Sentencia 2006-00447 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: 080012331000200600447 01

Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La apelación cuestiona el fallo impugnado en torno a los siguientes aspectos: (i) El a quo omitió la consideración de todos los planteamientos formulados en la demanda, pues no se pronunció sobre las deficiencias procedimentales ocurridas respecto de la aprehensión de la mercancía referentes a su notificación, la cual, según afirma, debió ser personal al igual que el inventario y avalúo de la misma, y tampoco se le surtió traslado a la demandante para que hiciera valer las pruebas relacionadas con la destinación de la mercancía. De este modo, el tribunal se pronuncia únicamente sobre el acto de decomiso, sin considerar que el mismo está precedido de la violación al debido proceso, y por tanto, debe ser declarado nulo; ii) Asimismo, sostiene que es falso el que hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión, como erradamente afirma la DIAN, sino que la actuación surtida por el actor consistió en elevar una solicitud tendiente a continuar con el trámite de importación temporal de corto plazo; iii) Alude a la operancia de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria por cuanto se han superado los tres años que prevé el artículo 478 del E.A., desde la comisión del hecho constitutivo de infracción hasta la decisión de fondo que define la situación jurídica de la mercancía.

3. Procede la Sala a evaluar si las argumentaciones expuestas por el recurrente en esta instancia son lo suficientemente valederas como para que el a quo hubiere accedido a las pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho, comenzando por establecer si las irregularidades por aquel señaladas en el proceso de aprehensión de la mercancía, dan lugar a que el acto de decomiso deba ser declarado nulo.

Pues bien, sostiene el apelante que la DIAN, por un lado, no elaboró el acta de aprehensión el mismo día en que la mercancía fue retenida, lo cual no le permitió a la interesada aportar las pruebas sobre el destino de la misma; y, por el otro, afirma que la notificación de dicho documento debió ser personal y no por estado de acuerdo con lo señalado por el artículo 563 del E.A. De ahí que infiera la no participación de la demandante en dicha diligencia, en vulneración del debido proceso.

Para la Sala no existe fundamento alguno que permita establecer que existió una irregularidad asociada a la fecha de realización del acta de aprehensión por cuanto la misma es de 27 de enero de 2005(4), la cual coincide con el arribo de la mercancía al país en el vuelo 415 de Copa procedente de Panamá, como parte del equipaje de la señora Yumari Salcedo(5); de forma tal que la afirmación del actor referente a que dicha acta fue realmente efectuada el 28 de enero de 2005 en horas de las mañana, con sustento en un correo electrónico de un funcionario de la DIAN donde alude a tal fecha, no constituye razón suficiente para admitir que una posible inexactitud en las fechas aducidas por el actor, hubiere privado a la señora Salcedo de contar con la oportunidad de pronunciarse frente a la aprehensión de la mercancía y de aportar las pruebas que a bien tuviere hacer valer, pues para ello existe la oportunidad legal referente a la presentación del documento de objeciones a la aprehensión de que trata el artículo 505-1 del Decreto 2685 de 1999, cuyo tenor literal se transcribe:

“Documento de objeción a la aprehensión. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del acta de aprehensión, el interesado o responsable de la mercancía aprehendida deberá acreditar la legal introducción o permanencia de la misma en el territorio aduanero nacional o desvirtuar la causal que generó la aprehensión. Para tal efecto deberá presentar el documento de objeción a la aprehensión.

En el documento de objeción a la aprehensión el titular de derechos o responsable de la mercancía, expondrá ante la autoridad aduanera sus objeciones respecto de la aprehensión, anexando las pruebas que acrediten la legal introducción o permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional. Este documento deberá cumplir con los siguientes requisitos:

a) Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido; y sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad con el acta de aprehensión;

b) Relacionar y solicitar las pruebas que se pretende hacer valer;

c) Indicar el nombre y la dirección de la persona que objeta el acta de aprehensión y su apoderado para efecto de las notificaciones;

d) Que se firme por el titular de derechos o responsable de las mercancías aprehendidas, o por su apoderado o representante legal, según el caso;

El documento de objeción a la aprehensión podrá ser presentado por el titular de derechos o responsable de la mercancía, sin necesidad de abogado;

PAR.—Al documento de objeción a la aprehensión se deberán anexar los documentos que acrediten la legal introducción o permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional o que desvirtúen el hecho que generó la aprehensión, los cuales se consideran parte integrante del mismo”.

Obsérvese que una eventual inconsistencia en la fecha de realización del acta de aprehensión en modo alguno cuenta con la virtualidad de despojar al interesado de la posibilidad procesal para demostrar la legal introducción de la mercancía al país o de desvirtuar la aplicabilidad de la respectiva causal, dado que para ello, se reitera, existe la oportunidad prevista en la norma transcrita, de cuya utilización se podrá derivar la devolución de la mercancía, según indica el artículo 506(6) ibídem , en caso tal que se demuestre, desde luego, la legalidad de la introducción o de la permanencia de la misma en el país.

