Sentencia 2006-00348 de junio 7 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001-0324-000-2006-00348-00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno (e)

Actor: Jorge Arango Mejía

Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Bogotá, D.C., siete de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto acusado.

Se demanda en este proceso la nulidad de la Resolución 163 de 12 de julio de 2006 “Por la cual se fija el precio base de pago de la leche cruda al productor”, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo tenor literal es el siguiente:

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

RESOLUCIÓN 163 DE 2006 

(Julio 12)

“Por la cual se fija el precio base de pago de la leche cruda al productor”,

EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

En uso de sus facultades legales y, en especial de las que le confiere el artículo 3º del Decreto 2478 de 1999, y

CONSIDERANDO:

Que el numeral 13 del artículo 3º del Decreto 2478 de 1999 faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para "Regular los mercados internos de productos agropecuarios y pesqueros, determinar la política de precios de dichos productos y sus insumos, cuando se considere que existan fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones, en las condiciones de competencia interna de los mercados de dichos productos”,

Que el artículo 61 literal a) de la Ley 81 de 1988 determina que el establecimiento de la política de precios, su aplicación así como la fijación cuando a ello haya lugar, por medio de resolución, de los precios de los bienes del sector agropecuario corresponde al Ministerio de Agricultura.

Que la dispersión de la producción y del mercado de la leche cruda en el país, y el nivel de informalidad existente, han dificultado la recopilación de la información que permite hacer el seguimiento para establecer el precio inequitativo.

Que esta resolución tiene un carácter transitorio de seis (6) meses con el fin que en este período el Consejo Nacional Lácteo concerte una fórmula que incorpore el sistema de libertad vigilada para los precios de leche cruda.

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Establecer como precio base de pago de la leche cruda al productor la suma de seiscientos pesos ($ 600.00) por litro de leche cruda puesto en planta de procesamiento.

ART. SEGUNDO.—Liquidar y pagar hasta setenta y ocho pesos ($ 78.00) adicionales al precio base de pago por concepto de las bonificaciones obligatorias por calidad, de acuerdo con la siguiente tabla:

Bonificaciones obligatorias por calidad

CalidadParticipación %Valor ($/litro)
Higiénica8.3450
Composicional4.1625
Sanitaria0.503
Total13.0078

 

PAR. 1º—Para efectos de la liquidación y pago de las bonificaciones obligatorias se tendrá en cuenta las tablas de calidad higiénica, composicional y sanitaria, elaboradas y ajustadas por la secretaría técnica del Consejo Nacional Lácteo.

ART. TERCERO.—Todo agente económico que compre y/ó comercialice leche cruda en el territorio nacional, deberá informar a la unidad de seguimiento de precios el precio pagado al ganadero, dentro de los 15 días hábiles del mes siguiente al mes en que la compra de acuerdo con el formato que para el efecto diseñe el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. CUARTO.—La Superintendencia de Industria y Comercio —SIC—, dentro de sus competencias, ejercerá la vigilancia de la aplicación de esta resolución de conformidad con lo previsto en los artículos 2º numeral 22 del Decreto 2153 de 1992; y 16 del Decreto 863 de 1988.

ART. QUINTO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación, con una vigencia hasta de seis (6) meses y deroga las que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE” (resaltado y mayúsculas sostenidas originales).

2. El problema jurídico a resolver.

El problema jurídico que plantea el presente asunto, de acuerdo con el contenido y alcance de los motivos de censura expuestos en la demanda y con los términos de la contestación a ésta, consiste en establecer, de un lado, si el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al expedir la resolución acusada, que fijó el precio base de pago de la leche cruda al productor, tuvo o no como finalidad corregir una distorsión o falla en el mercado lácteo, tal como lo ordenan las normas habilitantes de su competencia administrativa para intervenir en dicho mercado, pues, en criterio del actor, ese no fue el motivo que justificó la expedición del acto acusado y, de otro, en determinar si dicho acto consultó o no el interés general.

3. Anotaciones previas sobre la libertad económica y la intervención del Estado en la economía.

La filosofía que inspira la Constitución Política de 1991 proyecta a un Estado que se aparta del modelo del liberalismo económico clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, así como de las modalidades de economía de planificación centralizada en las que el Estado es el único agente relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio público, para adoptar un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general.

