Sentencia 2006-00766 de enero 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Rad.: 66001233100020060076601

Núm. interno: 18477

Demandante: Organización Iustice Colombia

Demandado: Municipio de Pereira

Asunto: Acción de nulidad simple

Bogotá, D.C., veintitrés de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del tribunal Administrativo de Risaralda que se inhibió de pronunciarse de fondo sobre la pretensión de nulidad de las resoluciones 1268 y 1801 de 2006, y negó las demás súplicas de la demanda.

En concreto, y en los términos del recurso, la Sala decidirá si es procedente la decisión del tribunal de inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la pretensión de nulidad de la Resolución 1268 de 2006, por medio de la cual se asignaron a ciertos contribuyentes las contribuciones de valorización definitivas para la construcción del plan de obras 2005-2007, y la Resolución 1801 de 2006, que confirmó la anterior, y si el tribunal omitió efectuar “el análisis de los aspectos en los cuales se fundamenta la valorización y cuya consideración son necesarios como el instrumento utilizado para la determinación de la zona de citación, la relación de las obras-beneficio-contribución”.

De la pretensión de nulidad de las resoluciones mediante las que se asignaron unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del plan de obras 2005-2007 en el municipio de Pereira.

El tribunal concluyó que no era procedente demandar, por medio de la acción de nulidad simple, las resoluciones 1268 y 1801 de 2006, expedidas por el alcalde de Pereira, “por la cual se asignan unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del Plan de Obras 2005-2007, ordenado mediante Acuerdo 12 de 2005 expedido por el concejo municipal”, pues estos eran actos administrativos de contenido particular y concreto, susceptibles de ser demandados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, se inhibió de pronunciarse sobre las mismas.

Al respecto, la Sala considera:

Las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho previstas en el Decreto 1 de 1984 tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.

A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar la vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho solo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquélla que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo previsto en la ley.

Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad del acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería la adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo, exclusivamente.

Sin embargo, esta corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación(2)”.

Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico.

Desde luego que, en ese caso, la sentencia solamente producirá el efecto buscado por el actor y querido por la acción, esto es, la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado. La restauración del orden jurídico en abstracto puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La propia Corte Constitucional, en la Sentencia C-426 de 2002(3), aceptó que la acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. Dijo la Corte Constitucional:

En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto”. (se destaca).

De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente.

En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunamente(4).

Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 Código Contencioso Administrativo(5).

En el caso en examen, a pesar de que el demandante denominó la acción como de simple nulidad, del contenido integral de las resoluciones demandadas se deduce que el examen de legalidad de esos actos, necesariamente, tendría incidencia en los derechos subjetivos de los propietarios de los inmuebles a los que se les asignó la contribución de valorización.

En efecto, en la Resolución 1268 de 2006, el alcalde del municipio de Pereira describió el proyecto y la zona de influencia, fijó la programación y el plazo de construcción de las obras, asignó las contribuciones a los predios ubicados en la zona de influencia, describió el procedimiento técnico, fijó el plazo para el pago de las contribuciones, cuotas e intereses, entre otros, lo que denota que definieron una situación jurídica particular y concreta, traducida en la obligación tributaria, de los propietarios de los inmuebles, de pagar la contribución de valorización.

Se insiste, el interés al que se refiere la teoría de los motivos y las finalidades es el que tiene alcance y contenido general y que puede repercutir fuertemente en el orden social y económico del país, de la comunidad en general. Ese interés no se observa en este caso. La discusión que propone la demandante es frente a intereses subjetivos, no generales.

En el caso particular, la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones generaría un restablecimiento automático del derecho de los propietarios de los inmuebles que se traduciría en que no tendrían la obligación de pagar la contribución de valorización. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad.

Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad.

En esa medida, teniendo en cuenta que el demandante no tiene derecho o situación jurídica particular constituida en alguna de las resoluciones demandadas, y que la acción de nulidad que inició no es la adecuada para controvertir su legalidad, en atención a los efectos particulares y concretos que, de darse, ocasionarían su declaratoria de nulidad, la Sala encuentra procedente confirmar lo decidido por el a quo en cuanto se inhibió de pronunciarse de fondo, pero por configurarse la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa por activa.

Se confirma lo decidido por el tribunal en este aspecto.

• De si el tribunal omitió pronunciarse sobre los aspectos en los que se fundamenta la valorización, así como el instrumento para la determinación de la zona de citación.

Para resolver, la Sala verificará las consideraciones que esgrimió el tribunal para negar las súplicas de la demanda.

