Sentencia 2006-00756 de marzo 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. Exp. 25000-23-24-000-2006-00756-01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Demandante: José María Fonseca Montoya y otra

Demandados: las alcaldías locales de Chapinero y Santa Fe y el Consejo de Justicia de Bogotá, D.C.

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los actos demandados.

Los actos administrativos cuya nulidad se pretende son los siguientes: (1) la Resolución 92 del 19 de septiembre de 2002 expedida por la alcaldesa local de Chapinero; (2) la Resolución 222 del 6 de julio de 2004 expedida por la alcaldesa local de Santa fe y (3) el acto administrativo 192 del 15 de febrero de 2006, proferido por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

El primero de los actos en mención declaró infractora del régimen de obras a la señora María Esperanza López Clavijo, en su calidad de propietaria y responsable de la obra realizada sin licencia en el inmueble objeto de investigación; le impuso una multa equivalente a $ 61.800.000; ordenó la demolición del inmueble construido sin licencia y le advirtió a la propietaria que de no adecuarse a las normas infringidas demoliendo las obras realizadas o presentando la licencia respectiva dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de dicha decisión, cada cuatro (4) meses se le haría efectiva la multa. El segundo de los actos acusados confirmó la resolución recurrida y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Justicia y el tercero, revocó la multa impuesta confirmando la orden de demolición.

2. Problema jurídico a resolver.

Tal como lo ha señalado la Sala en oportunidades anteriores, cuando la alzada ha sido promovida por un apelante único, la competencia para conocer del recurso de apelación debe circunscribirse a lo alegado por el recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este tipo de procesos por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, el análisis del presente asunto se limitará al examen de los siguientes motivos de inconformidad expresados por el recurrente:

2.1. Primer cargo: La alcaldía local de Chapinero no era la autoridad territorialmente competente para proferir los actos demandados y su homólogo, el alcalde local de Santa Fe, no podía legalizarlos o convalidarlos, pues la nulidad por incompetencia no puede ser saneada.

2.2. Segundo cargo: No es cierto que al proferirse la Resolución 92 de 2002 no estuviesen claramente establecidos los linderos entre las localidades de Chapinero y Santa Fe, pues la respuesta emitida el día 26 de julio de 2002 por la subdirectora de Infraestructura y Espacio Público, es prueba de lo contrario.

2.3. Tercer cargo: al momento de proferirse la resolución acusada, el inmueble no se encontraba sometido a ninguna limitación o prohibición urbanística. La prohibición de realizar construcciones en ese predio dispuesta por la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, apenas vino a registrarse el día 4 de abril de 2005, esto es, con posterioridad a la expedición del acto administrativo cuestionado. Por lo mismo, no es cierto que la sanción impuesta haya obedecido al hecho de haberse levantado una construcción en la zona de reserva forestal sino por haberlo hecho sin contar con una licencia de construcción.

2.4. Cuarto cargo: En este caso debe tenerse en cuenta que ya operó el fenómeno de la “pérdida de fuerza ejecutoria” de los actos demandados, pues han transcurrido más de 5 años desde su expedición sin que se haya ejecutado la orden de demolición del inmueble.

2.5. Quinto cargo: Las resoluciones demandadas deben ser anuladas, por el hecho de haber omitido la debida identificación del inmueble.

2.6. Sexto cargo: La caducidad de la facultad sancionatoria ha debido contarse desde cuando se ordenó el sellamiento preventivo de la obra (el 28 de septiembre de 1999) y no desde cuando se realizó la inspección ocular del inmueble (nov. 17/2000).

2.7. Séptimo cargo: El tribunal de origen violó el debido proceso, al ignorar los recursos interpuestos por el señor José María Fonseca Montoya, lo cual es violatorio de los artículos 50 y 59 del Código Contencioso Administrativo.

3. Pronunciamiento de la Sala sobre los cargos propuestos en la apelación

3.1. Primero y segundo cargos: En este punto de la discusión, la Sala comparte el criterio expresado por el a quo, en el sentido de que los límites territoriales que separan las localidades de Chapinero y Santa Fe no eran claros ni precisos al momento de proferirse el acto administrativo principal. En efecto, cuando la subdirectora de Infraestructura y Espacio Público respondió que las coordenadas 105949 Este y 100920 Norte, “se encontrarían en jurisdicción de la localidad de Santa Fe”, no estaba haciendo afirmaciones categóricas, definitivas ni concluyentes, sino unas aserciones meramente hipotéticas y dudosas. Por lo mismo, la falta de certidumbre que se trasluce en dicha afirmación, permite concluir que el sentido de la respuesta emitida debía entenderse supeditado a una ulterior confirmación o verificación, pues en los términos en que fue emitida, aparece como una mera probabilidad y no como una situación que en ese momento estuviese totalmente comprobada.