Sobre el alcance de la libertad económica y de la intervención del Estado en la economía ha sido prolífica la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Entre sus pronunciamientos, vale la pena resaltar el contenido en la Sentencia C-228 de 2010(1), en el cual se precisó lo siguiente:

“El modelo de Estado adoptado por la Constitución de 1991 no tiene un contenido neutro en lo que respecta al ámbito económico. En contrario, prevé normas superiores expresas fundadas en dos pilares que explican la relación entre el poder estatal y el mercado: (i) la protección de la libertad de empresa y la libre iniciativa privada, garantías que carecen de carácter absoluto, puesto que su ejercicio debe acompasarse con la función social de la empresa, el interés social, la necesidad de contar con un mercado competitivo, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (art. 333); y (ii) la adscripción de competencias a las autoridades del Estado, basadas en su condición de director general de la economía (C.P., art. 334), y establecidas para garantizar el goce efectivo de las mencionadas libertades, el cumplimiento de los límites que le son propios, junto con las demás finalidades de la intervención que ha previsto el constituyente, como son el uso adecuado de los recursos naturales y del suelo; la producción, utilización y consumo de los bienes y servicios públicos y privados; la racionalización de la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano; el logro del pleno empleo de los recursos humanos; el aseguramiento a todas las personas y, en especial a las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos; y, por último, la promoción de la productividad, la competitividad y el desarrollo económico.

[…].

[…] [L]a jurisprudencia ha definido de manera consistente y reiterada a la libertad de empresa como un criterio amplio, que en su aspecto más esencial puede definirse como “... [U]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. Empero ese carácter amplio, como ya se indicó, la libertad económica encuentra su definición concreta a partir de sus componentes particulares: la libertad de empresa y la libre competencia económica.

En cuanto a la libertad de empresa, también denominada como libre iniciativa privada, la Corte ha planteado que se concentra en la facultad de participación en el mercado a través de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios. Así, esa garantía constitucional se ha definido como “...aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial —la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer— y el instrumental —a través de una organización económica típica—, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”.

Este mismo precedente ha contemplado los distintos ámbitos en que se expresa la libertad económica. De un lado, esa garantía implica la libertad contractual, entendida como la capacidad que tienen los agentes económicos para que, en ejercicio de la autonomía de su voluntad, suscriban los acuerdos que resulten necesarios para su concurrencia al mercado en condiciones de igualdad con los demás oferentes. Igualmente, la libertad de empresa “es expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada. En esa medida, la misma constituye un valor colectivo que ha sido objeto de especial protección constitucional”. Por último, hace parte de esta libertad la canalización de “recursos privados, por la vía del incentivo económico, hacia la promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos. En esa posibilidad se aprecia una opción, acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas”.

No obstante, conforme se indicó en precedencia, la Constitución establece cláusulas expresas que limitan el ejercicio de la libertad económica, en el sentido y ámbitos antes explicados, al interés general y la responsabilidad social, de forma que lo haga compatible con la protección de los bienes y valores constitucionales cuyo desarrollo confiere la Carta a las operaciones de mercado. Esta limitación se comprende, entonces, desde una doble perspectiva. En primer término, la necesidad de hacer compatible la iniciativa privada con los intereses de la sociedad implica que los agentes de mercado autorrestrinjan sus actividades en el mercado, con el fin de evitar que un uso abusivo de las libertades constitucionales impidan el goce efectivo de los derechos vinculados con dichos bienes valores. De otro lado, los límites a la libertad económica justifican la intervención estatal en el mercado, de modo que el Estado esté habilitado para ejercer “labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran los particulares”. Nótese que la intervención del Estado en la economía apunta a la corrección de desigualdades, inequidades y demás comportamientos lesivos en términos de satisfacción de garantías constitucionales. Por ende, dicha actividad estatal se enmarca no solo en la corrección de conductas, sino también en la participación pública en el mercado, destinada a la satisfacción de los derechos constitucionales de sus participantes, en especial de los consumidores.

