Sentencia 2006-00512 de marzo 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 63001-23-31-000-2006-00512-01(17747)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Sistempora S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala decidirá sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Administración de Impuestos Nacionales de Armenia impuso a la actora sanción por improcedencia en las devoluciones por concepto del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2000.

Controvierte la demandante, ahora apelante, la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda por cuanto consideró que la devolución del saldo a favor generado en la declaración privada del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2000, por valor de $ 217.308.000, era procedente; además, el a quo profirió sentencia de primera instancia sin esperar el pronunciamiento definitivo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra los actos a través de los cuales la administración tributaria rechazó el saldo a favor y determinó un saldo a pagar por valor de $ 621.723.000.

Por su parte, para desvirtuar la anterior afirmación, la entidad demandada afirmó que para que proceda la sanción por la improcedencia de las devoluciones, no es requisito la firmeza de la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración privada pues la norma no contiene tal exigencia.

Agregó que la controversia, en el caso concreto, se centra en la legalidad de las resoluciones que imponen sanción, sobre lo cual la actora no presenta argumentos en la vía gubernativa ni ante la jurisdicción.

Antes de iniciar el correspondiente análisis, es conveniente precisar que la prejudicialidad encuentra sustento en el inciso 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, según el cual el juez decretará la suspensión del proceso cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestiones que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado del proceso contencioso administrativo.

De acuerdo con la doctrina, “Para que pueda hablarse de prejudicialidad se requiere no la simple relación entre dos procesos sino la incidencia definitiva y directa que la decisión que se tome en un proceso tenga sobre la que se adopte en otro, de modo tal que sea condicionante total o parcialmente del sentido del fallo que deba proferirse”(7).

La prejudicialidad genera la suspensión temporal de la competencia del juez en un proceso hasta tanto se decida otro cuya decisión incida en el que se suspende; con esta herramienta se busca que no haya decisiones opuestas o contradictorias.

Al respecto observa la Sala que el proceso 630012331000200400908 01(18172), que se adelantó en relación con el proceso de determinación del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable 2000, concluyó con sentencia del 12 de marzo de 2012(8), declarando la nulidad parcial de la liquidación oficial de revisión 010642003000013 del 13 de junio de 2003 y de la Resolución 010012004000001 del 7 de julio de 2004, y en ella se estableció como saldo a pagar a cargo de Sistempora S.A., la suma de $ 128.036.000.

La Sala procede a hacer el estudio de legalidad de los actos demandados, para, en caso de encontrarlos ajustados a derecho, determinar la sanción tomando como referente lo decidido en el fallo antes mencionado.

Señala el artículo 670 del estatuto tributario:

“Sanción por improcedencia de las devoluciones o compensaciones. Las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor.

Si la administración tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados estos últimos en un cincuenta por ciento (50%).

Esta sanción deberá imponerse dentro del término de dos años contados a partir de la fecha en que se notifique la liquidación oficial de revisión.

Cuando en el proceso de determinación del impuesto, se modifiquen o rechacen saldos a favor, que hayan sido imputados por el contribuyente o responsable en sus declaraciones del período siguiente, la administración exigirá su reintegro, incrementado en los intereses moratorios correspondientes.

(…).

PAR. 2º—Cuando el recurso contra la sanción por devolución improcedente fuere resuelto desfavorablemente, y estuviere pendiente de resolver en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales no podrá iniciar proceso de cobro hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha demanda o recurso.

(…)”.

De la norma transcrita se establece que la devolución de saldos a favor originados en las declaraciones del impuesto sobre la renta y sobre las ventas tiene carácter provisional, por el proceso de determinación que puede iniciarse respecto de dichos saldos y dentro del cual es posible que éstos se modifiquen o rechacen, en esas circunstancias procede el reintegro de las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados en un 50%.

La norma también señala que cuando el recurso de reconsideración contra la resolución sancionatoria se resuelva desfavorablemente o estuviere pendiente de decidirse en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión en la que se discute la improcedencia de la devolución, la administración tributaria no podrá iniciar proceso de cobro hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que resuelva negativamente la demanda o recurso.

La Sala ha reiterado que los actos sancionatorios, como la resolución por improcedencia en las devoluciones, hacen parte de una actuación oficial diferente a la de determinación del tributo, que se surte con la expedición de la liquidación oficial de revisión; que son dos procedimientos distintos e independientes, aun cuando la orden de reintegro se apoye en el acto de determinación(9).

Aunque la ejecutoria de la liquidación oficial de revisión no se consagró como requisito para que pueda proferirse la resolución de imposición de la sanción, sí es necesaria su expedición para que el proceso sancionatorio pueda adelantarse.

Lo anterior ha sido precisado por la Sala al expresar que no es necesario esperar que se decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos de determinación, para imponer la sanción por devolución y/o compensación improcedente:

“(…).

Finalmente, el parágrafo 2º del mismo artículo 670, establece una sola limitante para que la administración sancione por devolución improcedente, al ordenar que: “Cuando el recurso contra la sanción por devolución improcedente fuere resuelto desfavorablemente, y estuviere pendiente de resolver en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales no podrá iniciar proceso de cobro, hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha demanda o recurso”.

Esta norma determina una situación expresa condicionada a que el recurso contra la sanción por devolución improcedente sea resuelto desfavorablemente, hallándose al mismo tiempo pendiente de resolver el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión, en la vía gubernativa o en la contenciosa, hasta que ésta o aquella queden debidamente agotadas, de manera que, no solo es legalmente viable remitir al contribuyente pliego de cargos e imponer la correspondiente sanción sin haber desatado los recursos contra la liquidación que decide sobre el saldo, sino que también es procedente proferir el fallo contra la misma sanción, estando pendiente de resolver la acción dispuesta para impugnar la aludida liquidación oficial, en la jurisdicción competente, con la única limitante de no poder iniciar el proceso de cobro de las sumas adeudadas como consecuencia de la misma, hasta que se decida definitivamente sobre lo demandado en la jurisdicción.

(…)”(10).

En el caso concreto, la liquidación oficial de revisión 010642003000013 de junio 13 de 2003, mediante la cual se rechazó el saldo a favor declarado en cuantía de $ 217.308.000, independientemente de que se hubiera presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra ella, ante la jurisdicción contencioso administrativa, bastaba para que la administración pudiera adelantara el proceso tendiente a imponer la sanción de que se trata, ya que la misma tuvo como fundamento la devolución del saldo a favor generado en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2000, el cual fue rechazado por la administración tributaria en la liquidación a que antes se hizo referencia.

La liquidación oficial de revisión mencionada y la resolución que la confirmó fueron anuladas parcialmente por el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia del 19 de noviembre de 2009, que fue apelada por las partes. Esta corporación en sentencia del 12 de marzo de 2012, confirmó la anterior decisión fijando un nuevo saldo a pagar por la suma de $ 128.036.000.

En consecuencia, y sin ser necesarias consideraciones adicionales, la Sala estima que a título de la sanción impuesta, es procedente el reintegro de la suma devuelta a Sistempora S.A., en cuantía de $217.308.000, más los intereses moratorios correspondientes incrementados en un 50%.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 24 de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Sistempora S.A. contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(7) López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil Parte General, Novena edición, Dupré Editores, Bogotá, D.C., pág. 977.

(8) C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(9) Sentencias de fechas 19 de julio de 2002, expedientes 12866 y 12934, C.P. Dra. Ligia López Díaz y de 23 de febrero de 1996, expediente 7463, C.P. Dr. Julio E. Correa R.

(10) Sentencia del 21 de octubre de 2010, expediente 17925, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.