También es del caso poner de relieve las siguientes afirmaciones contenidas en el oficio antes mencionado, en donde queda en evidencia la imprecisión de los límites en mención:

Además de ello “no existe un límite físico que determine la división de la vereda el Verjón Alto y el Verjón Bajo, por lo tanto, su jurisdicción no se puede establecer con precisión” ║ “es claro que el límite entre las localidades de Chapinero y Santa Fe no es preciso ya que no se tiene certeza del Río Arzobispo, que define la línea limítrofe en este sector, según lo descrito en el Acuerdo 8 de 1997” ║ “La anterior descripción es imprecisa pues el nacimiento del Río Arzobispo dista del límite oriental del Distrito Capital en aproximadamente 5.00 kilómetros, por lo tanto el límite no se iniciaría en la hoya del Río Arzobispo, sino en la hoya del Río Teusacá”(10).

El acervo documental que milita en el expediente permite corroborar además que a raíz de la mencionada indefinición, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital se vio obligado a expedir la Resolución 478 del 23 de diciembre de 2003, mediante la cual se redefinieron los linderos de las alcaldías locales que inicialmente habían sido definidos por el Acuerdo 8 de 1977 expedido por el Concejo Distrital.

Todo ello lleva a colegir que solo hasta ese momento, esto es, con posterioridad a la expedición del acto acusado, se pudo establecer a ciencia cierta que las coordenadas en mención se encontraban ubicadas en el territorio jurisdiccionado a la Alcaldía Local de Santa Fe.

Pues bien, según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” De acuerdo con tal disposición, la carga de demostrar la incompetencia territorial de la alcaldía local de Chapinero al momento de proferir la Resolución 92 de 2002, correspondía a la parte demandante.

Así las cosas, esta corporación concluye que la parte actora no demostró en el proceso que al momento de expedirse ese acto administrativo, esto es, el día 19 de septiembre de 2002, estuviese en claro que el inmueble tantas veces mencionado se encontraba ubicado en jurisdicción de la alcaldía LOcal de Santa Fe, pues como ya se dijo, a esa precisión se llegó mucho tiempo después, al expedirse la Resolución 478 del 23 de diciembre de 2003. Por lo mismo, la Sala considera que este cargo no está llamado a prosperar.

No huelga añadir a lo anterior, que de conformidad con lo previsto en los artículos 103 y 108 de la Ley 388 de 1997; en los artículos 60 numeral 4º y 86 numerales 6º y 9º, del Decreto-Ley 1421 de 1993 y en el artículo 193 numerales 4º, 5º y 13.3 del Acuerdo Distrital 79 de 2003, los alcaldes locales del Distrito Capital, son competentes materialmente para conocer de los procesos relativos a la violación de normas sobre construcción de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes.

Para mayor claridad en el tema, se trascriben enseguida los preceptos en cita:

Ley 388 de 1997.

ART. 103.—Infracciones urbanísticas. Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores. Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas.

Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que el encerramiento, la intervención o la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, sin la respectiva licencia.

Los municipios y distritos establecerán qué tipo de amoblamiento sobre el espacio público requiere de la licencia a que se refiere este artículo, así como los procedimientos y condiciones para su expedición.

En los casos de actuaciones urbanísticas, respecto de las cuales no se acredite la existencia de la licencia correspondiente o que no se ajuste a ella, el alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida.

En el caso del Distrito Capital, la competencia para adelantar la suspensión de obras a que se refiere este artículo, corresponde a los alcaldes locales, de conformidad con lo dispuesto en el estatuto orgánico del Distrito Capital(11).

ART. 108.—Procedimiento de imposición de sanciones. Para la imposición de las sanciones previstas en este capítulo las autoridades competentes observarán los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto sean compatibles a lo establecido en la presente ley.

PAR.—La restitución de los servicios públicos domiciliarios procederá cuando se paguen las multas de que trata esta ley y cese la conducta infractora.