No obstante, tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la economía de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta corporación ha previsto que esa intervención será compatible con los preceptos que dispongan la intervención del Estado en el mercado solo resultarán acordes con la Carta Política cuando esta “i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad” (resaltado de la Sala para destacar).

4. Análisis de los cargos en que se funda la demanda.

La resolución del problema jurídico previamente enunciado impone a la Sala el examen de los cargos de falta de competencia —el cual se estructura en la demanda en armonía con el cargo de falsa motivación y/o expedición irregular del acto— y de violación de normas superiores, a lo cual se procede en seguida:

4.1. La doctrina nacional(2), al estudiar la competencia u órgano competente como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, la ha definido desde dos puntos de vista: uno activo y otro pasivo. Según el punto de vista activo, la competencia es la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas. Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido. Es la situación inversa de la capacidad propia de los particulares, en cuanto estos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.

La competencia, como regla última para la distribución y delimitación material de la autoridad estatal y de la consecuente responsabilidad, está implícita en los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución y, en lo que tiene que ver con las actuaciones administrativas, en los artículos 31, 33 y 84 del Código Contencioso Administrativo principalmente.

Según el artículo 6º de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, además de serlo por infringir la Constitución y la ley. El 121 ibídem establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Ha de asumirse que estas disposiciones están aludiendo a funciones delimitadas por los factores de competencia. Los artículos 31, 33 y 84 del Código Contencioso Administrativo, por su parte y en su orden, establecen la condición de que las peticiones tengan relación directa con las actividades a cargo de la autoridad a la que se dirige para que ésta deba hacer efectivo el derecho de petición; el deber que tiene el funcionario no competente de enviar al competente la petición que se haya dirigido a él, y la incompetencia como causal de nulidad de los actos administrativos.

Así mismo, la doctrina(3), con apoyo en la jurisprudencia de esta corporación, ha señalado como características de la competencia, las siguientes:

Origen objetivo, en razón de que a todo funcionario u organismo la competencia le viene dada por el ordenamiento jurídico. Tiene siempre un origen externo a la voluntad de sus titulares, de modo que a estos no les está permitido autoasignársela, es decir, arrogarse competencia alguna, ni adquirirla mediante contrato.

Es taxativa, toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determinan, respecto de quienes ejercen funciones públicas. En principio se encuentra señalada de forma discriminada y puntual en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, excepcionalmente puede darse de forma implícita, como ocurre con las competencias residuales.

Es irrenunciable, por cuanto los funcionarios no pueden declinar la atribución correspondiente. Así como implica un derecho a su favor, en tanto aptitud para actuar sobre el asunto, también conlleva un deber de proceder, de hacer uso de la misma. Ello confirma el carácter objetivo de la competencia.

Es inenajenable, pues el titular de la competencia no puede disponer de su radicación o asignación, no le es permitido transferir su titularidad mediante actos suyos.

Es improrrogable, esto es, que la competencia no debe ejercerse por fuera de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc. que prevé la Constitución, la ley o el reglamento.

Es indelegable, pues, en principio, toda competencia debe ser ejercida de manera directa por el funcionario o el órgano al que le ha sido asignada por la Constitución, la ley o el reglamento. Su titular sólo puede transferir el ejercicio de la misma cuando cualquiera de estas fuentes normativas le den expresa autorización y bajo las circunstancias que al efecto les sean señaladas en las disposiciones respectivas; es decir, de manera excepcional.

En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.

4.2. De otro lado, es sabido que la validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.

Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.

El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad, es decir, no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir el acto y la realidad fáctica y/o jurídica del respectivo asunto.

Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación. La primera es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.

De modo que el acto puede, formalmente, estar motivado, o sea cumplir con el requisito de tener indicados los motivos, pero en la realidad tener una falsa motivación, de suerte que por lo primero sería legal, pero por lo segundo estar viciado de nulidad. Puede darse también la situación contraria: que debiendo ser motivado, no lo haya sido, pero los motivos por los cuales la ley autoriza su adopción realmente ocurrieron. Aquí la nulidad puede surgir de lo primero, la falta de motivación, y ya no de la falsa motivación, por cuanto ello constituye un vicio de forma o expedición irregular, debido a la carencia de un requisito de forma que en atención al tipo de acto puede ser sustancial, es decir, relevante para el derecho de defensa y control del acto, como todos los que ponen fin a una actuación administrativa, si afectan a particulares, como lo prevé el artículo 35 de Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior significa que cuando el acto administrativo debe estar motivado, los motivos deben existir y, además, corresponder a los previstos en el ordenamiento jurídico.

