CONSEJO DE ESTADO

 

Sentencia 2006-00795 de febrero 27 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 25000-23-25-000-2006-00795-01 (1477-2009)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Sonia Constanza García Gómez

Demandado: Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital

Autoridades distritales

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se evidencia causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. De las excepciones.

1.1. De las excepciones propuestas por la entidad demandada.

Respecto a las excepciones propuestas por la parte demandada, denominadas “legalidad de los actos”, “inexistencia de la obligación”, “cobro de lo no debido”, “buena fe”, “falta de causa”, la Sala considera que estas constituyen razones de defensa dirigidas a contrarrestar la prosperidad del derecho pretendido, motivo por el cual procederá a estudiarlas al compás del análisis de fondo.

1.2. De la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad.

Previo a decidir sobre el fondo del asunto, la Sala advierte que en el presente caso se configura, de manera parcial, la excepción de caducidad de la acción, siendo lo correcto, proceder a declararla de oficio, al tenor de lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que respecto a una de las pretensiones solicitadas, la actora había agotado previamente la vía gubernativa, pronunciándose la administración mediante acto expreso en el año 2002, el cual no fue oportunamente demandado, por lo que en este orden de ideas, con la nueva petición, la demandante pretendió revivir los términos para el ejercicio de la acción, actuación prohibida por el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo(1).

Al respecto, la lectura de la demanda permite a la Sala precisar que las pretensiones de restablecimiento económico se concretan a las siguientes:

1. La devolución o reintegro de las sumas descontadas en los salarios de marzo, mayo, junio y julio de 2002, pretensión frente a la cual, considera la Sala que operó el fenómeno de caducidad de la acción, por las razones que adelante se expondrán.

2. El reconocimiento y pago de cuatro horas y media (4½) adicionales, laboradas a partir de abril de 2002, con ocasión del aumento en su jornada laboral a 8½ horas diarias, pretensión que por comprender una prestación periódica, puede ser reclamada en cualquier tiempo.

A continuación, la Sala abordará el estudio del fenómeno de la caducidad de la acción respecto de cada una de las pretensiones indicadas en precedencia.

La caducidad como presupuesto procesal para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, se encuentra prevista en el artículo 136-2 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“ART. 136. Caducidad de las acciones:

(...).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe”.

Este fenómeno jurídico procesal consagrado por el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Limitación que se fundamenta en la necesidad de hacer prevalecer la seguridad jurídica en la medida en que la caducidad no concede derechos subjetivos sino que apunta a la protección del interés general, por lo que ha de entenderse como una figura de orden público que por ende se torna en irrenunciable y que puede ser declarable por el juez, aún de oficio.

En cuanto al establecimiento de un término para la interposición de las acciones contenciosas, la Corte Constitucional precisó que “(...) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”(2).

En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se erige como el instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado, por ello el derecho al acceso a la administración de justicia garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial.

En este orden de ideas, cabe advertir que si la ocurrencia de la caducidad no se observa al momento de la admisión de la demanda(3), deberá ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción(4).

— La caducidad frente a la decisión de no reintegrar las sumas descontadas de los salarios correspondientes a los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002.

Como se indicó, en el presente caso una de las pretensiones de la actora apunta a la devolución o reintegro de las sumas descontadas de los salarios correspondientes a los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002. Al respecto, la hoja de vida de la demandante, allegada por el Distrito de Bogotá en cuaderno anexo (cdno. 2), permite establecer que la señora Sonia Constanza García Gómez, mediante peticiones elevadas los días 15 de abril de 2002 (fl. 132, cdno. 2) y 9 de junio de 2003 (fls. 181 y 182), entre otras, solicitó el reintegro de las sumas de dinero descontadas de su salario durante los períodos indicados, con motivo del presunto cambio en su jornada laboral; asimismo, se constata que sobre tales peticiones, la administración distrital se pronunció, mediante los siguientes actos: oficio S-2002-033725-S de mayo de 2002 (fls. 131 y 131, cdno. 2), oficio 421-S-033729 de 8 de mayo de 2002 (fl. 133, cdno. 2), oficio 420-GN-S-048297 de 25 de junio de 2003 (fls. 178 a 180, cdno. 2), oficio 420-GN-S-047048 de 26 de junio de 2003 (fls. 183 a 184, cdno. 2), a través de los cuales, dio respuesta a las peticiones elevadas, negando el reintegro de los descuentos realizados, argumentando para tal efecto, que la jornada laboral establecida para los servidores públicos distritales es de 8½ horas diarias y la actora no prestó los servicios en dicha jornada, sin justificación legal, motivo por el cual consideró que no había lugar al pago por servicios no prestados, con fundamento en lo previsto en el Decreto 1647 de 1967.

