Sentencia 2006-00395 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref: Expediente 110010324000200600395 00

Consejera Ponente (e):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Acción: Nulidad.

Actor: Gilberto Castilla Sierra

Bogotá, D.C., quince de abril del dos mil diez.

EXTRACTOS:«III. Consideraciones de la Sala

La expresión demandada del artículo 12 de la Resolución 2933 del 15 de agosto del 2006 “por la cual se reglamentan los comités técnico científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud, POS y de fallos de tutela”, expedida por el Ministerio de la Protección Social, es la que se resalta a continuación:

“ART. 12.—Término para presentar las solicitudes de recobro. Las EPS, EOC y ARS deberán tramitar y presentar en debida forma las solicitudes de recobro ante el Fosyga por concepto de medicamentos y fallos de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, dentro de los seis (6) meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.

“Para efectos de las reclamaciones por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por el comité técnico científico, se tendrá en cuenta la fecha de radicación de la factura ante la EPS, EOC y ARS por parte del proveedor o la fecha del suministro efectivo del medicamento; y para el caso de recobros por concepto de medicamentos y de la prestación de servicios no incluidos en los planes obligatorios de salud, ordenados por fallos de tutela, se tendrá en cuenta la fecha de expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia que la soporta o la fecha de radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS ó EOC por parte del proveedor.

“En aquellos fallos de tutela que ordenen prestaciones sucesivas, una vez vencido el término de ejecutoria de la sentencia que las soportan, el plazo previsto en el Decreto-Ley 1281 de 2002 se contará a partir del momento en que se preste el servicio, se suministre el medicamento, según sea el caso, o la fecha de radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS ó EOC por parte del proveedor”.

El precepto acusado fue expedido en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 173, numeral 3º de la Ley 100 de 1993, que establece:

“ART. 173.—De las funciones del Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social). Son funciones del Ministerio de Salud, además de las consignadas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto-Ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes:

“3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las entidades promotoras de salud, por las Instituciones prestadoras de servicios de salud del sistema general de seguridad social en salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud”.

La cuestión a dilucidar es si el hecho de que el término de 6 meses con que cuentan las EPS, ARS ó EOC para presentar las solicitudes de recobro por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por el comité técnico científico o por fallos de tutela se cuente a partir de la radicación de la factura ante la EPS, ARS ó EOC, por parte del proveedor, vulnera el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, que preceptúa:

“ART. 13.—Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido.

“La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”.

El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte constitucional mediante Sentencia C-510 de 2004, bajo las siguientes consideraciones:

“4.2. El análisis de los cargos por el supuesto desconocimiento de los objetivos fijados en la ley de facultades en materia de eficiencia en la gestión de los recursos destinados al sistema de seguridad social en salud así como por la supuesta vulneración de los artículos 48, 49 y 209 superiores.

“(...).

“Concretamente afirma que dicho artículo dilata el flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de servicios de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas directamente por la vía administrativa y que son exigibles por principio a través de este mecanismo, con lo que en vez de mejorarse el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, estos terminarán destinados a actividades que no se relacionan con la prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

“Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho de que el supuesto del que parte la actora solamente se dará si precisamente pasados seis meses desde i) “la generación” o ii) “establecimiento de la obligación de pago”, o iii) “de la ocurrencia del evento”, según corresponda, no se ha acudido a la administración para efectuar el cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga.

“La norma obliga en efecto a efectuar las reclamaciones en el término señalado so pena, no de perder el derecho al pago de la obligación de que se trate —el cual podrá obtenerse en todo caso por vía judicial pasado dicho término— sino de la posibilidad de reclamarla por vía administrativa ante el Fosyga.

“El objetivo del artículo es el de inducir a quienes tienen derecho a presentar reclamaciones a efectuarlas dentro de un plazo razonable y así facilitar a la administración el manejo de las mismas, al tiempo que se pretende que los recursos que deba reconocer el Fosyga sean utilizados nuevamente en el menor tiempo posible en el cumplimiento de los objetivos del sistema de seguridad social en salud.

“Ha de tenerse en cuenta así mismo que como lo señalan varios de los intervinientes la ausencia de término para presentar dichas reclamaciones facilitó en el pasado, ante las dificultades para auditar dichas operaciones, la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas años después de ocurrido el evento que generaba la obligación.

