad de desglose, la póliza judicial constituida en el proceso.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión, en sesión de la fecha.

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez—Marco Antonio Velilla Moreno—Alfonso Vargas Rincón—Stella Conto Díaz del Castillo.

(1) La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el Acuerdo 321 de 2014, reglamentó la integración y funcionamiento de las salas especiales de decisión, de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, entre otras, con el objeto de decidir “[l]os recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado” (art. segundo, num. 2º).

(2) “ART. 33.—De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: (...) 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha”.

(3) “ART. 140.—Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (...) 2. Cuando el juez carece de competencia. // 3. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”.

(4) La sentencia fue notificada mediante edicto fijado entre los días 9 a 13 de febrero de 2006 (fl. 661, exp. anexo). Dentro del término de ejecutoria, la parte accionada solicitó la aclaración de la sentencia, la cual se resolvió mediante auto de febrero 23 de 2006, que se notificó por estado fijado el día 1º de marzo de 2006 (fl. 673 rev. exp. anexo), y, por tanto, el término de ejecutoria de la providencia se cumplió el 6 de marzo de 2006, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil.

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de abril 27 de 2004, Radicado 11001-03-15-000-1999-0194-01(REV), M.P. María Inés Ortiz Barbosa. En igual sentido, sentencia de junio 1º de 2005, Radicado 11001-03-15-000-2002-01259-01, M.P. Ligia López Díaz.

(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de abril febrero 26 de 2013, Radicado 11001-03-15-000-2009-00050-00(REV), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de julio 12 de 2005, Expediente REV-00143, M.P. María Claudia Rojas Lasso.

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de diciembre 1º de 1997, Radicado REV-117, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. En igual sentido: sentencia de marzo 30 de 2004, Radicado 11001-03-15-000-1997-0145-01(REV), M.P. Darío Quiñones Pinilla.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de mayo 7 de 2013, Radicado 2010-00038-00(REV), M.P. Mauricio Torres Cuervo.

(10) “ART. 186.—Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 57. Competencia. De los recursos contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros de la Sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlos”.

(11) “PAR. 2º—Cuando se trate del estudio y aprobación de los recursos extraordinarios de súplica y de los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos en vigencia del Decreto 1 de 1984, se hará por las salas especiales de decisión, con exclusión del integrante de la Sección que profirió la sentencia impugnada. La Sala podrá oír a cualquiera de los integrantes de la Sección excluida”.

(12) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de mayo 7 de 2013, Radicado 2010-00038-00(REV), M.P. Mauricio Torres Cuervo.

(13) Cfr. Ibíd. En igual sentido: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de marzo 2 de 2010, Radicado 2001-0091-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

(14) Ibíd.

(15) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de marzo 2 de 2010, op. cit.

(16) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de agosto 6 de 2013, Radicado 11001-03-015-000-2009-00687-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(17) El artículo citado dispone lo siguiente:
“ART. 140.—Causales de nulidad. ‘Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 80 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:’ El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
1. Cuando corresponda a distinta jurisdicción.
2. Cuando el juez carece de competencia.
3. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.
4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde.
5. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la oportunidad debida.
6. Cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión.
7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal solo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso.
8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquel o de este, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.
9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla.
PAR.—Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece”.

(18) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de agosto 6 de 2013, op. cit.

(19) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de octubre 7 de 2014, Radicado 11001-03-15-000-2004-00203-01 (REV), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(20) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de agosto 6 de 2013, Radicado 11001-03-015-000-2009-00687-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(21) En relación con la doctrina, se ha señalado que este recurso no tiene por finalidad “... remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el tribunal por obra suya o de una de las partes”. Tal rigor, “... se sustenta en la inmutabilidad que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica que gobiernan un estado de derecho y especialmente la administración de justicia, con el único propósito de mantener la paz y el orden social”. Alvarado Ardila, Víctor Hernando. Los recursos ordinarios y extraordinarios en el proceso contencioso administrativo (Ley 1437 de 2011). En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código: una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011, pág. 199. Disponible en: http://consejodeestado.gov.co/publicaciones/Libro%20InstitucionesDerAdm/INDICE_INST_DER_ADM.pdf

(22) En este mismo sentido se pronunció la Sala en: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de octubre 17 de 2014, Radicado 11001-03-15-000-2010-01284-00 (REV), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de julio de 2012, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Radicado 85001-23-31-000-2003-00455-01(2083-10).

(24) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de noviembre 27 de 2008, Radicado 70001-23-31-000-2000-00803-01(1026-05), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

(25) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de julio 12 de 2012, Radicado 85001-23-31-000-2003-00455-01(2083-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.