La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica y/o jurídica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad, mientras que la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican o no razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación.

4.3. Según se lee en la Resolución 163 de 12 de julio de 2003(4), la misma fue expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 3º del Decreto 2478 de 1999 y el literal a) del artículo 61 de la Ley 81 de 1998, disposiciones estas cuyo tenor literal es el siguiente:

DECRETO 2478 DE 1999(5)

“ART. 3º—Funciones. <Artículo aclarado por el artículo 1º del Decreto 967 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones:

1. Velar por la efectividad y cumplimiento de los fines que para el sector consagran los artículos 64 a 66 de la Constitución Política, con sujeción a las normas contenidas en las leyes que los desarrollan.

[...]

13. Regular los mercados internos de productos agropecuarios y pesqueros, determinar la política de precios de dichos productos y sus insumos cuando se considere que existan fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones, en las condiciones de competencia interna de los mercados de dichos productos.

(…)” (resaltado y subrayado de la Sala para resaltar).

LEY 81 DE 1988(6) 

“ART. 61.—De las entidades que desarrollan las políticas de precios. El establecimiento de la política de precios, su aplicación así como la fijación cuando a ello haya lugar, por medio de resolución, de los precios de los bienes y servicios sometidos a control, corresponde a las siguientes entidades:

a) El Ministerio de Agricultura para los productos del sector agropecuario;

[…]” (resalta la Sala).

4.4. La normativa legal citada establece con claridad la competencia del ejecutivo nacional, representado en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en materia de regulación del mercado interno y fijación de la política de precios de los productos agropecuarios, entre los cuales se encuentra la leche cruda.

Esa competencia que en forma taxativa señala el ordenamiento jurídico, contrario a lo señalado en el concepto emitido por el agente del Ministerio Público, no es una competencia amplia que puede desarrollarse en cualquier tiempo y por cualquier razón que estime pertinente la autoridad administrativa, como quiera que es la misma norma jurídica que la contiene la que establece, en forma clara y precisa, las circunstancias en las que ésta puede ser ejercida. En otros términos, en las mismas disposiciones antes transcritas el ordenamiento jurídico expresa las precisas condiciones que habilitan al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para regular el mercado interno y fijar la política de precios de los productos agropecuarios, entre los cuales se encuentra la leche, condiciones estas que se concretan en la existencia de fallas en el funcionamiento de los mercados, en este caso, del mercado lácteo, fallas éstas que deberán ser evaluadas y justificadas por la administración y, por supuesto, expresadas en el acto administrativo respectivo.

No otro es el entendimiento de las normas cuando establecen, la primera, que dicha regulación del mercado y fijación de la política de los precios se efectuará “cuando se considere que existen fallas en el mercado” (D. 2478/99, art. 3º, num. 13) y, la segunda, que el establecimiento de la política de precios se realizará “cuando a ello hubiere lugar” (L. 81/98, art. 61, lit. a)).

Esa interpretación, a juicio de la Sala, se acompasa con el postulado constitucional contenido en el artículo 333 de la Carta Política que señala que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, y que el Estado intervendrá en la economía impidiendo que se obstruya o se restrinja esa libertad y evitando o controlando cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional; ese precisamente es el sentido de las disposiciones legales antes citadas, en tanto que autorizan la intervención estatal en el mercado de productos agropecuarios y en la fijación de la política de los precios de éstos solo para corregir las distorsiones o fallas en el funcionamiento de dicho mercado. Así mismo, se ajusta tal lectura al contenido y alcance que tiene la facultad de intervención del Estado en la economía (C.N., art. 334).