Decreto 1421 de 1993

“ART. 60.—Objetivos y propósitos. La división territorial del Distrito Capital en localidades deberá garantizar:

4. Que también sirvan de marco para que en ellas se puedan descentralizar territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades distritales. y

ART. 86.—Atribuciones. Corresponde a los alcaldes locales:

6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables ante el jefe del departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces.

9. Conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre construcción de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podrá señalar de manera general los casos en que son apelables las decisiones que se dicten con base en esta atribución y, ante quién.

Acuerdo Distrital 79 de 2003.

“ART.193.—Competencia de los alcaldes locales. Corresponde a los alcaldes locales en relación con la aplicación de las normas de convivencia:

4. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, usos del suelo y subsuelo y reforma urbana;

5. Adoptar las medidas para la protección, recuperación y conservación del espacio público, ambiente y bienes de interés cultural del distrito;

13. Conocer en primera instancia:

13.3. De los procesos por comportamientos contrarios a las reglas de convivencia ciudadana en materia de licencias y especificaciones técnicas, de construcción y urbanística, de acuerdo con la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, que den lugar a la imposición de una de las medidas correctivas de suspensión, demolición o construcción de obra;

Por virtud de lo expuesto, debe considerarse ajustado a derecho que después de producirse la redefinición de los linderos geográficos entre las Alcaldías locales de Chapinero y Santa Fe, la primera de ellas le remitiera a esta última las diligencias en curso y que el alcalde local de Santa Fe, territorialmente competente a partir de la expedición de la Resolución 478 del 23 de diciembre de 2003, al asumir el conocimiento de la actuación urbanística resolviera el recurso de reposición que se encontraba en trámite, sin que sea dable entender ahora que con su proceder estuviese saneando alguna nulidad.

No redunda señalar igualmente que el hecho de que el alcalde local de Santa Fe le haya dado continuidad a la actuación administrativa adelantada por el alcalde local de Chapinero, en vez de declarar la nulidad de lo actuado, se ajusta en este caso particular y concreto al principio de eficacia previsto en los artículos 209 de la Constitución Política y 3º del Código Contencioso Administrativo pues no puede perderse de vista que los procedimientos deben lograr la finalidad para la cual han sido establecidos, y es precisamente por ello que debe procurarse la remoción oficiosa de los obstáculos puramente formales que pudieren presentarse y evitar ante todo la adopción de decisiones inhibitorias. Por las razones que anteceden el cargo no puede prosperar.

3.2. Tercer cargo: El recurrente puso de relieve que la expedición de los actos sancionatorios cuestionados se originó en el hecho de que se haya levantado una construcción sin contar con el respaldo de una licencia de construcción y no propiamente por la circunstancia de que esta haya sido edificada en una zona de reserva forestal, pues para ese entonces el inmueble no se encontraba sometido a ninguna limitación o prohibición de naturaleza ambiental, tal como lo mencionó el asesor de obras de la alcaldía local de Chapinero mediante escrito calendado el 8 de octubre de 1998, al atender el derecho de petición formulado por varios vecinos de la vereda Verjón Bajo(12).

A propósito de este punto, debe tenerse en cuenta que el Bosque Oriental de Bogotá fue declarado como Reserva Forestal Protectora mediante el artículo 2º de la Resolución 076 de 1977 expedida por el Ministerio de Agricultura, la cual fue “redelimitada” posteriormente mediante la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, proferida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En el certificado de tradición y libertad del predio afectado(13), se evidencia que las precitadas restricciones fueron anotadas en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria el día 26 de abril de 2005, como bien lo asegura el recurrente (Ver anotaciones números 5 y 6 de dicho certificado), es decir, después de la realización de la obra y de la expedición del acto administrativo que puso fin al procedimiento sancionatorio. Dicho de otra manera, el registro de la restricción urbanística antes mencionada tuvo lugar tiempo después de haberse realizado la construcción tantas veces mencionada en esta providencia, sin embargo, no puede perderse de vista que desde la expedición del Acuerdo 30 de 1976, distintas autoridades han expedido numerosos actos administrativos de carácter general cuya eficacia no se encuentra condicionada al cumplimiento de dicha solemnidad, en los cuales no solo se ha ratificado la existencia de aludida reserva forestal desde el año 1976, sino que se además se ha dado por válida y eficaz, situación que sin duda hace cuestionable el argumento invocado en la apelación. Además de ello, no puede soslayarse que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró que la sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como zonas de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal, norma que por su carácter general no puede ser ignorada en este asunto.