Además, es de advertir que el acta de aprehensión fue firmada por la interesada(7), de donde se infiere que esta tuvo el conocimiento suficiente de la infracción endilgada como para acometer adecuadamente la defensa correspondiente dentro del proceso de definición jurídica de la mercancía.

Por su parte, el planteamiento consistente en que el acta de aprehensión debió ser notificada personalmente y no por estado, en virtud de lo previsto en el artículo 563 del E.A., en su versión vigente para la época de la diligencia(8), tampoco es de recibo para la Sala, por cuanto esta alude, primordialmente, a los actos administrativos que deciden de fondo, lo cual no responde a la naturaleza de acto de trámite del acta de aprehensión(9); y, además, la interesada se notificó de dicha diligencia en el momento mismo de su realización, tal como se advierte de su firma estampada en la respectiva acta, según se indicó.

Al efecto, el artículo 563 vigente para la época de los hechos disponía:

“Formas de notificación. Los requerimientos especiales aduaneros, los actos administrativos que deciden de fondo la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía, o la formulación de una liquidación oficial y, en general, los actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa, deberán notificarse personalmente o por correo. Los actos que impulsen el trámite de los procesos deberán notificarse por estado. El acta de aprehensión se notificará por estado, cuando no se cuente con la identificación de ningún interesado o responsable de la mercancía en el momento de la aprehensión…”.

Nótese que la previsión normativa estipula palmariamente que el acta de aprehensión se notificará por estado en caso tal que no exista identificación alguna respecto del interesado en el momento de la aprehensión, pero sin que ello implique que aquella deba ser notificada personalmente, puesto que tal rigor en la notificación se predica únicamente de los actos administrativos enunciados en la norma y que deciden de fondo una situación jurídica.

De lo anterior se infiere, entonces, que al haberse enterado la interesada de la aprehensión, en el momento mismo de la diligencia, ni siquiera se requería la notificación por estado que tanto acusa de ilegal el recurrente, pues tal alternativa, se reitera, se halla prevista para el caso en que no se cuente con la posibilidad de informar al interesado en el momento de realización de la diligencia, y sin que exista información para ese efecto, lo cual no corresponde a la situación verificada en el expediente. De este modo, valga anotar que, en el presente caso, la notificación por estado se constituyó en una mayor oportunidad para la demandante de ejercer su derecho de defensa frente a la actuación administrativa, al ampliar, en últimas, el término de presentación del documento de objeciones a la aprehensión(10). Ahora, no sobra señalar que si se aceptare en gracia de discusión, la existencia de alguna irregularidad en el proceso de notificación del acta de aprehensión, la misma, al consistir en un acto de trámite, no interfiere en la legalidad del acto administrativo de decomiso, siempre, que, como en el sublite, no se hubiere violado el derecho de defensa(11).

Ahora, la alegación en sentido similar, referente a la notificación del documento de ingreso, inventario y avalúo, se observa más desacertada aún dado que de este documento no se predica en la normativa aduanera disposición alguna que imponga a la administración el deber de notificarla, y menos personalmente. Lo que se prevé, es que dicha diligencia debe realizarse con posterioridad a la notificación del acta de aprehensión en los casos en que las mercancías de que se trate requieran conceptos o análisis especializados(12), lo cual se observó en el presente caso, pues la misma fue

efectuada el 2 de marzo de 2005(13) y el edicto correspondiente al acta de aprehensión fue desfijado el 16 de febrero del mismo año(14). Así, frente al avalúo respectivo, el interesado tendrá oportunidad de oponerse, bien en el documento de objeción a la aprehensión o en el marco de la vía gubernativa.

De otro lado, el cuestionamiento referente a que el a quo se limitó a pronunciarse sobre la resolución de decomiso, obviando el estudio de los actos de trámite anteriores a esta, carece de toda posibilidad de ser considerado como valedero para atacar el fallo de primera instancia, pues era precisamente sobre las resoluciones acusadas que debía el tribunal adelantar el estudio de legalidad y no respecto de los actos de trámite, los cuales, dicho sea de paso, no son enjuiciables ante esta jurisdicción(15). La precariedad de tal argumentación cobra mayor evidencia, al advertir que de la actuación administrativa referente a la aprehensión y al decomiso de la mercancía no se deriva ilegalidad alguna, sino al contrario, un exceso en las diligencias tendientes a notificar el acta de aprehensión, que a su turno, como se anotó, confirió un mayor término para efectos de que la interesada pudiere exponer su oposición contra la misma.