En efecto, las disposiciones legales antes citadas reconocen la existencia de una actividad económica que, en principio, es libre, pero respecto de la cual el Estado ejerce una intervención administrativa, con miras a cumplir fines constitucionalmente valiosos destinados a la protección del interés general, intervención que, como tal, solo es válida cuando está motivada en razones adecuadas y suficientes que la justifiquen, que en este caso son expresamente señaladas en tales normas y que, se insiste, se refieren a la corrección de las fallas que existan en el funcionamiento del mercado de productos agropecuarios. Solo cuando tales fallas se presentan el Estado, mediante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, interviene para regular ese mercado y establecer la política de precios de dichos productos.

4.5. Estima el demandante que en la Resolución 163 de 2006 no se exhibió como motivo de su expedición la existencia de fallas en el funcionamiento del mercado lácteo (lo que, a su juicio, en todo caso no podía hacerse, en la medida en que dichas fallas no existían al momento de expedirse el acto acusado), y que la mención al incumplimiento por parte de los compradores de leche del deber de remitir la información correspondiente para efectos de ejercer la vigilancia de la libertad de los precios de la leche, presentada como considerando de la resolución, no sirve como explicación que satisfaga la exigencia legal, supuesto de hecho o condición de aplicación de la norma habilitante.

Agrega, igualmente, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural funda su decisión en la imposibilidad de vigilar la libertad en el precio de la leche pagada al productor y no en el hecho de corregir una distorsión o falla en el mercado, como lo ordenan las normas habilitantes de su competencia administrativa intervencionista.

4.6. Pues bien, de acuerdo con lo expresado en la resolución acusada esta se expidió en consideración a:

“Que la dispersión de la producción y del mercado de la leche cruda en el país, y el nivel de informalidad existente, han dificultado la recopilación de la información que permite hacer el seguimiento para establecer el precio inequitativo”.

El Decreto 2513 de 2005 “Por el cual se reglamenta la Ley 155 de 1959 sobre prácticas restrictivas de la competencia”(7) define el precio inequitativo de la leche cruda, en la siguiente forma:

“ART. 1º—Para los efectos del artículo 1º de la Ley 155 de 1959, se entenderá por precio inequitativo de la leche cruda aquel que resulte de una variación injustificadamente superior entre el precio al cual el industrial vende leche y el precio pagado por éste al productor, con respecto al promedio histórico de esa diferencia.

PAR.—Los criterios y la metodología para determinar la variación injustificada a que hace referencia el presente artículo, serán determinados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante resolución, con fundamento en criterios objetivos, en métodos estadísticos y en la evaluación de variaciones en calidad, costos de transporte y otros elementos que puedan modificar de manera admisible el margen de rentabilidad del industrial o comprador”.

Por su parte, el su artículo 2º ibídem, dispone que: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informará a la Superintendencia de Industria y Comercio cuando tenga conocimiento sobre la posible existencia de prácticas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos en los mercados de leche cruda”.

Y en el artículo 3º ibídem, se dispone que: “Las consecuencias por el pago de un precio inequitativo serán las sanciones previstas para prácticas restrictivas de la competencia, según el artículo 4º numerales 15 y 16 del Decreto 2153 de 1992, y demás normas que sean concordantes o complementarias”.

4.7. En criterio de la Sala, contrario a lo que sostiene el actor, en la Resolución 163 de 2006 sí se aducen como motivos de su expedición aquellos que la norma considera como supuestos que autorizan la intervención estatal en el mercado interno de la leche. En efecto, la dispersión de la producción y del mercado de la leche cruda así como su informalidad constituye una falla en el funcionamiento del mercado de dicho producto, más aún si se tiene en cuenta que por ella, como se dice en el acto acusado, se dificulta la determinación del precio inequitativo de la leche cruda y, por contera, se posibilita que existan prácticas que restrinjan la libre competencia.

Ciertamente la citada fundamentación del acto demandado resulta adecuada y suficiente y está acorde con la normativa que autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para, mediante resolución, regular el mercado interno de la leche cruda a través de la fijación de su precio por litro.