Las pruebas aportadas, evidencian que en varias oportunidades la actora solicitó la devolución de los descuentos realizados a su salario, frente a lo cual la administración se pronunció mediante los actos administrativos anteriormente indicados, negando dicha reclamación con argumentos que se identifican con los expuestos al motivar los actos demandados (res. 1951/2005 y 3175/2005), a través de los cuales nuevamente negó la reclamación que en idéntico sentido formuló la demandante el 29 de marzo de 2005, en procura de obtener dichas devoluciones.

De esta manera, para la Sala es claro que la demandante, en los años 2002, 2003 y 2004, agotó la vía gubernativa, en procura de obtener la devolución de las sumas que fueron descontadas de los salarios correspondientes a los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002, igualmente, que la administración se pronunció mediante los actos administrativos indicados, los que no fueron objeto de control judicial en forma oportuna.

En criterio de la Sala, con los actos administrativos proferidos con anterioridad, la administración se pronunció negativamente sobre el reintegro de los descuentos efectuados al salario de la actora durante los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002, agotándose de esta forma la vía gubernativa, motivo por el cual, tales manifestaciones de voluntad, constituyen “actos decisorios” que definen en forma negativa el derecho reclamado por la actora, actos que no fueron demandados en forma oportuna, transcurriendo en demasía el término de caducidad de cuatro (4) meses, previsto en la ley.

Así las cosas, como tales actos no fueron oportunamente demandados por la actora, se presentó el fenómeno de caducidad de la acción, situación que inhibe a la Sala para realizar un pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad de los mismos. Además, debe tenerse en cuenta que la reclamación que en idéntico sentido formuló la demandante el 29 de marzo de 2005 (fls. 222 a 232, cdno. 2), y que dio lugar a la expedición de los actos demandados mediante la presente acción (res. 1951/2005 y 3175/2005), no tiene la virtualidad de revivir los términos para el ejercicio de la acción, tal y como se desprende del artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto consagra lo siguiente:

“Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”.

En este orden de ideas, los nuevos pronunciamientos de la administración contenidos en las resoluciones demandadas, no revivieron los términos para el ejercicio de la acción judicial que debió interponer la actora en forma oportuna contra los actos administrativos decisorios que se produjeron en tiempo anterior, con los cuales se definió su situación jurídica particular respecto a la pretensión en controversia.

Es decir, los actos demandables para lograr la devolución o reintegro de los salarios descontados, lo eran: oficio S-2002-033725-S de mayo de 2002 (fls. 131 y 131, cdno. 2), oficio 421-S-033729 de 8 de mayo de 2002 (fl. 133, cdno. 2), oficio 420-GN-S-048297 de 25 de junio de 2003 (fls. 178 a 180, cdno. 2), oficio 420-GN-S-047048 de 26 de junio de 2003 (fls. 183 a 184, cdno. 2), oficio S-2004-421-070763 de 13 de septiembre de 2004 (fls. 197a 201, cdno. 2), pues con ellos se agotó la vía gubernativa respecto a la pretensión de reintegro de salarios de la actora, y no mediante las resoluciones demandadas ya que estas fueron expedidas como consecuencia de un nuevo pedimento efectuado por la demandante el 29 de marzo de 2005, y no hacen más que reiterar las razones expuestas en los actos anteriores, tal y como se desprende del contenido de las resoluciones 1951 y 3175 de 2005 (fls. 54 a 69), por lo que se reitera, no revivían el término para el ejercicio de la acción.

Esta omisión en el ejercicio de la acción oportuna contra el acto que le niega a la actora el reintegro de los salarios descontados durante los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002, no puede suplirse como lo pretende la demandante, elevando una nueva petición a la administración en el mismo sentido para así iniciar la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre una respuesta en la cual la administración reitera sus planteamientos en torno a la decisión de negar las pretensiones de la demandante, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo que realmente contiene la negativa al reconocimiento laboral reclamado.

En conclusión, las resoluciones 1951 de 6 de mayo de 2005 y 3175 de 1º de agosto de 2005, no tenían la virtualidad de revivir el término para pretender el reintegro de los salarios descontados, pretensión que le fuera negada a la actora mediante comunicaciones anteriores, siendo la última de ellas, la contenida en la comunicación S-2004-421-070763 de 13 de septiembre de 2004 (fls. 197 a 201, cdno. 2), por lo cual la Sala no puede efectuar pronunciamiento de fondo sobre tal pretensión.

Así las cosas, como se evidencia un impedimento procesal para pronunciarse sobre la pretensión de reintegro de los salarios descontados durante los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia que ordenó dicho reintegro, para en su lugar, inhibirse de decidir sobre el mismo.

— Frente a la pretensión de reconocimiento y pago de cuatro horas y media (4½) adicionales, laboradas a partir de abril de 2002 con ocasión de la nueva jornada salarial de ocho horas y media (8½) diarias.

