Sentencia 2006-00477 de junio 14 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 66001233100020060047701 (18062)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Diego Cortés Uribe y otros

Demandado: municipio de Pereira

Excepciones cobro coactivo

Fallo

Bogotá, D.C., catorce de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «VII) Consideraciones de la Sala

Según los apelantes, la Resolución 038-02, que ordenó seguir adelante la ejecución, es un acto administrativo de trámite, no demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, proferido con anterioridad a la resolución que resolvió las excepciones, y, en caso de estimarse que se trata de un acto definitivo, este no tiene fecha, razón por la cual no existe certeza de la oportunidad para demandarlo.

Observa la Sala que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997, los distritos y municipios realizan el cobro coactivo de los impuestos administrados por ellos mediante la aplicación de los procedimientos establecidos en el estatuto tributario. Ese procedimiento está consagrado en el libro V, título VIII de dicho estatuto, artículos 823 a 843-2, con las modificaciones y adiciones efectuadas por la Ley 6ª de 1992.

Conforme con el artículo 835 del estatuto tributario:

“Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción” (resaltado de la Sala).

Respecto al argumento según el cual la Resolución 038-02 es un acto administrativo de trámite no demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala ha sostenido que la resolución que ordena seguir adelante la ejecución, es demandable ante la jurisdicción, con independencia de si el contribuyente propuso o no excepciones contra el mandamiento de pago, pues es un acto definitivo que culmina un procedimiento administrativo. Además, porque contiene decisiones de fondo, tales como la orden de rematar los bienes embargados y secuestrados y de practicar la liquidación del crédito(1).

Sin embargo, observa la Sala que, en el caso concreto, la administración desconoció el procedimiento establecido para el cobro coactivo de los impuestos, toda vez que, según el artículo 830 del estatuto tributario nacional, notificado el mandamiento de pago, el ejecutado, dentro de los quince (15) días siguientes, puede interponer, mediante escrito, las excepciones contempladas en el artículo 831 ibídem.

Según el artículo 834 ibídem, si la administración rechaza las excepciones propuestas deberá, en el mismo acto, ordenar adelantar la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados, y, si vencido el término para excepcionar no se hubieren propuesto excepciones o el deudor no hubiere pagado, se ordenará llevar adelante la ejecución (art. 836, ib.).

En el caso de autos, la administración profirió la Resolución 038-2 (sin fecha), por medio de la cual resolvió(2):

“PRIMERO: Se ordena seguir adelante la ejecución fiscal por las siguientes sumas de dinero.

a. Por la suma de $ 926.969.814 como valor adeudado por concepto de impuesto predial unificado, con fecha de corte a abril 30 de 2002.

b. Por las vigencias generadas con posterioridad a la resolución del mandamiento de pago, y hasta cuando el pago se realice.

SEGUNDO: Practíquese la liquidación del crédito en los términos del artículo 521 del C.P.C.

TERCERO: Se ordena el avalúo y posterior remate del bien secuestrado y de los bienes que se llegaren a embargar y secuestrar en el futuro.

CUARTO: Se condena en costas al demandado a favor del fisco municipal por las erogaciones necesarias en la ejecución de la obligación fiscal”.

Por medio de escrito del 28 de junio de 2005(3), los señores Diego, Gladys y Alvaro Cortés Uribe propusieron las excepciones de falta de ejecutoria del título, prescripción de la acción de cobro, falta de título ejecutivo y calidad de los deudores solidarios, en contra del mandamiento de pago (sin fecha) dictado en su contra.

Mediante la Resolución MS-200 del 31 de agosto de 2005, la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, resolvió las excepciones propuestas, así(4):

“PRIMERO: NEGAR las excepciones de mérito propuestas por el Dr. Efraín Díaz Martínez denominadas falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro, por lo expuesto en la parte considerativa de esta resolución.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de mérito denominada calidad de deudor solidario respecto a los señores Alberto y Gladys Cortés Uribe.

TERCERO: NEGAR la excepción de mérito denominada calidad de deudor solidario respecto a la señora Lucía Cortés Uribe, por falta de representación legal.

CUARTO: Reconocerle personería jurídica al Dr. Efraín Díaz Martínez, como apoderado de los señores Diego, Alberto y Gladys Cortés Uribe, dentro de este proceso coactivo.