Además, debe resaltar la Sala que en tratándose del vicio de falsa motivación de un acto administrativo no basta solo con aducir dicho reproche de legalidad, sino que es necesario probar debidamente su configuración. En este caso, solo se invocan razones de tipo subjetivo por el actor, referidas al alcance que en su parecer tienen los motivos expresados en el acto acusado para su expedición (los que califica como relativos a fallas administrativas que le impiden al ministerio el debido ejercicio de su función de vigilar los precios de la leche cruda), pero no se aportan pruebas con las cuales se desvirtué que tales motivos [señalados en el acto acusado] no corresponden a la realidad fáctica y/o jurídica del asunto. Ciertamente no se acredita por el demandante que las fallas en el funcionamiento del mercado de leche cruda, referidas por la administración en la resolución demandada, no se presenten en realidad.

En este contexto, es claro para la Sala que no se configuran las causales de nulidad alegadas en la demanda, referidas a la supuesta falsa motivación y/o expedición irregular del acto acusado, a la falta de competencia de la autoridad que lo expidió, y a la violación directa de la ley, en consideración a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ejerció sus atribuciones dentro de los estrictos parámetros señalados por el ordenamiento jurídico, esto, es reguló el mercado interno de un producto agropecuario como lo es la leche cruda y determinó la política de precios de dicho producto, al constatar la existencia de fallas en el funcionamiento de tal mercado, falla ésta no desvirtuada por el actor, de modo tal que no existe violación alguna de las normas contenidas en el Decreto 2478 de 1999 (art. 3º, num. 13) y en la Ley 81 de 1998 (art. 61, lit. a)), las cuales le confieren tal facultad, como tampoco de los artículos 2º, 3 y 35 del Código Contencioso Administrativo y 121 de la Constitución Política, estimados también como vulnerados en la demanda, como quiera que se trató de una actuación administrativa adelantada dentro del marco de las funciones asignadas en la ley a la citada entidad.

4.8. De otro lado, frente a las demás acusaciones formuladas en la demanda, que se concretan en la supuesta violación directa de normas superiores (constitucionales y legales) y en una presunta desviación de poder, por razones que tienen que ver con el hecho que la decisión demandada no consulta el interés general, representado tanto en el interés de los productores, los consumidores y la niñez; que con ella se desborda la competencia de la autoridad estatal para intervenir en la economía; que promueve la producción ineficiente de leche al fomentar el pago de un producto de baja calidad; que desconoce el derecho de la seguridad alimentaria; y que se aparta de los objetivos contenidos en el plan nacional de desarrollo sobre inserción en la economía internacional al fijar un precio no competitivo de la leche; la Sala estima que las mismas tampoco tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones:

a) Como previamente se anotó, la Constitución de 1991, especialmente al adoptar un modelo de Estado social de derecho, introdujo un modelo de economía social de mercado en el que, de un lado, se admite que la empresa es motor de desarrollo social (art. 333 superior) y, por esta vía, se reconoce la importancia de una economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no sólo la facultad sino la obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social (arts. 333, 334 y 335 constitucionales). La intervención del Estado en la economía busca entonces conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial, con el interés general involucrado en el buen funcionamiento de los mercados para lograr la satisfacción de las necesidades de toda la población en condiciones de equidad.

b) En esta materia, también como antes se precisó, la ley autoriza al ejecutivo nacional, en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para intervenir en la economía a través de la regulación del mercado interno y la fijación de la política de precios de los productos agropecuarios, entre los cuales se encuentra la leche cruda, cuando existan fallas en el funcionamiento del mercado (D. 2478/99, art. 3º, num. 13; y L. 81/98, art. 61, lit. a)).

Estas disposiciones legales reconocen la existencia de una actividad económica que, en principio, es libre, pero respecto de la cual el Estado ejerce una intervención administrativa, con miras a cumplir fines constitucionalmente valiosos destinados a la protección del interés general, la cual se justifica en la necesidad de corregir las fallas que existan en el funcionamiento del mercado de productos agropecuarios.

c) A través del acto demandado, Resolución 163 de 2006, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejerció debidamente las competencias que le atribuye la ley, interviniendo en efecto en el mercado interno mediante la fijación del precio base por litro de leche cruda al productor y el señalamiento de unas bonificaciones sobre tal precio por razón de la calidad del producto, desde los puntos de vista higiénico, composicional y sanitario.