Pretende también la demandante, que la administración le reconozca y pague una remuneración adicional con sus respectivos retroactivos porque su jornada laboral “aumentó de 4 horas a 8½ horas diarias”, a partir del mes de abril de 2002, conforme a lo establecido en el Decreto 133 de 2001; así las cosas, le corresponde a la Sala estudiar lo pertinente al régimen de personal de la actora, específicamente la jornada laboral que debe cumplir como empleada pública del Distrito de Bogotá.

Avizora la Sala que el 19 de septiembre de 2002 (fls. 138 a 145, cdno. 2), la actora, por conducto de apoderado, elevó reclamación a la Secretaria de Educación Distrital, en la que pretendía obtener una nivelación salarial, como Odontóloga del Distrito, petición que fue resuelta en forma adversa, mediante oficio E-2002-093260 de diciembre de 2002 (fls. 152 a 154, cdno. 2), en el que la administración negó la reclamación de la actora con fundamento en las normas existentes sobre régimen salarial para empleados distritales, decisión frente a la cual no fue interpuesto recurso alguno.

Igualmente, el 15 de abril de 2002 (fls. 134 a 136), la demandante dirigió una reclamación a la administración sobre el cambio en su jornada laboral la cual fue atendida mediante oficio 421-S-033729 de 8 de mayo de 2002 (fl. 133), en el cual, la administración le informa que debe atender la jornada laboral de 8½ horas, regulada por el Decreto 133 de 2001, decisión que no fue impugnada por la actora.

De acuerdo con dichos antecedentes, la Sala advierte que la demandante había reclamado previamente a la administración el ajuste de su remuneración con ocasión del presunto cambio en la jornada laboral, ya que de laborar 4 horas diarias, pasó a cumplir una jornada de 8½ horas diarias, reclamación frente a la cual la administración distrital se pronunció negativamente mediante sendos actos administrativos que no fueron sometidos a control judicial por la actora, lo que a simple vista conduciría a pensar que al existir pronunciamiento previo debió demandarse tal decisión y no provocarse un nuevo pronunciamiento para revivir términos.

Sin embargo, a pesar de existir un acto administrativo anterior, proferido por la administración, contenido en el oficio 421-S-033729 de 8 de mayo de 2002 (fl. 133), no es menos cierto que a la actora le asistía el derecho a solicitar la revisión de su salario sobre los períodos no comprendidos en la primera reclamación, dando paso a la expedición de nuevos pronunciamientos por parte de la administración, los que, igualmente, son susceptibles de control judicial.

Fue así como, el 30 de marzo de 2005, la actora presentó nueva petición en procura de obtener el pago de las cuatro horas y media adicionales laboradas desde el mes de abril de 2002, profiriéndose como respuesta, la Resolución 1951 de 6 de mayo de 2005 que negó dicho reconocimiento, y la Resolución 3175 de 1º de agosto de 2005, que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición, confirmando la decisión inicial, quedando de esta forma agotada la vía gubernativa, actuación respecto de la cual no operó el fenómeno de caducidad de la acción, toda vez que la demanda se presentó el 15 de diciembre de 2005 (fl. 155 vto.), esto es, dentro del término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de la Resolución 3175 de 1º de agosto de 2005, la cual se efectuó el 18 de agosto de 2005, agotando la vía gubernativa (fl. 75).

En este orden de ideas, le corresponde a la Sala emitir pronunciamiento de fondo en torno a la pretensión de reconocimiento y pago de cuatro horas y media adicionales laboradas a partir de abril de 2002, para lo cual se hace necesario estudiar el régimen de personal que gobierna a la actora, específicamente lo relativo a su jornada laboral.

2. Problema jurídico.

La Sala deberá centrar el estudio de la controversia a las razones de la impugnación, concretamente a establecer si la demandante, quien se desempeña como Profesional Universitaria (odontóloga), en la Secretaria de Educación del Distrito de Bogotá, tiene derecho al reconocimiento y pago de una remuneración adicional, correspondiente al valor cuatro horas y media (4½), laboradas a partir de abril de 2002, dentro de su jornada ordinaria laboral de 8½ horas diarias, establecida por el Decreto Distrital 133 de 2001.

Determinado lo anterior, le corresponde a la Sala establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales.

3. Marco normativo.

3.1. Jornada Laboral de los empleados públicos del nivel territorial.

De acuerdo con la tesis adoptada de antaño por la sección(5), el régimen que gobierna la jornada ordinaria de trabajo de los empleados públicos del orden territorial es el contenido en el Decreto 1042 de 1978. Lo anterior, con apoyo en los siguientes argumentos:

“Si bien el Decreto 1042 de 1978 en principio rigió para los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional, “el artículo 3º”(6) (sic) de la Ley 27 de 1992 hizo extensiva a las entidades territoriales las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal contenidos no solamente en la norma citada, sino en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, Ley 13 de 1984 y 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicionen. La extensión de dicha normatividad fue reiterada por el artículo 87, inciso segundo, de la Ley 443 de 1998.