“(...).

“La norma acusada atiende pues claramente al objetivo señalado por el Legislador de regular el flujo de caja de los recursos del sector salud, en este caso los del Fosyga, así como de precaver la apropiación o retención indebidas de los mismos.

“Ahora bien, dicha finalidad, claramente compatible con los principios superiores que orientan el sistema de seguridad social en salud, así como la función pública (C.P., arts. 48. 49 y 209), —y en particular con el principio de eficiencia a que ellos aluden—, es desarrollada en el artículo acusado estableciendo un término razonable —seis meses—, para que se efectúen las reclamaciones  a que haya lugar. Término que al tiempo que da un margen prudencial a los interesados para presentar sus reclamaciones, i) permite al Fosyga tener claridad sobre el volumen de recursos requeridos en un periodo determinado y organizar su flujo de caja, ii) facilita la labor de presupuestación por las autoridades competentes de los recursos requeridos por el sistema, iii) permite que en un menor término se dé respuesta a las reclamaciones dirigidas al Fosyga y de esta manera los recursos así reconocidos vuelvan a ser utilizados por las entidades de salud en la prestación del servicio.

“(...).

“4.4. La constitucionalidad condicionada de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto 1281 de 2003

“Dado que como ya se señaló el legislador en el ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos administrativos está sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte considera necesario hacer las siguiente precisiones sobre el alcance de la disposición acusada y en particular de las expresiones ‘En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido’ contenidas en el primer inciso de dicha disposición.

“De antemano cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.

“La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, deben entenderse en el sentido que los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el reconocimiento se realicen dentro de los seis meses a que la norma alude. Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de la imposibilidad para la administración de reconocer y pagar la obligación respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.

“Ahora bien, dado que las expresiones aludidas pueden llegar a interpretarse en este último sentido, —a saber que los 6 meses aluden al reconocimiento de la obligación y no simplemente a la reclamación—, interpretación que como ya se señaló es contraria al principio de razonabilidad, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados de las expresiones ‘En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido’ contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, en el entendido que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo”.

Pues bien, como se advierte, el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 del 2002, que se estima violado, señala que cualquier cobro o reclamación que deba atenderse con recursos del Fosyga deberá tramitarse dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, momento respecto del cual dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 del 2004, debe entenderse como aquel en que “... la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga”.

De la norma acusada y de la que se dice violada se desprende que en los eventos en que bien sea por orden de los comités técnicos científicos de las EPS, ARS ó EOC o por orden de un fallo de tutela, tales entidades se vean obligadas a suministrar medicamentos o servicios no incluidos en el POS por intermedio de un proveedor, el recobro ante el Fosyga lo deberá solicitar la EPS, ARS, ó EOC dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de radicación de la factura presentada a ellas por parte del proveedor, sin que encuentre la Sala la justificación de la inconformidad del demandante, en cuanto lo que pretende la disposición acusada es imprimirle agilidad al procedimiento, de manera tal que la respectiva EPS, ARS ó EOC pague al proveedor el valor del medicamento o del servicio prestado en el menor tiempo posible, es decir, que lo haga antes de que se venzan los 6 meses de que trata la norma acusada, para así poder acompañar a su solicitud de recobro la factura, en la cual conste el pago que efectivamente le hizo al proveedor.

Lo anterior, a juicio de la Sala, impide que las EPS, ARS ó EOC se demoren en pagarle a los proveedores o prestadores del servicio el valor de la factura de cobro, pues el hecho de que a partir de la fecha de presentación de la misma ante ellas empiece a correr el término de 6 meses para que recobren ante el Fosyga dichos pagos redunda en su beneficio, en el de los proveedores y prestadores del servicio y en el del sistema de seguridad social en salud, pues ello hace que se optimice el flujo de los recursos públicos destinados a atender el servicio de salud.

Por último, debe destacarse que tal como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 del 2004, que declaró la exequibilidad del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 del 2002, los seis meses otorgados lo son para presentar el recobro ante el Fosyga por la vía administrativa, es decir, que si vencido dicho lapso tal reclamación no la presentó la respectiva EPS, ARS ó EOC, a la misma le queda la vía judicial.

Concluye la Sala que la disposición acusada no desconoce lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 del 2002 ya que, por el contrario, se encuentra en perfecta armonía con él, razón por la cual es procedente denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».