Esa intervención, en criterio de la Sala, no desconoce los alcances que constitucionalmente se han señalado para que el Estado intervenga en la economía, pues, precisamente, se encuentra autorizada con el fin de remediar las fallas que existan en el mercado y, de este modo, satisfacer el interés general y promover el desarrollo económico y social.

En este orden, no puede concluirse, válidamente, que el acto demandado haya sido proferido con desviación de poder, pues, tal como quedó dicho, fue expedido por una autoridad competente, dentro del estricto marco de sus atribuciones, y persiguiendo una finalidad legítima señalada en el ordenamiento jurídico, consistente en la protección del interés general, y no una finalidad alejada de dicho propósito o vinculada con un interés subjetivo, caprichoso o torticero de la autoridad que expidió la Resolución 163 de 2006, el cual, por demás, tampoco se acredita en este proceso.

d) De otro lado, no es acertada la afirmación del demandante según la cual la resolución acusada promueve la producción ineficiente de leche al fomentar el pago de un producto de baja calidad, si se tiene en cuenta que en dicho acto el factor de calidad sí es tenido en cuenta al momento de la fijación del precio por litro de la leche cruda, al punto que se establecen por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural bonificaciones obligatorias por calidad higiénica, composicional y sanitaria, las cuales se deben liquidar de conformidad con las tablas elaboradas y ajustadas por la secretaría técnica del Consejo Nacional Lácteo. Es decir, que la obtención de tales bonificaciones supone el mejoramiento de la calidad de la leche desde los mencionados factores.

La regulación y pago de la leche cruda establecida en la resolución demandada, según lo señalado por el ministerio al contestar la demanda, es de carácter nacional y no se circunscribe únicamente a una región o sistema de producción en particular, pero hace justo el concepto que a mayor contenido de grasa y proteína o sólidos totales (calidad composicional) y menor número de bacterias (calidad higiénica), el precio a reconocer y pagar por un litro de leche a un productor será más alto.

En este orden, no encuentra la Sala que se afecte el interés general, ni el interés de la niñez a una alimentación equilibrada, como tampoco que se desconozca el deber del Estado de otorgar especial protección a la producción de alimentos (C.P., arts. 2º, 44 y 65), como quiera que en el acto demandado no se estimula la producción de leche de baja calidad, antes por el contrario, se fomenta una producción de calidad a través de las bonificaciones establecidas sobre el precio base por litro de leche cruda.

e) Finalmente, de acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural en la contestación de la demanda, el espíritu de la resolución acusada no es otro que lograr la competitividad del producto a través un mecanismo de pago por calidad descrito en ésta, el cual se basa en bonificaciones y castigos de acuerdo a la calidad de leche que entregue el ganadero, pues, ciertamente, la competitividad de un producto no se puede basar exclusivamente en su precio, sino también en su calidad.

5. Conclusión.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a concluir que la presunción de legalidad del acto demandado no ha sido desvirtuada, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad contra la Resolución 163 de 12 de julio de 2006 “Por la cual se fija el precio base de pago de la leche cruda al productor”, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

(1) M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

(2) Manual del Acto Administrativo, Berrocal Guerrero Luis Enrique, Quinta Edición, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Bogotá, 2009.

(3) Obra citada en la nota anterior, páginas 115 a 117. Se cita en este tema la sentencia de 8 de junio de 2000, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el expediente 16.973, C.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(4) El acto demandado, de acuerdo a su propio texto, “tiene un carácter transitorio de seis (6) meses con el fin que en este período el Consejo Nacional Lácteo concerte una fórmula que incorpore el sistema de libertad vigilada para los precios de leche cruda”.

(5) “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se dictan otras disposiciones” (D.O. 43.819, dic. 17/99).

(6) “Por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, se deroga el Decreto-Legislativo 177 de 1o. de febrero de 1956, se dictan normas relativas a los contratos de fabricación y ensamble de vehículos automotores y a la política de precios y se dictan otras disposiciones” (D.O. 38.635, dic. 29/88).

(7) Diario Oficial 45.976 de 21 de julio de 2005.