El Decreto 1042 de 1978 aplica para los empleados de la rama ejecutiva en el orden territorial, en materia de jornada de trabajo y trabajo en días de descanso obligatorio, pues la remisión inicial que hizo la Ley 27 de 1992 no solamente mencionó el régimen de carrera administrativa, sino también el régimen de administración de personal, el cual, dentro de una interpretación amplia, comprende así mismo el concepto de jornada de trabajo.

La Sala prohíja una vez más, en esta oportunidad, la tesis ya definida por la jurisprudencia sobre la normatividad aplicable a los empleados territoriales en materia de jornada laboral y el trabajo en días de descanso obligatorio, pues además de lo expuesto, debe considerarse adicionalmente que partiendo de que el régimen de administración de personal civil contenido en el Decreto 2400 de 1968 se refiere a la clasificación de empleos, condiciones para el ejercicio del empleo (ingreso, deberes, derechos, prohibiciones(7), régimen disciplinario, calificación de servicios, situaciones administrativas, retiro del servicio), capacitación, carrera administrativa, organismos para la administración de personal, resulta válido afirmar que la jornada de trabajo es un concepto que hace parte de la noción genérica de “administración de personal”.

A esta conclusión, según la cual el Decreto 1042 de 1978 aplica para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden territorial en lo concerniente a jornada laboral y trabajo en días de descanso obligatorio, llega la Sala, pues la remisión inicial que hizo la Ley 27 de 1992, no solamente mencionó el régimen de carrera administrativa, sino también el régimen de administración de personal, el cual bien puede comprender, dentro de una interpretación amplia, el concepto de jornada de trabajo, tal como lo ha definido reiteradamente esta corporación.

Para abundar en razones, se tiene el contenido de la Sentencia C-1063 de 2000 mediante la cual se declaró la exequibilidad de la parte inicial del artículo 3º de la Ley 6ª de 1945, que contempla una jornada de trabajo de 8 horas diarias y 48 horas semanales. En dicha providencia la Corte Constitucional precisó que tal norma cobijaría únicamente a los trabajadores oficiales de cualquier orden, pues respecto de los empleados públicos, y de los trabajadores del sector privado, otras disposiciones regularon el tema de la jornada de trabajo máxima legal:

“En sentir del demandante, dicha norma, en cuanto adiciona el Decreto 2400 de 1968 que regula la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la rama ejecutiva del poder público, resulta aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales del nivel territorial, pues el artículo segundo de la Ley 27 de 1992 así como el inciso segundo del artículo 87 de la Ley 443 de 1998, hicieron extensivas a este clase de servidores las normas del referido Decreto 2400 de 1968, incluidas las disposiciones que lo modifican o complementan.

A juicio de la Corte, coincidiendo en ello con el concepto del señor procurador, tal aplicación extensiva no cabe en relación con los trabajadores oficiales del sector territorial, toda vez que las normas que disponen esta aplicación gobiernan al personal de carrera administrativa exclusivamente, dentro del cual no se encuentran los referidos trabajadores, quienes, por consiguiente, continúan rigiéndose en lo concerniente a jornada de trabajo máxima legal, por las norma contenida en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1945, ahora bajo examen.

Conforme con lo expuesto, la disposición acusada se encuentra vigente pero cobija únicamente a los trabajadores oficiales de cualquier orden, pues respecto de los empleados públicos, así como de los trabajadores del sector privado, otras disposiciones han venido a regular el tema de la jornada de trabajo máxima legal”.

De lo anterior, es claro entonces, que el régimen que gobierna la jornada laboral de los empleados públicos del orden territorial es el Decreto 1042 de 1978, pues si bien, dicho precepto en principio rigió para los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional, el artículo 2º de la Ley 27 de 1992 hizo extensivas a las entidades territoriales las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal contenidas no solamente en él, sino en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1978, y las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987. La extensión de la anterior normatividad fue reiterada por el artículo 87 inciso segundo de la Ley 443 de 1998, en armonía con el artículo 3º de esta misma ley y posteriormente por la Ley 909 de 2004.

3.2. Panorama normativo sobre la Jornada Laboral de los servidores públicos del Distrito de Bogotá D.C.

Para la fecha de vinculación laboral de la demandante, 8 de febrero de 1993 (fl. 2, cdno. 2), en el Distrito de Bogotá, D.C., la jornada laboral se encontraba determinada en el Decreto 991 de 1974, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, “por el cual se expide el estatuto de personal para el Distrito Especial de Bogotá”, que en su artículo 131 la estableció en ocho (8) horas diarias o 48 a la semana:

“Artículo ciento treinta y uno. Los empleados distritales laborarán conforme a los horarios que deberán ser establecidos mediante resolución interna de cada una de las dependencias de la administración distrital y teniendo en cuenta las siguientes normas generales:

1. La jornada ordinaria no podrá exceder de 8 horas diarias o de 48 a la semana.

2. La jornada diurna será la desarrollada entre las 6 de la mañana y las 6 de la tarde del mismo día. La jornada nocturna estará comprendida entre las 6 de la tarde y las 6 de la mañana del día siguiente.