Ahora bien, si se revisa con detenimiento la parte considerativa de la Resolución 092 de 2002, resulta fácil advertir que el motivo último que determinó tanto la imposición de la multa como la orden de demolición, fue el hecho de haberse comprobado que la edificación fue “construida sin que previamente se tramitara y obtuviera licencia de construcción, la que muy seguramente no le sería expedida por encontrarse el predio en área de reserva forestal y por ende no susceptible de construcción alguna”. Para la Sala, esta referencia tangencial que se hace al tema de la reserva forestal, no significa que la localización del predio en esa zona haya sido el fundamento fáctico de los actos acusados, pues se reitera, lo que motivó su expedición fue el hecho de que la obra se haya adelantado sin el respaldo de una licencia de construcción.

En todo caso, la imprecisión en que incurre el tribunal al abordar el tema no tiene en realidad ninguna incidencia en la legalidad del acto, pues lo realmente trascendente y relevante es que la señora María Esperanza López Clavijo, propietaria del inmueble admitió expresamente en sede administrativa haber levantado la construcción sin contar con una licencia. Por lo mismo, el cargo no está llamado a prosperar.

3.3. Cuarto cargo: Observa la Sala que la parte demandante hizo referencia en su demanda a la pérdida de la fuerza ejecutoria de las decisiones cuestionadas, por haber desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho (CCA art. 66, num. 2º)(14). En el recurso de apelación que ahora se decide, al hacer referencia al tema de la pérdida de la fuerza ejecutoria, la parte recurrente aduce que ese fenómeno ocurrió por haber transcurrido más de cinco (5) años desde la ejecutoria de los actos administrativos demandados (CCA art. 66, num. 3º), argumento que difiere de manera ostensible del que fue inicialmente planteado en la demanda(15). En tales circunstancias, se advierte que el recurrente está fundamentando la ocurrencia del precitado fenómeno, no en el hecho de haber desaparecido los fundamentos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento a los actos acusados, sino en una causal totalmente distinta, lo cual equivale a plantear un cargo nuevo, totalmente diferente al invocado en la demanda. Al respecto, esta corporación ha señalado de manera reiterada que la interposición del recurso de apelación, no puede ser aprovechada para traer al debate hechos nuevos, en tanto y en cuanto ello entrañaría una modificación extemporánea de la demanda, lo cual daría lugar a una violación al debido proceso. Si bien esa sola circunstancia es más que suficiente para negar la prosperidad de ese nuevo cargo, resulta oportuno hacer las siguientes precisiones:

En primer lugar, frente al hecho de que en el caso bajo examen haya operado —según piensa el actor— el fenómeno de la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos demandados por cualquiera de las dos razones antes mencionadas, debe la Sala poner de relieve que dicha situación no impediría realizar un pronunciamiento de fondo con respecto a la legalidad de las decisiones opugnadas, dados los efectos particulares y concretos que pudieron producirse a partir del momento en el cual entraron en pleno vigor.

Resulta oportuno anotar además que la posible ocurrencia del precitado fenómeno, es un asunto totalmente ajeno al thema dedidendi, por tratarse precisamente de una contingencia posterior a la expedición de la decisión administrativa que en realidad no tiene ni podría tener ninguna incidencia en la determinación de su legalidad. Tanto es así, que un acto administrativo que se ajuste o no al ordenamiento jurídico, bien puede llegar a perder su fuerza ejecutoria por cualquiera de las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sin que esa postrera vicisitud signifique necesariamente que aquel es o fue contrario a derecho. Hay que añadir a lo anterior que la invocación de la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo que se pretenda ejecutar, debe plantearse por el interesado “en sede administrativa”, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo que a la letra dispone:

ART. 67.—Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno.

Como es bien sabido, las acciones de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto asegurar la prevalencia del principio de legalidad, cuando los actos administrativos demandados infrinjan las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, mas no cuando han desaparecido los fundamentos de hecho o de derecho de los actos acusados, tal como se dijo en la demanda, o cuando han transcurrido más de cinco (5) años desde la ejecutoria de tales decisiones sin que se haya dado cumplimiento a lo que en ellas se dispone. Por lo expuesto, este cargo tampoco prospera.