4. En lo que respecta al planteamiento según el cual, la DIAN erró al considerar como documento de objeción a la aprehensión una solicitud con radicado 03893 de 1º de marzo de 2005(16), en el que el apoderado de la demandante solicitó dar continuidad al trámite de importación temporal a corto plazo, el mismo tampoco cuenta con vocación para prosperar, por cuanto, la omisión referente a presentar objeciones a la aprehensión en los términos permitidos por el artículo 505-1 del E.A., arriba transcrito, no puede en modo alguno endilgarse a la administración cuando esta ha brindado las oportunidades procesales de ley para que el administrado ejerza el derecho de contradicción en los términos permitidos por la legislación aduanera. Ahora, el que el actor hubiere optado por elevar la solicitud referenciada, en lugar de aprovechar el respectivo término procesal para manifestarse frente a la diligencia de aprehensión y hacer valer las pruebas que considerare pertinentes en ese momento, correspondió a una decisión personal cuya consecuencia jurídica no ha de ser atribuida a la DIAN, atendiendo al aforismo según el cual nadie puede alegar en su favor su propia negligencia. Así, el que la administración asumiere que dicha solicitud hizo las veces de documento de objeción a la aprehensión a lo sumo constituye una impropiedad conceptual que en nada vulnera el debido proceso, menos aún, cuando el mencionado documento, según se lee de la Resolución 1769 de 2005(17), no fue presentado personalmente por el actor tal como indica el numeral a) del artículo 505-1, como para haberse pronunciado sobre la solicitud en comento.

Cabe agregar, que el expediente da cuenta de que en el recurso de reconsideración presentado contra la resolución de decomiso(18), el actor alude a unas pruebas encaminadas a demostrar que la mercancía, consistente en piezas de joyería en oro, tenía el objetivo de servir como exhibición cultural y con tal argumento procuraba demostrar su legal introducción al territorio aduanero nacional. De este modo, es de anotar que la justificación sobre el ingreso o permanencia de una mercancía en el país para un determinado propósito, en modo alguno tiene la potencialidad de enervar la causal de decomiso aplicable(19), menos cuando, como en el sublite, resulta tan evidente el ocultamiento que de la mercancía pretendió llevar a cabo la señora Yumari Salcedo al momento del ingreso, mediante la omisión de su declaración en el formulario destinado para el efecto(20). Ello, aunado a que dicha mercancía tampoco era de susceptible introducción por el régimen de viajeros(21), contrarresta cualquier posibilidad de atender una solicitud en el sentido formulado por el recurrente, en lo que refiere a la posible consideración del formulario 530 como declaración de importación temporal a corto plazo, pues ello conllevaría al absurdo de que una flagrante irregularidad como la que se observó en el presente caso, pueda ser saneada reemplazando a posteriori los procedimientos, formularios y documentos previstos en la legislación aduanera para ingresar legalmente mercancías al país.

5. Finalmente, el actor plantea muy ambiguamente(22) la eventual ocurrencia de la caducidad de la acción sancionatoria de que trata el artículo 478 del E.A., frente a lo cual resta señalar que tal razonamiento no es de susceptible evaluación en esta instancia por cuanto el mismo no se expuso en la demanda, de forma tal que adentrarse en el mismo, conllevaría la vulneración del derecho de defensa de la entidad demandada. En este orden, cabe reiterar, como lo ha señalado en incontables oportunidades esta sección, que el argumento nuevo presentado en la apelación no procede al no formularse en la demanda ni en su adición o corrección(23).

Todo lo anterior, hace concluir que la administración actuó en derecho al emitir las resoluciones acusadas, y por tanto, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

2. RECONÓCESE personería jurídica al doctor Pablo Nelson Rodríguez Silva, identificado con cédula de ciudadanía 5.935.463 y tarjeta profesional 89.049 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(4) Folios 126 a 129 del cuaderno 1 del expediente.

(5) Folio 69 del cuaderno 1 del expediente, y a folio 133 consta el itinerario del viaje realizado por la señora Yumari Salcedo.

(6) “Entrega de la mercancía. En cualquier estado del proceso, cuando la autoridad aduanera establezca la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional o cuando se desvirtúe la causal que generó la aprehensión, el funcionario competente ordenará, mediante acto motivado que decida de fondo, la entrega de la misma y procederá a su devolución”.

(7) Folio 126 del cuaderno 1 del expediente.

(8) Regía la versión correspondiente al artículo 54 del Decreto 1232 de 2001, por cuanto la modificación del Decreto 4431 de 2004, principio su vigencia a partir de 1º de febrero de 2005, y la diligencia de aprehensión se surtió el 27 de enero de ese mismo año.

(9) Artículo 504 del Decreto 2685 de 1999.