3. Los jefes de las dependencias podrán ampliar la jornada de los empleados que considere conveniente teniendo en cuenta las necesidades del servicio y no podrá exceder en ningún caso de 12 horas.

4. La jornada continua que se establezca en las diferentes dependencias cubrirá las horas laborales del sábado. El empleado que labore los sábados tendrá incluido en su asignación el pago por el trabajo en esos días.

Parágrafo primero. Los empleados del Cuerpo de Bomberos, y los vigilantes de la Cárcel Distrital y los agentes de vigilancia no estarán sujetos a estos horarios.

Parágrafo segundo. El trabajo nocturno dentro de la jornada ordinaria se remunera con un cargo del 35% sobre el valor del trabajo ordinario diurno”.

Acerca de la vigencia de dicho estatuto, la Corporación, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza, en concepto de 7 de febrero de 1997, radicación 945, se pronunció en el siguiente sentido:

“Estatuto de personal del distrito.

En cuanto al decreto 991 de 1974 es preciso tener en cuenta que el artículo 180 del Decreto-Ley 1421 de 1993 derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias y en especial el Decreto-Ley 3133 de 1968, con fundamento en el cual había sido expedido.

Luego el régimen administrativo del Distrito Capital está contenido en lo fundamental, en su estatuto especial (D.L. 1421) y en las normas generales dictadas con fundamento en la Constitución Política de 1991, que no siendo sobre materias regladas expresamente por este decreto contengan disposiciones que regulen situaciones aplicables a la Capital de la República, como las contenidas en las leyes 4ª y 27 de 1992, la ley 136 de 1994 y demás disposiciones concordantes entre las cuales deben mencionarse los decretos 2400 y 3074 de 1968 y la Ley 6ª de 1945 aplicable a los trabajadores oficiales; en consecuencia, las normas del Decreto 991 de 1974 que reproduzcan disposiciones y directrices tomadas del Decreto-Ley 3133 de 1968 están derogadas, junto con las que sean contrarias al Decreto-Ley 1421 de 1993 o las demás leyes y decretos citados los cuales tienen aplicación en la medida en que armonicen con la legislación general sobre el régimen municipal.

(...).

Conclusión.

El Decreto 991 de 1974, es disposición especial para el Distrito Capital vigente en la medida que sus preceptos no estén modificados o derogados por disposiciones especiales posteriores como el Decreto 1421 de 1993 y sus normas reglamentarias.

En materia disciplinaria la Ley 200 de 1995 dispuso el régimen general aplicable a los servidores públicos, incluidos los del Distrito Capital.

La Sala responde.

1. A partir de la vigencia del Decreto-Ley 1421 de 1993 quedaron derogadas todas las disposiciones del orden distrital contrarias a este estatuto, incluidas las previstas en el Decreto 991 de 1974 de la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bogotá que les sean contrarias.

En consecuencia, el Decreto 991 de 1974, estatuto de personal del Distrito Capital está derogado en las normas sobre carrera administrativa y en materia disciplinaria.

2. Los servidores del Distrito Capital están sometidos a la siguiente legislación:

— En sus relaciones administrativas a las disposiciones del Decreto-Ley 1421 de 1993;

— En materia disciplinaria al Código Disciplinario Único (L. 200/95).

— En régimen de carrera administrativa a la Ley 27 de 1992, en razón a la remisión expresa del artículo 126 del Decreto 1421 de 1993.

— En cuanto al régimen prestacional, rige la Ley 4ª de 1992 y en cuanto al régimen salarial, está sujeto al límite máximo que señala el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 12 de esta ley.

— En las demás materias que hacen parte del estatuto de personal, se encuentran vigentes los artículos del Decreto 991 de 1974 que no hayan sido objeto de especial posterior regulación por la ley o por disposición de igual o mayor eficacia jurídica.

— En otros asuntos no regulados especialmente para el Distrito Capital, por la ley 136 de 1994.

(...)”.

De acuerdo con lo anterior, el Decreto 991 de 1974, estatuto de personal del Distrito Capital, permanece vigente en cuanto a las materias que forman parte del estatuto de personal, siempre que estas no sean contrarias a la Ley 27 de 1992, lo cual se ratifica en el artículo 30 ibídem, cuyo texto señala:

ART. 30.—De la vigencia. <Ley derogada por el artículo 87 de la Ley 443 de 1998> Esta Ley rige a partir de su publicación y modifica en lo pertinente los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, la Ley 13 de 1984, el Decreto Reglamentario 482 de 1985, la Ley 61 de 1987, el Decreto Reglamentario 573 de 1988 y las demás disposiciones que le sean contrarias, con excepción de las normas existentes sobre la materia en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá (resaltado fuera de texto).