3.4. Quinto cargo: En lo que tiene que ver con el hecho de que los actos acusados hayan omitido la identificación del inmueble, debe la Sala admitir que en ellos el predio no fue debidamente singularizado con su nomenclatura, cédula catastral, matrícula inmobiliaria, cabida y linderos, tal como lo hace notar la parte actora en su demanda y lo reitera en la apelación.

No obstante lo anterior, la Sala prohíja los argumentos expuestos en la providencia apelada, por cuanto esa omisión resulta irrelevante en tratándose de juzgar la conformidad de los actos demandados con las normas urbanísticas de orden superior. Adicionalmente, es cierto, como se afirma en el fallo apelado, que en el curso de la actuación administrativa siempre se tuvo la más absoluta certeza de que el inmueble involucrado era precisamente el predio de propiedad de la señora María Esperanza López Clavijo. Como bien lo anota el a quo en esa providencia, tanto la propietaria del inmueble como su esposo intervinieron en esa actuación administrativa con la intención de controvertir la multa y la orden de demolición decretadas por la autoridad distrital, lo cual los llevó a presentar los recursos de vía gubernativa mencionados ut supra, a promover este proceso contencioso administrativo y a presentar el recurso de apelación que ahora se examina.

No sobra añadir que a folios 70, 72 a 111 del cuaderno principal, obran los siguientes documentos: (1) la copia de las escrituras públicas números 1104 del 22 de julio de 1999(16) y 3088 del 6 de noviembre de 2002, otorgadas en las notarías 46 y 5ª del Círculo Notarial de Bogotá, respectivamente; (2) algunos recibos de pago de los servicios públicos de teléfono y energía; y (3) la copia de las declaraciones del impuesto predial unificado correspondientes los años gravables 1999 a 2002, documentos estos que fueron allegados con la demanda y que corresponden al siguiente inmueble: lote número 6, ubicado en la vereda El Verjón Bajo de la ciudad de Bogotá, ubicado en el páramo El Verjón de esta misma ciudad, el cual hizo parte de la Hacienda Quebrada Honda, con Matrícula Inmobiliaria 050-1512819 y cédula catastral Nº 170E494 (en mayor extensión), con una cabida aproximada de 3.982 metros cuadrados, comprendido dentro de los linderos particulares que aparecen mencionados en el certificado de tradición y libertad visible a folio 105 del cuaderno principal.

Adicionalmente, en el anexo 1, obran los documentos que conforman el expediente de obras 173 de 2003, en los cuales aparece debidamente descrita la construcción que se levantó sin licencia en ese inmueble, así como las fotografías de la misma, elementos que considerados en su conjunto, llevan a colegir que sí se tuvo absoluta claridad de cuál era el inmueble involucrado en la actuación administrativa y que culminó con la expedición de los actos demandados. En ese mismo anexo, reposan todas las actuaciones realizadas por quienes fungen ahora como demandantes, a partir de las cuales se puede afirmar que aquellos tuvieron la oportunidad de ejercer el derecho de defensa.

En todo caso, la Sala considera que el hecho de haberse omitido la descripción del inmueble, es una irregularidad de carácter no sustancial que en modo alguno compromete la legalidad de los actos administrativos demandados, más aún cuando tales omisiones pueden ser corregidas por parte de la autoridad administrativa, mediante la expedición de una resolución que determine a ciencia cierta cuál es el inmueble sobre el cual pesa la orden de demolición. Negarle a la administración la posibilidad de corregir tales falencias, resultaría totalmente contrario al principio de eficacia que gobierna el desarrollo de los procedimientos administrativos y más aún cuando en casos como este, la propietaria del inmueble afectado tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de audiencia y de defensa.

3.5. Sexto cargo: Frente al cargo según el cual el acto demandado se profirió cuando ya había operado la caducidad de la facultad sancionatoria, la Sala se permite formular las siguientes consideraciones:

El artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, establecía textualmente:

ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas(17).

En páginas anteriores se mencionó que en opinión de la parte actora, la caducidad de la facultad sancionatoria ha debido contarse desde el día 28 de septiembre de 1999, cuando la alcaldía local de Chapinero ordenó el sellamiento preventivo de la obra que se venía adelantando sin el respaldo de una licencia de construcción y no desde el día 17 de noviembre de 2000, cuando se realizó la inspección ocular del inmueble.