QUINTO: Contra la presente resolución procede únicamente el recurso de reposición ante este despacho, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente”.

Establece el artículo 834 del estatuto tributario:

“ART. 834.—En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el jefe de la división de cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma”.

Según lo expuesto, la administración debe resolver, primero, las excepciones propuestas, para proceder, si es el caso, a ordenar adelantar la ejecución y el remate de los bienes embargados.

En el caso concreto, si bien el artículo 835 del estatuto tributario señala que en el proceso de cobro administrativo coactivo sólo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se debe tener en cuenta que el error de procedimiento en que incurrió la administración, consistente en resolver las excepciones propuestas cuando ya se había ordenado seguir adelante con la ejecución, no puede vulnerar el derecho de defensa que le asiste a la parte demandante.

Al efecto, obsérvese que en la resolución que decidió las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago se dijo que: “Contra la presente resolución procede únicamente el recurso de reposición ante este despacho, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente”.

Interpuesto el aludido recurso, la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, por medio de la Resolución MS-283 del 11 de octubre de 2005, resolvió(5): “CONFIRMAR en todas sus partes las (sic) Resolución MS-200 del 31 de agosto de 2005, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: Contra la presente resolución no procede ningún recurso, por lo tanto se entiende agotada la vía gubernativa”.

Conforme con lo expuesto, la demanda estuvo bien encausada al demandar la resolución que resolvió las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago y el acto administrativo por medio del cual se resolvió el recurso de reposición que agotó la vía gubernativa.

En consecuencia, los argumentos esgrimidos resultan suficientes para emitir una decisión de fondo en este asunto, según los cargos propuestos en la demanda y reiterados en el recurso de apelación.

Así, la Sala encuentra probada la excepción de falta de título ejecutivo y, por tanto, revocará la sentencia apelada, por las siguientes razones:

Observa la Sala que en el folio 1 del cuaderno 1 de antecedentes figura la copia del mandamiento de pago (sin fecha) notificado el 23 de septiembre de 2002(6), por medio del cual se libró orden de pago por la vía ejecutiva de mayor cuantía a favor del tesoro municipal de Pereira y en contra de Diego Cortés Uribe, Alberto Cortés Uribe, Gladys Cortés Uribe y Lucía Cortés Uribe, por la suma de $ 926.969.814, más los intereses de mora desde que la obligación se hizo exigible hasta cuando se realice el pago total de la misma, con fundamento en los siguientes títulos ejecutivos:

“Obra a despacho para su cobro por jurisdicción coactiva la Resolución E 2252, E 2249, E 2251, E 2248, E 2250, E2247 de 2000, debidamente ejecutoriadas en las cuales, consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible, en contra de Diego Cortés Uribe, Alberto Cortés Uribe, Gladys Cortés Uribe y Lucía Cortés Uribe, por concepto de impuesto predial, en cuantía de $ 926.969, del inmueble identificado con las fichas catastrales Nos. 01-09-0639-0008, 01-09-0639-0009-000, 01-09-0639-0006-000, 01-09-0639-0007-000, 01-09-0639-0004-000, 01-09-0639-0005-000, 00-08-0003-0106-000, documentos que prestan mérito ejecutivo según los artículos 68 del C.C.A. y 828 del estatuto tributario nacional”.

El artículo 828 del estatuto tributario establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros actos y documentos, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

En el mandamiento de pago el municipio de Pereira debió identificar claramente los títulos ejecutivos objeto de cobro señalando su fecha, los periodos gravables y los valores correspondientes, lo que no hizo; en consecuencia, el mandamiento de pago no identificó una obligación clara, expresa y exigible a cargo del actor(7).

De esta forma no se podía determinar qué periodos del impuesto predial se estaban cobrando, y tampoco si la administración se encontraba dentro de la oportunidad legal para el efecto. Tal indefinición la puso de presente la misma entidad demandada en la contestación a la demanda al precisar en el acápite “sobre la prescripción de la acción de cobro” lo siguiente: “Conforme a las facturas que obran en el expediente, se está ejecutando por el valor de impuesto predial correspondiente a 26 facturas, el municipio de Pereira expide para bien inmueble urbano 4 facturas al año, una por cada trimestre. Para los 5 años, serían 20 facturas. Por lo anterior debo manifestar que el municipio debió reconocer la prescripción”(8).