El tribunal partió de definir la litis. Consideró que lo pertinente era determinar si el Acuerdo 12 de 2005 era violatorio de la Constitución y la ley. Para el efecto, transcribió el texto de los artículos 3º de la Ley 25 de 1921 y 1º, 2º y 9º del Decreto 1604 de 1966, y de apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 27 de agosto de 1993, que trató el tema de la valorización por beneficio general, para concluir que las razones aducidas por la demandante no permitían inferir en qué consistía la presunta vulneración de esos artículos.

El a quo precisó que el Acuerdo 12 de 2005, al ordenar la ejecución de ciertas obras mediante el sistema de la contribución de valorización, concretó un gravamen real sobre la propiedad raíz, sujeto a registro, destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados dentro del área o zona de citación.

Acto seguido, el tribunal transcribió el artículo 1º del Acuerdo 122 de 1998 y apartes del capítulo segundo del “Estudio de factibilidad, contribución por valorización, plan de obras 2005-2007”, y, a partir de ello, concluyó que no fue acertada la afirmación de la demandante en cuanto que lo que existe es una “valorización de beneficio general”, pues, según concluyó, muchos sectores no hacían parte del área de influencia de las obras.

Luego, el a quo abordó la violación del artículo 338 de la Constitución Política, y, nuevamente, a partir del texto del Acuerdo 12 de 2005, concluyó que el cargo de violación estaba dirigido a cuestionar la distribución de la contribución de valorización fijada en los actos administrativos de carácter particular, contenida en las resoluciones demandadas. Igual consideración realizó frente al cargo de violación de los artículos 95-9 y 363 de la Constitución.

Precisó que no fue cierto que el artículo 338 de la Constitución haya estipulado el factor “distancia” como condición fundamental y necesaria para la determinación del beneficio, sino que de dicha disposición se deducía que la imposición de la contribución tiene correspondencia con el beneficio o la participación del beneficio que se proporcione por la ejecución de las obras.

El tribunal revisó el Acuerdo 18 de 2000(6) y concluyó que no se violaron los artículos 2º, 18 y 38 de la Ley 388 de 1997. Al respecto, precisó que los municipios tienen a su cargo velar porque los programas de ejecución de la red vial estén en concordancia con las directrices del POT, y que por ello, en el caso concreto, algunas de las conexiones viales enunciadas por la parte actora no estaban relacionadas específicamente en el POT, sino que estaban regladas de manera general.

Finalmente, concluyó que los actos administrativos acusados no violaron los artículos 294 y 13 de la Constitución Política y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues el Concejo Municipal de Pereira no tuvo razones caprichosas o arbitrarias al momento de fijar las exenciones de la contribución de valorización. Que, por el contrario, se basó en claros y razonables criterios de solidaridad frente a la población más pobre del municipio, los estratos 1 y 2, propietarios o poseedores de predios ubicados dentro de la zona de citación, criterios de igualdad, etc.

Asimismo, consideró que las exenciones fijadas en el Acuerdo 12 de 2005 no violaron el derecho a la igualdad, pues la contribución que correspondía a los estratos 1 y 2 y demás predios objeto de exención, está a cargo del municipio de Pereira.

De acuerdo con lo anterior, y pese a que la sustentación de los cargos de violación de las normas invocadas por la demandante fue poco clara, el tribunal fue congruente con los hechos, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, la jurisprudencia y los argumentos de las partes, al momento de resolver la controversia.

Contrario a lo que alegó la demandante, en el análisis de las disposiciones normativas y jurisprudenciales, el tribunal sí aludió a los aspectos fundamentales de la contribución de valorización y a lo relacionado con la zona de citación, en los términos de la demanda. Tan es así que, el a quo tomó cada una de las disposiciones que la demandante estimó violadas y respecto de cada una de ellas hizo el análisis pertinente de cara al Acuerdo 12 de 2005 demandado.

En esa medida, no es acertado el alegato del apelante en cuanto a que con el fallo del tribunal se le violaron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues, se reitera, la sentencia está en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda.

Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación y se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte considerativa e este proveído.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Adriana María Vega, Montoya para actuar en representación del municipio de Pereira, en los términos del poder que le fue conferido.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(2) Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(3) En la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que “la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto” administrativo.

(4) En el mismo sentido, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

(...).

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 8.

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

(...).

PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 23 de agosto de 2012, expediente 19130, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(6) Por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Pereira y se aprueba el documento técnico soporte, los planos generales y se dictan otras disposiciones.