En relación con este punto del debate, coincide la Sala con los argumentos expuestos en el fallo apelado, cuando allí se señala que ese término debe empezar a contarse desde el instante en el cual se tuvo plena certeza de que la construcción levantada en ese predio no contaba con el respaldo de una licencia de construcción. Es precisamente por ello que el dies a quo a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad para el ejercicio de la potestad sancionatoria, no puede ser el día 28 de septiembre de 1999 como lo afirma el apelante, pues en ese momento, al disponerse el sellamiento preventivo de la obra aún no se había dado oportunidad a los interesados de acreditar la existencia de una licencia de construcción y no se había precisado el detalle de las obras adelantadas al margen del ordenamiento jurídico, lo cual solo se vino a establecer realmente el día 17 de noviembre de 2000, con ocasión de la diligencia de inspección ocular del inmueble adelantada en esa fecha. Se desprende de lo dicho que el acto administrativo que resolvió de fondo la actuación urbanística, ha debido expedirse y notificarse a más tardar el 17 de noviembre de 2003.

Según aparece acreditado a folios 89 y 90 del cuaderno de anexos 1, la Resolución 092 del 19 de septiembre de 2002 fue notificada por edicto fijado el día 8 de octubre de 2002 y desfijado el día 22 del mismo mes y año. Por lo mismo, advierte la Sala que la Resolución 092 de 2002, fue dictada y notificada dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha en la cual la administración distrital tuvo conocimiento de la irregularidad urbanística mencionada en esta providencia (nov. 17/2000). Por las razones expuestas, la Sala encuentra oportuno señalar que comparte las conclusiones expuestas por el a quo en el fallo apelado.

3.6. Séptimo cargo: Frente al hecho de que los actos demandados hayan guardado silencio con respecto a la situación particular y concreta del señor José María Fonseca Montoya, debe la Sala destacar, a manera de premisa, que en la escritura pública de compraventa número 01104 del 22 de julio de 1999, otorgada por la Notaría 46 de Bogotá(18), en el certificado de tradición y libertad(19) y en los recibos de pago del impuesto predial del inmueble involucrado en este proceso(20), la propietaria inscrita del mismo es la señora María Esperanza López Clavijo, lo cual explica que solamente ella haya sido declarada como infractora de las normas urbanísticas por haber levantado la edificación de marras en sus dominios, sin el respaldo de una licencia de construcción.

Con todo, si se revisan con detenimiento los antecedentes de la resolución mediante la cual la alcaldía local de Santa Fe resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto que ordenó la demolición del inmueble, no puede pasarse por alto que en esa decisión se ignoró por completo al señor Fonseca Montoya, a pesar de haberse dispuesto la acumulación de la querella adelantada en su contra con la que se seguía en contra de su esposa, por estar ambas referidas a la construcción de la misma obra y a pesar de que aquel impugnó de manera oportuna la misma decisión.

A pesar de ello, la Sala comparte lo afirmado por el tribunal de origen cuando asegura que el Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, al resolver el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria contra la resolución que puso fin a la actuación urbanística, si consideró los argumentos expuestos por los querellados. En efecto y por tratarse de los mismos argumentos, la precitada autoridad denegó la práctica de nuevas pruebas pedidas por el señor Fonseca Montoya(21), se refirió a las distintas citaciones que le fueron enviadas y declaró que no existía vulneración a los derechos del hijo menor de los querellados, en el entendido de que los mismos estaban siendo representados por ellos. se[sic]

De lo expuesto se colige que el trámite impreso a los recursos de apelación por parte del Consejo de Justicia, subsanó la omisión en que incurrió el alcalde local de Santa Fe, al querellado arriba mencionado. Por lo expuesto, el cargo que se analiza tampoco prospera.

4. Consideraciones adicionales

Como quiera que la parte actora insiste en alegar que la Resolución 76 de 1977 se registró en forma tardía y que por lo mismo no le es oponible, resulta oportuno recordar que la Corte Constitucional, en Sentencia T-774 de 2004 del 13 de agosto de 2004, Referencia: Expediente T-755292, magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa, lo siguiente:

Vistas las normas anteriores (la Constitución Política de Colombia, la Ley 99 de 1993, las resoluciones 222 y 249 de 1994 del Ministerio de Medio Ambiente y el Acuerdo 133 de 1979 de la CAR,) lo primero que debe concluir la Corte es que la protección de los Cerros Orientales de Bogotá, zona de interés ecológico nacional, no depende de la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura. Mucho menos, por supuesto, de que dicha resolución se haya inscrito o no en la oficina de registro de instrumentos públicos. El goce efectivo del derecho colectivo constitucional a un medio ambiente sano, no depende de actos administrativos de inferior jerarquía, máxime cuando se trata de un ámbito de protección material del derecho, desarrollado específicamente por el legislador (el destacado es de la Sala).