Respecto a la excepción de “falta de título ejecutivo” la administración señaló en la resolución que resolvió las excepciones propuestas(9):

“… Este despacho manifiesta respecto a las excepciones de falta de título ejecutivo que este no se encuentra constituido por la resolución de reconocimiento de deuda a que hace referencia sino a la factura expedida por la administración municipal, con base en la cual se libró el respectivo mandamiento de pago en contra de los deudores. La resolución de reconocimiento de deuda es un acto administrativo que se expedía conforme al anterior Código de Rentas Municipal y para el año gravable 2002, fecha en la cual se inicia el proceso coactivo en contra de los señores Cortés Uribe y se expide el mandamiento de pago excepcionado, esta figura deja de tener asidero legal, por lo que el fisco municipal en ejercicio de esta jurisdicción obvia tanto la expedición de este acto como su notificación. Por lo tanto, esas resoluciones de reconocimiento no hacen parte del proceso de cobro coactivo y no tienen ninguna incidencia en los mandamientos de pago expedidos con posterioridad.

Respecto a la falta de ejecutoria del título ejecutivo, como ya se mencionó, no se puede alegar la falta de ejecutoria de un documento que no constituye título ejecutivo. Las facturas expedidas por la administración municipal, con base en las cuales se inició el proceso coactivo en contra de los señores Cortés Uribe, quedaron ejecutoriadas el día 29 de junio de 2002, es decir, al día siguiente de su vencimiento. Es por ello que los mandamientos de pago emitidos contienen el valor adeudado a la fecha de corte de la factura (título ejecutivo). Luego, las actuaciones posteriores no adolecen de ningún vicio”.

Expresamente la demandada desconoció la validez de los títulos ejecutivos que sirvieron de fundamento para expedir el mandamiento de pago, señalando que esas resoluciones de reconocimiento no hacen parte del proceso de cobro coactivo y no tienen ninguna incidencia en los mandamientos de pago, creando una indefinición que perjudica al ejecutado, toda vez que no existe claridad sobre cuáles son los títulos ejecutivos, su fecha, cuantía ni los periodos que se pretenden cobrar.

La indebida identificación del título no es un simple yerro de transcripción, o error procesal, que no afecta la obligación a cargo del actor. Todo lo contrario, ese es un requisito sustancial, en cuanto la administración tributaria debe identificar de manera precisa el documento del que se deriva la obligación reclamada por la vía coactiva.

Ahora bien, no es posible subsanar el error y continuar con el proceso de cobro. Forzosamente, la prosperidad de la excepción de falta título ejecutivo trae como consecuencia la terminación del proceso, pues según la administración, las facturas que sirven de título ejecutivo quedaron ejecutoriadas el día 29 de junio de 2002, y a la fecha de esta providencia ya operó la prescripción de la acción de cobro prevista en el artículo 817 del estatuto tributario. Por lo tanto, la Sala se releva del estudio de los restantes cargos.

Por lo anterior, se declarara probada la excepción de falta de título ejecutivo y en consecuencia, la nulidad de los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia recurrida. En su lugar, se dispone:

1. DECLÁRASE probada la excepción de “falta de título ejecutivo”.

2. ANÚLANSE las resoluciones MS-200 del 31 de agosto de 2005, que resolvió las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago (impuesto predial) y la Nº MS-283 del 11 de octubre de 2005 que decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior, actos administrativos proferidos por la tesorería municipal de Pereira.

3. A título de restablecimiento del derecho, y con base en lo prescrito en el artículo 833 del estatuto tributario, DECLÁRASE terminado el procedimiento administrativo coactivo iniciado por la parte demandada, a través de su Secretaría de Hacienda, por medio del mandamiento de pago que originó el proceso de la referencia, y ORDÉNASE el levantamiento de medidas preventivas.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 9 de febrero de 2006, Expediente 14596, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz.

(2) Folio 92 cuaderno de antecedentes.

(3) Folio 143 del cuaderno de antecedentes.

(4) Folio 268 del cuaderno 3 de antecedentes.

(5) Folio 288 cuaderno 3 de antecedentes.

(6) Folio 42 del cuaderno 1 de antecedentes.

(7) Sentencia de 9 de febrero de 2012, Expediente 18047, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(8) Folio 51 cuaderno principal 1.

(9) Folio 11 del cuaderno principal 1.