(10) Este documento, según se expone en el artículo 505-1, se presenta dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del acta de aprehensión. En el presente caso, el Decreto 4431 de 2004, comenzó a regir el 1º de febrero de 2005, fecha para la cual ya se había desfijado el edicto correspondiente al acta de aprehensión, esto es, el 16 de febrero de 2005, por lo que era clara la aplicación del artículo 505-1 adicionado por dicho Decreto, en el sentido que le era posible a la demandante presentar el escrito de objeciones a la aprehensión dentro del término indicado por la norma.

(11) Léase la sentencia de 24 de abril de 2008, Exp. 1999-02436-01., M.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón.

(12) Artículo 505. Modificado por el Decreto 4431 de 2004, artículo 13. Reconocimiento y avalúo. El reconocimiento y avalúo definitivo se entenderá surtido dentro de la misma diligencia de aprehensión de las mercancías, salvo cuando se trate de mercancías que requieran conceptos o análisis especializados, caso en el cual, dentro de un plazo hasta de diez (10) días siguientes a la fecha de notificación del acta de aprehensión, se deberá efectuar la diligencia de reconocimiento y avalúo definitivo de la mercancía aprehendida.

El avalúo se deberá consignar en el documento de ingreso de la mercancía aprehendida, sin perjuicio de la facultad de la aduana de determinar el valor en aduana de la misma cuando a ello hubiere lugar…”

(13) Folios 177 a 187 del cuaderno 1 del expediente.

(14) Folio 190 del cuaderno 1 del expediente.

(15) A menos que no permitan continuar la actuación administrativa, lo cual no corresponde a la situación bajo estudio. Artículo 135 del anterior C.C.A.

(16) Folios 207 a 209 del cuaderno 1 del expediente.

(17) Folios 22 a 32 del cuaderno 1 del expediente.

(18) Folios 242 a 253 del cuaderno 1 del expediente.

(19) Para el caso, la causal aplicable, como bien advirtió la administración, es la siguiente:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(...).

1.19. Cuando el viajero omita declarar equipaje sujeto al pago del tributo único y la autoridad aduanera encuentre mercancías sujetas al pago del mismo, o mercancías en mayor valor o cantidad a las admisibles dentro del equipaje con pago del tributo único, o mercancías diferentes a las autorizadas para la modalidad de viajeros, o el viajero no cumple las condiciones de permanencia mínima en el exterior, procederá la aprehensión y decomiso o, cuando se destinen al comercio mercancías introducidas bajo la modalidad de viajeros”. (Subrayado fuera de texto).

(20) En la declaración de equipaje y títulos representativos de dinero -viajeros, o formulario 530, obrante a folio 130 del cuaderno 1 del expediente, se omite la información referente a la mercancía.

(21) El artículo 206 del E.A., dispone, en lo pertinente:

“Presentación del equipaje a la autoridad aduanera.

Todo viajero que ingrese a territorio aduanero nacional, estará en la obligación de presentar su equipaje a la autoridad aduanera, para lo cual, diligenciará el formulario que prescriba la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y someterá a revisión de los funcionarios competentes de dicha entidad, los elementos que componen el mismo, con el objeto de determinar el cumplimiento de las formalidades aduaneras y el pago de los derechos que correspondan.

La autoridad aduanera podrá adoptar esquemas de revisión selectiva de los equipajes de los viajeros, que faciliten la atención de éstos a su llegada al país, así como los medios e instrumentos de control necesarios para dar cumplimiento al presente decreto.

(…).

PAR. 2º—. Si el viajero omite declarar equipaje sujeto al pago del tributo único y la autoridad aduanera encuentra mercancías sujetas al pago del mismo, o mercancías en mayor valor o cantidad a las admisibles dentro del equipaje con pago del tributo único, o mercancías diferentes a las autorizadas para la modalidad de viajeros, o el viajero no cumple las condiciones de permanencia mínima en el exterior, procederá la aprehensión y decomiso de las mercancías. Cuando el viajero declara su equipaje, y la autoridad aduanera advierte que trae mercancías diferentes a las autorizadas para la modalidad de viajeros, o que no cumplen los requisitos y condiciones previstos en esta sección, o no acredita la permanencia mínima en el exterior, dispondrá el traslado de la mercancía a un depósito habilitado, donde podrá permanecer hasta que sea sometida a importación ordinaria”.

(22) Esto por cuanto el recurrente sostiene que los actos administrativos que definen la situación jurídica de la mercancía están en discusión y no ejecutoriados a la fecha, cuando es de considerar que la demanda se presentó, precisamente, contra las resoluciones de decomiso y la que resuelve el recurso de reconsideración contra esta.

(23) Léanse las sentencias de 27 de junio de 2003, Exp. 8415 M.P. Dra. Olga Inés Navarrete, y de 27 de octubre de 2011, Exp. 2003-01631- 02, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.