De esta manera, la Ley 27 de 1992 dejó a salvo el régimen de personal contenido en las disposiciones existentes sobre la materia en el Distrito de Bogotá que no le fueran contrarias.

Posteriormente, mediante Decreto Distrital 891 de 29 de diciembre de 1995, el horario de trabajo de los servidores públicos del sector central de la administración distrital de Bogotá, fue modificado así:

“ART. 1º—El horario de los servidores públicos del sector central de la administración distrital será de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 1:00 p.m. a 4:30 p.m.

PAR.—En las alcaldías locales y en las inspecciones de policía el horario será el establecido por la Secretaría de Gobierno de Santa Fe de Bogotá, D.C.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir del 1º de enero de 1996”.

La anterior disposición, fue derogada por el Decreto 133 de 2001, que estableció la siguiente jornada laboral:

“Artículo primero: el horario de trabajo de los servidores públicos del sector central de la administración distrital será de lunes a viernes en jornada continua de 8:00 a.m. a 5:30 p.m., incluida una (1) hora de almuerzo.

PAR.—A criterio de cada entidad, se podrá establecer una jornada laboral en horarios distintos o en forma alternativa de 10:00 a.m. a 7:30 p.m. de acuerdo con las necesidades del servicio y en atención a los criterios de racionalidad y austeridad del gasto público ordenados por la Ley 617 de 2000.

(...)”.

Como se puede establecer del anterior recuento normativo, la jornada laboral de los servidores públicos del sector central del Distrito de Bogotá es de ocho horas y media (8½) diarias, sin que se haya contemplado una jornada de medio tiempo o de cuatro (4) horas diarias para los empleados de la Secretaria de Educación, o los médicos y odontólogos vinculados al Distrito de Bogotá.

En punto a la fijación de la jornada de trabajo de los servidores públicos, se precisa que esta es de origen estatutario, es decir, impuesta por la ley, y dentro de los límites impuestos, le compete al Gobierno, en cada uno de sus órdenes (nacional, departamental o municipal), fijarla, de manera que la misma solo puede ser modificada por otra disposición de la misma jerarquía normativa.

4. Caso concreto.

4.1. Hechos probados.

— La señora Sonia Constanza García Gómez prestó sus servicios personales al Distrito de Bogotá - Secretaria de Educación, como profesional universitario VIII - B, en “calidad de temporal”, de medio tiempo, desde el 4 de febrero de 1992 hasta el 19 de diciembre de 1992, como se desprende de las constancias visibles a folios 22, 25 y 27 del cuaderno 2.

Advierte la Sala que la demandante también prestó sus servicios profesionales como odontóloga en las siguientes entidades:

a) En la Fundación Artur Stanley Gillow, con un horario de medio tiempo, del 1º de agosto de 1991 al 4 de septiembre de 1992 (fl. 23).

b) En el Instituto Técnico Industrial Piloto, en la jornada de la tarde, durante los años 1989, 1991 y 1992 (fl. 24)

— Mediante Resolución 253 de 8 de febrero de 1993, proferida por el Alcalde Mayor de Bogotá, fue nombrada como profesional universitario VIII-B en la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación Distrital (fls. 2 al 5), cargo del cual tomó posesión el 15 de febrero de 1993 (fl. 6).

— Fue inscrita en carrera administrativa como profesional universitario grado 8 con funciones de Analista, mediante Resolución 731 de 13 de abril de 1994, proferida por el director del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital (fl. 8).

— Posteriormente, mediante Resolución 8092 de 23 de diciembre de 1998, fue incorporada al cargo de profesional universitario código 340 grado 10 de la planta de cargos de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Distrito, con una asignación básica de $ 929.530, cargo del cual tomó posesión el 17 de abril de 1999 (fl. 10).

— Luego, fue trasladada por necesidades del servicio del Instituto Técnico Francisco José de Caldas, al Instituto Técnico Distrital Domingo Faustino Sarmiento Localidad 12, mediante Resolución 280 de 22 de marzo de 2002 (fl. 13), y luego, nuevamente trasladada al Instituto Industrial Francisco José de Caldas localidad 10, mediante Resolución 885 de 3 de septiembre de 2004 (fl. 14).

Las pruebas allegadas permiten establecer que la actora, en calidad de empleada pública del sector central del Distrito de Bogotá, debía sujetarse a la jornada laboral de ocho horas y media diarias, establecida en el estatuto de personal del Distrito de Bogotá, el cual no contempló excepción alguna en la jornada laboral de los odontólogos adscritos a la planta de personal de la Secretaría de Educación.

4.2. Análisis sustancial.

Sostiene la impugnante que el tribunal en la sentencia de primera instancia, desconoció la realidad de lo acontecido respecto a la jornada de cuatro (4) horas que laboró la señora García Gómez durante 10 años y que de manera abrupta le fue modificada, violándose el principio constitucional de primacía de la realidad sobre la forma, por lo que solicita que se le reconozca el valor de cuatro horas y media adicionales, que ha venido laborando a partir de abril de 2002, como consecuencia de la nueva jornada laboral de 8½ horas que le fue “impuesta”.

Al respecto, es preciso reiterar que la jornada laboral de los empleados públicos es de origen estatutario, es decir, impuesta por la ley; y dentro de los precisos límites establecidos por el legislador, le compete al Gobierno, en cada uno de sus órdenes (nacional, departamental o municipal), fijarla, de manera que la misma solo puede ser modificada por otra disposición de la misma jerarquía normativa.

Las pruebas obrantes en el proceso, permiten establecer que en el Distrito de Bogotá, la jornada laboral establecida con anterioridad a la vinculación laboral de la actora, era de ocho horas y media (8½) diarias, sin que se hubiera contemplado una jornada de cuatro (4) horas para los odontólogos vinculados como profesionales universitarios a la planta de personal de la Secretaria de Educación, motivo por el cual, una vez vinculada a la entidad, la actora, en su condición de empleada pública distrital se encontraba sujeta al cumplimiento de la jornada ordinaria laboral, en las mismas condiciones que los demás empleados distritales, careciendo de sustento sus afirmaciones, en cuanto a la existencia de una jornada especial de 4 horas diarias.

De otra parte, es preciso aclarar que si bien la demandante, antes de su vinculación legal y reglamentaria con el Distrito de Bogotá, ocurrida el 8 de febrero de 1993, venía prestando sus servicios profesionales como odontóloga en el Instituto Técnico Francisco José de Caldas, en calidad de “personal temporal”, mediante órdenes administrativas de servicios, cumpliendo una jornada de medio tiempo, tal situación se modificó con ocasión de su vinculación legal y reglamentaria, al ser nombrada como empleada pública en la planta de personal de la Secretaría de Educación Distrital, mediante Resolución 253 de 8 de febrero de 1993, debiéndose sujetar a la reglamentación existente sobre jornada laboral en el Distrito de Bogotá, contenida en el estatuto de personal adoptado por el Decreto 991 de 1974, que fijó la jornada laboral de los empleados distritales en ocho (8) horas diarias o 48 semanales, y que con posterioridad fue modificada mediante los decretos 891 de 1995 y 133 de 2001, fijándose en el último de ellos, una jornada laboral diaria de 8½ horas.

En este orden de ideas, queda desvirtuado el cargo de falsa motivación aducido en la demanda, toda vez que como lo sostuvo el distrito en los actos acusados, la señora Sonia Constanza García Gómez, desde el mismo momento de su vinculación laboral realizada mediante Resolución 253 de 8 de febrero de 1993, se encontraba sujeta a una jornada ordinaria laboral de ocho horas y media diarias y no de cuatro horas, la cual se encontraba establecida en el estatuto de personal del Distrito de Bogotá para todos los empleados públicos distritales, sin que encuentre sustento legal una jornada inferior a aquella.

Así las cosas, concluye la Sala que si la demandante venía laborando una jornada de cuatro (4) horas diarias, tal situación no se encontraba amparada por el orden jurídico, pues como se dejó expuesto, su obligación legal y reglamentaria era el cumplimiento de una jornada ordinaria diaria de 8½ horas, tal y como lo manifestó la administración distrital en los diversos actos administrativos que dieron respuesta a la reclamaciones elevadas en los años 2002, 2003 y 2004, relacionadas en acápites anteriores; de modo que ningún derecho adquirido pudo derivarse de dicha situación irregular y por lo tanto, carecen de sustento las afirmaciones relacionadas con la supuesta modificación de su jornada laboral.

De otra parte, se tiene que la actora no demostró que la administración le hubiera cancelado un salario inferior al grado que ostenta como profesional universitario de acuerdo con el régimen salarial aplicable al distrito, razón por la cual no hay lugar al reconocimiento de sumas adicionales a la remuneración salarial que le corresponde por trabajar la jornada ordinaria laboral establecida estatutariamente.

En este orden de ideas, reitera la Sala que no le asiste derecho a la actora para reclamar el pago de 4½ horas laboradas, pues su jornada ordinaria laboral es de 8½ horas y no de cuatro (4) horas diarias como erróneamente lo estimó al promover la presente acción, imponiéndose de esta manera confirmar la sentencia recurrida, en cuanto negó la pretensión dirigida a obtener el reconocimiento y pago de 4½ horas adicionales laboradas a partir del mes de abril de 2002.

Esta corporación se pronunció(8) en un caso análogo, en el que la demandante solicitaba el reconocimiento de un monto salarial superior al percibido, para señalar que “el salario de un servidor público está fijado de acuerdo a las funciones y al tiempo laborado”, en dicha oportunidad, se sostuvo:

“Da cuenta el expediente que la demandante fue nombrada como médica, grado 08, con una jornada de 2 horas, mediante Decreto 890 del 6 de junio de 1985.

Como obra en la historia laboral, la demandante continuó trabajando en la misma jornada de dos horas, devengando hasta el año de 1988 el salario correspondiente a la jornada completa de 8 horas, según la certificación allegada al plenario visible a folios 375 a 387, en la que se dice que la administración de ese entonces decidió reducir su salario de acuerdo con la intensidad horaria trabajada.

Tal actuación de la administración no puede tener censura alguna, habida cuenta de que el salario de un servidor público está fijado de acuerdo a las funciones y al tiempo laborado, como se señaló en el capítulo precedente.

Y no se trata de desconocer un derecho adquirido, como alega la parte actora, pues ningún derecho puede derivarse de una situación contraria al ordenamiento legal, como en este caso en que la demandante percibió un monto salarial que no correspondía a la jornada laboral que le fue asignada desde su designación.

Tampoco se está en el presente caso frente a una situación de carácter laboral, subjetiva, particular y concreta que no puede ser desconocida unilateralmente por la administración, habida cuenta que no se radicó en cabeza de la demandante ni se consolidó régimen salarial alguno. Su vinculación, como se señaló en párrafos antecedentes, se hizo por dos horas, situación que no ha variado. En esa medida le corresponde un salario de dos horas, del que puede predicarse como derecho adquirido, una vez este se cause por la prestación del servicio.

Corolario de lo anterior es el hecho de que en el presente caso no requería la administración solicitar autorización alguna de la servidora pública, para ajustar a la realidad el monto salarial, comoquiera que no se está en el caso previsto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, pues, se repite, ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto nació a su favor.

Las anteriores consideraciones imponen revocar la sentencia del tribunal y, en su lugar, despachar desfavorablemente las súplicas impetradas, ya que los actos censurados no están viciados de la nulidad alegada” (resalta la Sala).

Así las cosas, como la actora manifiesta que ha laborado una jornada ordinaria de 8½ horas diarias, la cual corresponde a la jornada reglamentada por el Distrito de Bogotá mediante el Decreto 991 de 1974, modificada posteriormente por el Decreto 133 de 2001, y dado que no se encuentra excluida del cumplimiento de la misma, concluye la Sala que no hay lugar al reconocimiento y pago del valor adicional de cuatro horas y media solicitadas en la demanda, ya que no se ha excedido en el cumplimiento de la jornada laboral a la que se encuentra obligada por mandato legal y reglamentario. En consecuencia, procede la Sala a negar las súplicas de la demanda en lo concerniente al reconocimiento de un monto salarial superior al recibido por la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE los numerales primero, segundo, tercero y cuarto de la sentencia impugnada de 26 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Sonia Constanza García Gómez contra el Distrito de Bogotá, D.C.

En su lugar;

INHÍBESE la Sala de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de devolución o reintegro de las sumas descontadas de los salarios correspondientes a los meses de marzo, mayo, junio y julio de 2002, por caducidad de la acción, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.

2. CONFÍRMASE el numeral quinto de la sentencia impugnada de fecha 26 de marzo de 2009 que negó la pretensión de reconocimiento y pago de cuatro horas y media (4½) adicionales, laboradas por la actora, a partir de abril de 2002.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(1) En este sentido se pronunció la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Dra. Yolanda García de Carvajalino en su salvamento de voto visible a folios 410 a 412.

(2) Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo la caducidad es causal de rechazo de la demanda.

(4) Consejo de Estado Sección Segunda-Subsección “B”. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 26 de marzo de 2009. Radicado 2003-02500-01. Actor: José Luis Acuña Henríquez. Demandado: departamento del Atlántico.

(5) Sentencia de fecha diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006). Expediente 05001-23-31-000-1998-01941-01 (5622-05) Actora: Silvia Elena Arango Castañeda. Demandado: Hospital General de Medellín. C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(6) Debe entenderse que se trata del artículo 2º de la Ley 27 de 1992 en cuyo texto se leía: “ART. 2º—De la cobertura. Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal civil que presta sus servicios en la rama ejecutiva, contenidas en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, la Ley 13 de 1984 y la Ley 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicionen son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental; distrital diferentes al Distrito Capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales...”.

(7) A los empleados les está prohibido entre otras conductas, realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo.

(8) Sentencia de 5 de marzo de 2004. Sección Segunda - Subsección “A”. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Radicación 25000-23-25-000-1999-3240-01(1942-02). Actor: Olga Avellaneda de Del Portillo. Demandado: Distrito Capital - Departamento Administrativo de Bienestar Social.