Además de ello, deben tenerse en cuenta en el sub lite las consideraciones expuestas por la Sala Plena del Consejo de Estado, en su sentencia del 5 de noviembre de 2013, mediante la cual se decidió la acción popular radicada bajo el número 2005-00662, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso, promovida, por Sonia Andrea Ramírez Lame contra el Distrito Capital, en donde se afirmó de manera categórica que “el área de reserva forestal protectora debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables; está destinada exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional del área forestal; y solo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, garantizando la recuperación y supervivencia de los bosques” (destacado del texto original), con la sola excepción de que “se realicen construcciones de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, siempre que se cuente con licencia previa que se otorgará por la autoridad competente “... cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área”.

La lectura integral de la precitada providencia permite observar que las omisiones en que incurrió el distrito en el ejercicio de sus funciones policivas, “favoreció la creación de asentamientos ilegales y de barrios clandestinos en el área de reserva que, a la postre, en algunos casos, hicieron que se llevaran a cabo procedimientos de legalización e incorporación, según lo dispuesto en los acuerdos 1 de 1986 (feb. 12)(22) y 6 de 1990 (mayo 8)”(23), y condujo a que la Sala Plena del Consejo de Estado condenara a esa entidad territorial por las edificaciones irregulares que se levantaron en el área de reserva, bajo la consideración de que ellas “afectan el ecosistema y pueden ocasionar deslizamientos en los cerros orientales en época invernal, pues todo ello se deriva de la omisión en el ejercicio de sus funciones.” A las omisiones del Distrito se sumas las de la CAR “al no haber registrado el Acuerdo 30 de 1976 (sep. 30) y la Resolución 76 de 1977 (mar. 31), pues permitió con ello que la afectación de la reserva no generara efectos frente a terceros con la consiguiente construcción de asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, actividades agropecuarias y explotación de flora y fauna, entre otros efectos nocivos al medio ambiente”.

Así las cosas y teniendo en cuenta las razones expuestas, la Sala estima que no existe ninguna razón valedera para proteger jurídicamente una construcción levantada al margen del ordenamiento jurídico y por ello procederá a confirmar la sentencia de fecha 31 de marzo de 2011, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de marzo de 2011, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, por las razones que se invocan en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER personería a la doctora Luz Stella Boada Ordoñez como apoderada del Distrito Capital - Secretaría de Gobierno, en los términos del poder obrante a folios 8 y siguientes del cuaderno de segunda instancia.

3. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del

Notifíquese, publíquese y cúmplase».

(10) Folio 132.

(11) Este artículo fue modificado por el artículo 1º de la Ley 810 de 2003.

(12) Vero folio 13 del cuaderno de anexos 2.

(13) Ver folios 187 y 188 del cuaderno de anexos 1.

(14) Ver folio 34 del cuaderno principal.

(15) Ver folio 311 del mismo cuaderno.

(16) Aclarada mediante escritura pública número 2898 del 17 de octubre de 2002, de la Notaría 5ª del Círculo Notarial de Bogotá.

(17) Derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.

(18) Cfr. folios 77 a 81 del cuaderno principal.

(19) Cfr. folio 105 ibídem.

(20) Cfr. folios 91 a 98 ibídem.

(21) A folios 62 a 66 del cuaderno principal aparece el texto de la Resolución 192 de 2006. En el tercer renglón del folio 65 se dice expresamente: “En estas circunstancias no es necesario no pertinente practicar más pruebas como las solicitadas por el apoderado del señor José María Fonseca”. En relación con los argumentos adicionales planteados por su apoderado encontramos que si se le envió citación en dos oportunidades al señor Fonseca, como consta a folios 42 y 43, cumpliéndose de esta manera con el requisito de que trata el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco resultan vulnerados los derechos del menor Simón Fonseca pues está siendo representando por su señora madre”.

(22) Por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá.

(23) Por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones.