Sentencia 2006-00887/1833-2007 de septiembre 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Ref.: 73001-23-31-000-2006-00887-01

Consejero Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Nº interno: 1833-2007

Demandante: Asociación de Pensionados del Tolima -Asopentol

Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social

Asunto: Reforma estatutaria de asociación de pensionados

Única instancia – Decreto 1 de 1984

Bogotá, D.C., quince de septiembre de dos mil dieciséis

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

i) Cuestión previa

De la readecuación de la acción de simple nulidad a la de nulidad y restablecimiento del derecho.

El acto de inscripción de una reforma estatutaria tiene efectos declarativos y de publicidad, toda vez que en virtud del derecho de libertad de asociación, las organizaciones pueden darse sus estatutos, respetando los principios democráticos.

La jurisprudencia ha establecido que el acto de inscripción de los estatutos de una organización es objeto de control jurisdiccional a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de un acto particular. En punto de la naturaleza de este tipo de actos se pronunció la Sección Primera, en sentencia del 19 de agosto de 1999(4), donde estableció que el acto de aprobación de una reforma estatutaria de una asociación de pensionados, se trata de “un acto administrativo creador de una situación jurídica particular”, que “no pertenece a los enlistados en la ley como susceptible de ser atacado en acción de simple nulidad, ni puede clasificarse en las categorías de aquellos que por su importancia económica y social merezcan ese tratamiento jurisdiccional, por lo que ha debido demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.

En esa misma sentencia se consideró que con el fin de dar prevalencia al derecho sustancial, como lo ordena el artículo 228 de la Carta Política, el juez al ejercer de oficio, el poder de interpretar la demanda “de acuerdo con el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, esta demanda se interpretará como de nulidad y restablecimiento del derecho”(5).

Sobre la posibilidad de readecuar la acción de simple nulidad a la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el acto demandado es de carácter particular y la eventual declaratoria de nulidad conlleva un restablecimiento automático de los derechos de la asociación de pensionados, la Sección Cuarta se pronunció en sentencia del 13 de junio de 2013, al indicar que:

“Respecto a la procedencia de la acción de nulidad simple en relación con los actos administrativos de carácter particular, la línea jurisprudencial de esta Corporación(6) ha adoptado la «teoría de los móviles y las finalidades», según la cual, independientemente de la acción interpuesta por el demandante, contra un acto particular y concreto, lo que debe tenerse en cuenta en cada caso es si, de la declaración de nulidad del acto, surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado. En tal caso, la acción que se debe ejercer es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, deberán verificarse los requisitos propios de la acción. Pero si la decisión de anulación no apareja el restablecimiento del derecho, puede tramitarse contra el acto la acción de simple nulidad(7).

(…) Todo lo anterior solo tiene relevancia para las partes, sin que afecte a la comunidad o al interés general. Por lo anterior la acción pertinente era la de restablecimiento del derecho.

Como se interpuso otra acción diferente, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el juez puede interpretar la demanda y darle el impulso procesal que corresponde, para el caso el de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A.”.

En el presente caso, en auto del 15 de agosto de 2012, se señaló que la acción de simple nulidad sí era la vía procesal adecuada, toda vez que en las pretensiones no se formuló petición alguna de restablecimiento del derecho; no obstante en esta etapa procesal y una vez estudiado el fondo del asunto, se considera que la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados, aparejaría un restablecimiento automático de los derechos reclamados por la asociación demandante, toda vez que quedaría en firme la inscripción de la reforma estatutaria, en consecuencia la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, toda vez que los actos de demandados contienen una situación particular.

En este orden, aunque en el asunto bajo análisis, el proceso esté en etapa de juzgamiento, es claro que si la parte demandante escoge una vía procesal inadecuada, el juez tiene la facultad de readecuar la acción presentada, toda vez que el trámite en las acciones nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho se sigue por la misma cuerda procesal, de modo que no se advierte una violación del derecho al debido proceso para las partes.

Adicionalmente, esta Sección del Consejo de Estado es competente para conocer este proceso, toda vez que los actos demandados relativos a la inscripción de una reforma estatutaria de una asociación de pensionados, tocan con su derecho de asociación derivado de la condición de haber sido trabajadores; al respecto se destaca que en el salvamento de voto(8) a la sentencia de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia proferida el 6 de agosto de 1985(9), M.P. Pedro Elías Serrano Abadía, se consideró que “Atiéndase además que la condición de los pensionados se deriva de su situación social de trabajadores, pues solo éstos adquieren aquella”.

En efecto, la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 29 de abril de 2010 falló una acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, en la que se solicitaba la inscripción de la junta directiva de una Asociación de Pensionados(10).

En todo caso, al tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, se deben verificar los presupuestos procesales para su procedencia, como el agotamiento de la vía gubernativa, la legitimación en la causa por activa y la caducidad.

ii) De la excepción de caducidad propuesta por el Ministerio de la Protección Social (ahora Ministerio del Trabajo).

El Ministerio de la Protección Social, ahora Ministerio del Trabajo, propuso en la contestación de la demanda, que los actos acusados solo tienen control judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que ya acaeció el fenómeno de la caducidad.

Al respecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en el numeral 2º indica, señalaba sobre el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que(11):

“2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Visto lo establecido por el legislador, se tiene que la Resolución 463 de 2005 proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de la Dirección Territorial del Tolima del Ministerio de la Protección Social, mediante la cual se revocó la resolución que inscribió en el registro, la reforma estatutaria de la Asociación de Pensionados del Tolima, fue notificada personalmente, el 15 de diciembre de 2005, según consta en la certificación que obra a folio 85 del expediente. En este orden, el término de 4 meses, para que operara la caducidad, terminaba el 12 de abril de 2006, en consecuencia teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 30 de marzo de 2006 (fl. 60), la Sala considera que no operó la caducidad de la acción.

Respecto de la Resolución 32 de 2006 dictada por el director territorial del Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), a través de la cual se negó la revocatoria directa de la resolución descrita en el párrafo anterior, consta en el expediente que fue notificada personalmente, el 15 de febrero de 2006, así visto que la demanda se instauró el 30 de marzo de 2006, tampoco se configuró la caducidad de la acción.

Así las cosas, la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada no está llamada a prosperar.

iii) Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si ¿Los actos demandados mediante los que la entidad demandada decidió revocar la inscripción de la reforma estatutaria aprobada por la asamblea general de Asopentol, son nulos por violar el derecho de asociación de sus miembros?

Del derecho de asociación en la Carta Política y las asociaciones de pensionados.

El artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) aprobada por la Ley 16 de 1972, contempla la libertad de asociación en los siguientes términos:

ART. 16.—Libertad de asociación

1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.

2. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”.

Igualmente, la Constitución Política en el artículo 38 prevé que “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.” y el artículo 39 dispone que:

“ART. 39.—Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

Laestructurainternayelfuncionamientodelossindicatosyorganizacionessocialesygremialessesujetaránalordenlegalyalosprincipiosdemocráticos. 

La cancelación o la suspensión de la personería jurídica solo procede por vía judicial.

Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.

No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública” (subrayado fuera de texto).

Se resalta de este artículo que las organizaciones sociales en su funcionamiento deben respetar los principios democráticos, precepto que a su vez remite, a la democracia participativa como fin del Estado, como lo dispone el artículo 2 de la Carta Política(12), sobre este aspecto la Corte Constitucional ha considerado que “Los instrumentos de participación democrática garantizados en la Constitución no se limitan a la organización electoral sino que se extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria”(13).

En el asunto bajo estudio, se destaca que la regulación de las asociaciones de pensionados está contenida en la Ley 43 de 1984 “Por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los órdenes del poder público y se dictan otras disposiciones” que en su artículo 1º señala:

“ART. 1º—Las organizaciones gremiales de pensionados por jubilación, invalidez, vejez, retiro por vejez y similares, inclusive las (sic) por sustitución de las mismas, constituidas en virtud de lo preceptuado en el artículo 44 de la Constitución Nacional, se clasifican así:

a. Son de primer grado las integradas por personas naturales.

b. Son de segundo grado las entidades jurídicas o federaciones formadas por asociaciones de primer grado, y

c. Son de tercer grado o Confederaciones las constituidas por federaciones o entidades de segundo grado y por asociaciones de primer grado.

Las confederaciones, federaciones y asociaciones de primer grado deben ser personas jurídicas gremiales legalmente reconocidas por el Gobierno”.

El artículo 4º(14) ídem establece que la personería jurídica de las asociaciones de pensionados, la aprobación de los estatutos y de sus reformas, es competencia del Ministerio del Trabajo.

Por su parte el Decreto Reglamentario 1654 de 1985 indica sobre las reformas estatutarias en el artículo 4º “Toda reforma o modificación a los estatutos debe ser aprobada por la asamblea general o federal de la organización de pensionados y remitida a la sección de control de instituciones de previsión social de la división de estudio y control de la seguridad social, con tres (3) copias del acta de la reunión donde se hagan constar las reformas introducidas y aparezcan las firmas de todos los asistentes. La sección hará el estudio correspondiente y emitirá el respectivo concepto”.

Ahora bien, sobre el derecho de asociación, la Corte Constitucional ha considerado que “La Constitución Política (art. 38) garantiza genéricamente como fundamental el derecho de libre asociación, que según la jurisprudencia de esta Corte es lesionado tanto cuando se impide a las personas asociarse como cuando se las obliga a hacerlo”(15). Igualmente expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-978 de 2010(16) que:

“5.1. El derecho de asociación, a través del cual se ampara la acción concertada de varias personas —naturales o jurídicas— que persiguen objetivos comunes de vinculación “para la realización de un designio colectivo”(17), es un derecho constitucional reconocido en el artículo 38 de la Constitución y proclamado en diversos tratados internacionales (la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 20-2; el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, artículo 22) que forman parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, puesto que son normas de derechos humanos con cláusula de reenvío dentro de nuestra Constitución.

El derecho o libertad de asociación contiene en sí mismo dos aspectos complementarios: uno positivo (el derecho a asociarse), y otro negativo (el derecho a no ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada). Estas dos dimensiones integran la estructura del derecho de asociación que se enmarca dentro de la cláusula general de libertad, y guarda estrecha relación con la garantía de la autonomía de las personas (art. 16).

En ese orden de ideas, el primer aspecto del derecho de asociación, —de carácter positivo—, puede ser descrito como la “facultad de toda persona para comprometerse con otras en la realización de un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural, político, económico, etc. a través de la conformación de una estructura organizativa, reconocida por el Estado”(18), con capacidad para ceñirse a los requisitos y trámites legales instituidos para el efecto y operar en el ámbito jurídico. El segundo, de carácter negativo, conlleva la facultad de todas las personas de “abstenerse de formar parte de una determinada asociación y la expresión del derecho correlativo a no ser obligado, ni directa ni indirectamente a ello, libertad que se encuentra protegida por los artículos 16 y 38 de la Constitución”(19).

(…)

5.4. En síntesis, el derecho de asociación es un claro derecho de libertad, fundado en la voluntariedad y la autodeterminación que ampara la acción concertada de varias personas —naturales o jurídicas— que persiguen objetivos comunes de vinculación “para la realización de un designio colectivo. Su estructura presenta dos dimensiones: una positiva reflejada en el derecho a asociarse libremente, y otra negativa, que se proyecta en el derecho a no ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada”.

Por su parte, esta corporación en sentencia del 5 de noviembre de 2009 manifestó sobre el derecho de asociación que “la Constitución Política se destaca de modo preeminente la libertad de asociación, reconocida a los ciudadanos como elemento fundamental para auspiciar el espíritu de solidaridad, con miras a desarrollar actividades comunitarias, gremiales, vecinales, étnicas y en general de expresiones gregarias que permitan agenciar legítimos intereses y ejercer la representación de grupos e intereses necesitados de protección. El derecho de asociación es un ejercicio democrático que coadyuva a forjar identidades locales y prepara para la plena participación ciudadana, es decir, se erige en una práctica que realiza una forma elevada de construcción de lazos entre lo público y lo privado”(20).

iv) Del caso en concreto

Según la demanda, los actos acusados están viciados de nulidad porque i) solo es posible que el Estado limite el derecho de asociación cuando hay ilicitud en el objeto social; ii) agrega que según el artículo 13 de los estatutos de Asopentol, la asamblea general de la Asociación es competente para modificarlos; iii) indica que el hecho de no comunicar al Fiscal el orden del día antes de la asamblea no vicia la reforma estatutaria; iv) adiciona que la finalidad de la reforma es evitar que se configure un conflicto de intereses y, precisa, que la competencia de la entidad demandada se limita a inscribir la reforma estatutaria.

Al respecto la entidad accionada señala que los actos demandados no están viciados de nulidad, pues la reforma estatutaria desconocía los principios democráticos, en concreto el derecho a elegir y ser elegido, finalmente indica que el derecho de asociación no es absoluto, toda vez que está limitado por la ley y la Constitución.

Con el fin de desatar el problema jurídico se expondrá la reforma estatutaria que aprobó la asamblea general de Asopentol, el 17 de septiembre de 2005, la cual indica:

“El artículo 16 quedará así:

Para ser elegido miembro de la junta directiva se requiere:

a) Ser colombiano y no ejercer cargo directivo, presidente, gerente de organizaciones diferentes a Asopentol. Lo anterior, evita sustancialmente incurrir en conflicto de intereses.

(…)”

“El artículo 17 quedará así:

La elección de la junta directiva, será por votación secreta en papeleta escrita y aplicando el sistema de cuociente electoral, para garantizar la representación de las minorías. En caso de que solamente se presente una lista, ésta podrá ser aprobada por aclamación sin recurrir por obvias razones a elección y papeleta secreta.

El Fiscal se asignará de la lista que le siga a la mayoritaria en votos. Los nombramientos de la junta directiva serán de forzosa aceptación igual que los demás cargos.”

“El ordinal c) del artículo 42, quedará así:

El directivo o directivos que dejen de asistir a dos reuniones seguidas serán reemplazados automáticamente por un afiliado que llene los requisitos exigidos por los estatutos. De la misma manera, el directivo que deje de cumplir con la totalidad de las obligaciones por razón de enfermedades degenerativas, catastróficas o irreversibles, certificados por el médico, igual que el caso anterior será sustituido automáticamente”.

La precitada reforma estatutaria fue inscrita en el registro, a través de la Resolución núm. 390 del 19 de octubre de 2005 proferida por el grupo trabajo empleo y seguridad social, dirección territorial del Tolima del Ministerio de la Protección Social (fls. 15 a 16). Contra este acto administrativo procedía el recurso de reposición ante el funcionario que lo dictó y el recurso de apelación ante la dirección territorial del Tolima.

El Fiscal de la Asociación interpuso el recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución 463 de 2005, y el Presidente de Asopentol, por su parte, presentó una solicitud de revocatoria directa que fue negada en la Resolución 32 de 2006, siendo estos los actos administrativos demandados en este proceso, los cuales se expondrán brevemente para efectos de desatar el estudio de legalidad propuesto en la demanda:

— Resolución 463 de 2005(21) 

En este acto administrativo(22) se revoca la Resolución 390 del 19 de octubre de 2005, que inscribió en el registro, la reforma estatutaria aprobada el 17 de septiembre de 2005 por Asopentol.

Esta resolución se expidió en respuesta al recurso de reposición que presentó el fiscal de la asociación, quien sostuvo que el presidente convocó la asamblea general para el día 17 de septiembre de 2005, pero que el orden día que incluía la propuesta de una reforma estatutaria, no fue comunicado previamente a la junta directiva, actuación que en su criterio vulneró los principios de publicidad, imparcialidad y debido proceso. Adujo que los días anteriores a la asamblea general solicitó una copia del orden del día, pero que el documento no le fue dado a conocer.

Explicó el Fiscal que él entregó una propuesta de reforma estatutaria a la secretaría de la asociación, pero que la discusión de este documento no se incluyó en el orden del día, ni se leyó ante la asamblea general.

Indicó que las inhabilidades aprobadas en los estatutos, deben ser previstas en la ley, o de no estarlo se debe recurrir a otros criterios de interpretación, al respecto cita los artículos 19 del Código Sustantivo del Trabajo(23) y 26 a 31 del Código Civil(24).

Señaló que el presidente de la asociación, con la reforma estatutaria propuesta buscaba inhabilitar al tesorero, desconociendo los artículos 38(25) y 39(26) de la Constitución Política.

Indicó que la reforma estatutaria tampoco puede establecer un periodo mínimo de permanencia en la asociación, como condición para hacer parte de la junta directiva.

Precisó que una vez elegida la junta directiva de una organización gremial, se reúnen los elegidos y siguiendo los principios democráticos, estos a su vez deben elegir quien ocupa cada cargo dentro de la junta, sin que sea posible imponerlo.

Consideró que la modificación al artículo 42 es “injusta”, pues no admite que el directivo que deje de asistir, se justifique por fuerza mayor o caso fortuito; igualmente expresó que no se puede discriminar a una persona por la enfermedad que padezca.

En respuesta a los argumentos presentados por el recurrente, la entidad contestó:

“Estudiado el recurso de reposición subsidiario de apelación, el despacho está de acuerdo con los argumentos esgrimidos por el recurrente en el sentido de que la reforma estatutaria que se efectuó en los estatutos de Asopentol es contraria a la Constitución, especialmente en su artículo 38 que establece: “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”, por lo tanto no puede mediante una reforma estatutaria prohibir a sus asociados el libre derecho que tienen de pertenecer a otras asociaciones y gozar de los derechos que en ella tienen como el de pertenecer a su junta directiva o ejercer un cargo directivo, porque ello está en contra de lo rezado en el citado artículo de la Constitución, aún cuando la decisión se haya dado en asamblea general, por cuanto el artículo 39 de la Constitución establece que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetaran al orden legal y a los principios democráticos”.

De esta manera, proceder a registrar las reformas efectuadas a los estatutos en sus artículos 16, 17 (sic) de Asopentol, se estaría desconociendo el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad, el derecho a elegir y ser elegidos y el derecho a decidir sobre si se acepta o no un cargo, es decir estaría en contra de la Constitución, en concordancia con el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado L. 50/90, art. 38, Derecho de Asociación, modificado L. 584/2000, art. 1º. Por otra parte el artículo 42 que se modifica, es contrario a la ley y a sus propios estatutos en su artículo 13, por cuanto el nombramiento de los miembros de la junta directiva o la sustitución de los directivos que llegaren a faltar, es una facultad indelegable de la asamblea general y no de la junta directiva (fls. 84 a 83).

— Resolución 32 de 2006(27) 

Mediante esta Resolución, el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social negó la solicitud de revocatoria presentada por el Presidente de Asopentol contra la Resolución 463 del 5 de diciembre de 2005, la cual a su vez, había revocado la inscripción en el registro de la reforma estatutaria.

El presidente de Asopentol sustentó la solicitud de revocatoria en que se había vulnerado la autonomía de la Asamblea y que la Coordinadora del Grupo de Trabajo que profirió el acto censurado no era competente para decidir sobre los nombramientos de las juntas directivas.

El Director Territorial del Ministerio de la Protección Social negó la solicitud de revocatoria del acto administrativo que a su vez revocó la inscripción en el registro de la reforma estatutaria de Asopentol, al considerar que según el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, si un acto es contrario a derecho, como lo era la inscripción de la reforma estatutaria, la administración tiene la facultad de dejarlo sin efectos.

Consideró que el derecho de las asociaciones de darse sus estatutos está limitado por la Constitución y por la ley, pon ende no depende solamente de la autonomía de sus miembros.

Precisó que si bien la reforma estatutaria fue aprobada por la asamblea general, aquella atentó contra el derecho a elegir y ser elegidos, pues si bien el artículo 39 de la Carta Política prevé el derecho de asociación, este debe respetar los principios democráticos.

Estipuló que la modificación al artículo 42 de los estatutos es contraria a la normatividad vigente, pues los nombramientos de los miembros de las juntas directivas es una facultad indelegable de la asamblea general.

Estudio de los cargos

Descendiendo al estudio de los motivos por los cuales el actor acusa de nulidad las resoluciones demandadas, considera la Sala que en suma, la parte actora plantea que la entidad accionada al revocar la inscripción de la reforma estatutaria, desconoció su derecho de asociación, pues su competencia se limitaba a inscribir la reforma.

A este respecto precisa la Sala que si bien la Constitución Política, garantiza el derecho a la libertad de asociación (art. 38), igualmente dispone que las organizaciones sociales deben respetar el orden legal y los principios democráticos, función que desarrolla, en el caso de las asociaciones de pensionados, el Ministerio del Trabajo, que está encargado de su control y vigilancia (C-292/12(28), Ley 43 de 1984 y Decreto 1654 de 1985).

De ahí que el artículo 4º de la Ley 43 de 1984 prescriba que el Ministerio del Trabajo debe aprobar las reformas estatutarias de las asociaciones de pensionados, facultad a través de la cual vigila la protección de los principios democráticos. Sobre éstos la Corte Constitucional ha señalado que “el principio democrático —ampliamente respaldado por la Constitución—, parte de la idea según la cual, ante la inexistencia de un consenso pleno, la mejor regla para la adopción de decisiones generales, cuando ello resulte necesario, es la regla de las mayorías”(29).

En este orden, no asiste la razón al demandante cuando afirma que el Estado solo puede limitar el derecho de asociación cuando el objeto social sea ilícito y que la competencia del Ministerio del Trabajo se limita inscribir las reformas estatutarias, pues el artículo 4º de la Ley 43 de 1984(30) indica que corresponde a dicho ministerio aprobar las reformas estatutarias, las cuales en cumplimiento del inciso 2º del artículo 39 de la Carta Política deben respetar la ley y los principios democráticos.

En lo que concierne a la competencia de la asamblea general para reformar sus estatutos, se tiene que efectivamente, el artículo 13 de estos, prevé dicha potestad, sin embargo, aunque dentro de la autonomía de la organización social, esta tenga el derecho de autorregularse, esta facultad se debe ejercer en el marco de los límites impuestos por la Carta Política y la ley.

En lo correspondiente al trámite que surtió la reforma estatutaria, frente a sí constituye un vicio de la reforma que el orden del día no se hubiera comunicado previamente al Fiscal, esta Sala observa que en los estatutos no se contempló como requisito de la reforma que el orden del día se informara previamente a los miembros de la junta directiva, quienes en todo caso conocieron el contenido del orden del día y la reforma estatutaria el día que se realizó la asamblea general, donde aquel fue aprobado como consta en la acta (fl. 4).

Por otra parte, aduce el demandante que la finalidad de la reforma al literal a) del artículo 16 de los estatutos es evitar que se configure un conflicto de intereses y que por esta razón, la entidad accionada violó el derecho de asociación, al decidir revocar la inscripción de la reforma estatutaria.

Al respecto destaca la Sala que el citado literal preveía que para ser miembro de la junta directiva de Asopentol, no se podía “ejercer cargo directivo, presidente, gerente de organizaciones diferentes a Asopentol”; en otras palabras se creaba una inhabilidad de orden estatutario.

Sobre el derecho de asociación de las organizaciones, precisa la Sala que este conlleva la capacidad de autogobernarse, esto es, definir su funcionamiento y estructura interna, dentro del margen de la autonomía de la voluntad, así, siempre que la ley no establezca una prohibición, los asociados a través de su asamblea general tienen cierta libertad para autoregularse, respetando se reitera los principios democráticos.

En el asunto bajo análisis, en el fondo, hay dos intereses que se deben someter a un balance, 1) el de la asociación de pensionados que para evitar un conflicto de intereses al interior de su junta directiva, creó una inhabilidad y 2) el derecho de quien siendo asociado aspira a ser miembro de la junta directiva para participar en la toma de decisiones(31), cuando éste ya es directivo, presidente o gerente de otras organizaciones.

En este contexto, se destaca que, con el objeto de no desconocer el derecho de autoregulación que tiene la asociación de pensionados y de respetar su autonomía de la voluntad, en principio, el hecho de establecer una prohibición con el fin de evitar un conflicto de intereses, no vulnera principios democráticos; sin embargo, dicha prohibición en criterio de la Sala, se debe entender en los términos en que es explicada por la Asociación en el escrito de la demanda, esto es, que la pertenencia a cargos directivos de otras asociaciones, solo comprende a asociaciones que también sean de pensionados, bajo esta interpretación de la prohibición, dirá la Sala que no se viola el derecho de asociación.

En este punto se reitera, que el Estado debe respetar la autonomía de la voluntad de los asociados, siempre que esta no desconozca los principios democráticos, así en el caso en concreto, se observa que en el ejercicio de ponderación de los intereses que están inmersos a partir de la reforma estatutaria, prima el propósito de la asociación para protegerse buscando que no se configuren conflictos de intereses en sus directivos, frente al derecho de los afiliados de participar en las decisiones que los afectan, quienes en todo caso ya están gozando del derecho de asociación.

En consecuencia, procede la declaratoria de nulidad parcial de la Resoluciones 463 de 2005 y 32 de 2006, pero solo en lo relacionado con la decisión de revocar la inscripción de la reforma a los estatutos contenida en literal a) del artículo 16 que prevé:

“El artículo 16 quedará así:

Para ser elegido miembro de la junta directiva se requiere:

a) Ser colombiano y no ejercer cargo directivo, presidente, gerente de organizaciones diferentes a Asopentol. Lo anterior, evita sustancialmente incurrir en conflicto de intereses.

(…)”

En consecuencia, visto que la dirección territorial Tolima del Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), en los actos demandados, no debió revocar la Resolución 390 del 19 de octubre de 2005, en el aparte que corresponde a la inscripción en el registro, de la reforma de estatutos, en el artículo 16 literal a), se entiende que el efecto de la nulidad es que cobra vigencia la inscripción, en el registro pensional del citado numeral, prevista en la resolución en cita.

Aclara la Sala que la declaratoria de nulidad solo recae sobre la revocatoria de la inscripción en el registro del literal a) del artículo 16 de la reforma a los estatutos, pues contra los demás artículos de la reforma, esto es, el 17 y el 42 literal c), cuya inscripción fue revocada igualmente en los actos demandados, la parte actora en la demanda, no formuló de forma concreta ningún cargo de nulidad, en consecuencia no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno, toda vez que es deber de la parte accionante cumplir con una carga argumentativa que ofrezca al juez los parámetros para ejercer el control jurisdiccional sobre los actos acusados.

Decisión

En este orden, se declarará la nulidad parcial de la Resolución 463 de 5 de diciembre de 2005 mediante la que se revocó la Resolución 390 del 19 de octubre de 2005 al resolver un recurso de reposición y de la Resolución 32 de 15 de febrero de 2006 que resolvió no acceder a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 463 del 5 de diciembre de 2005, recayendo la nulidad solo en lo que corresponde a la revocatoria de la inscripción en el registro del literal a) del artículo 16 de la reforma estatutaria de Asopentol, en consecuencia se entiende que el efecto de la declaratoria de nulidad es que la inscripción del referido literal cobra vigencia.

Frente a la revocatoria de la inscripción en el registro pensional de los artículos 17 y el 42 literal c) de la reforma estatutaria, que se realizó mediante la Resolución 463 de la Resolución 463 del 5 de diciembre de 2005 y se confirmó en la Resolución 32 de 15 de febrero de 2006, la Sala no puede efectuar pronunciamiento alguno, toda vez que en la demanda, la Asociación accionante no formuló cargos de nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. SE DECLARA la nulidad parcial de la Resolución 463 del 5 de diciembre de 2005 “por medio de la cual se resuelve recurso de reposición y se concede recurso de apelación”(32) dictada por el grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial, Seccional Tolima del Ministerio de la Protección Social(33) y la Resolución 32 del 15 de febrero de 2006 “por medio de la cual se resuelve una revocatoria directa en contra de la Resolución 463 de diciembre de 5 de 2005 proferida por la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social” emitida por el Director territorial, seccional Tolima del Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), solo en lo relacionado con la revocatoria de la inscripción en el registro del literal a) del artículo 16 de la reforma estatutaria de Asopentol, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En consecuencia, el efecto de la declaratoria de nulidad es que la inscripción del del literal a) del artículo 16 de la reforma estatutaria de Asopentol, cobra vigencia.

2. SE DECLARA inhibida la Sala para pronunciarse frente a la revocatoria de la inscripción en el registro de los artículos 17 y el 42 literal c) de la reforma estatutaria, que se realizó mediante la Resolución 463 del 5 de diciembre de 2005 y se confirmó en la Resolución 32 de 15 de febrero de 2006, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este fallo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

4 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, sentencia del 19 de agosto de 1999, proceso con radicado No. 5381, actor: Asociación de Pensionados del Tolima “Asopentol”.

5 En efecto el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil indicaba “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.” Actualmente la norma vigente es el artículo 90 del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012, que ordena “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. (…)”

6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Autos del 4 de marzo de 2003, exp. 1999-05683 (IJ-030), M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; del 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270, M.P. Rafael. E. Ostau de Lafont Planeta.

7 Sentencia del 20 de agosto de 2009, Exp. 16869, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

8 Firmado por los magistrados Manuel Gaona Cruz, Hernando Baquero Borda, Héctor Gómez Uribe, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patiño Rosselli, Alfonso Reyes Echandía, Fernando Uribe Restrepo y Darío Velásquez Gaviria.

9 Sentencia 55 de 1985, proceso con referencia 1299.

10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Alfonso Vargas Rincón, sentencia del 29 de abril de 2010, proceso con radicado No. 11001-03-25-000-2006-00111-00 y número interno 1786-2006.

11 Esta es la norma vigente para este proceso dado que la demanda se presentó antes del 12 de julio de 2012, fecha a partir de la cual empezó a regir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011.

12 El artículo 2º—Son fines esenciales del Estado “(…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”.

13 Sentencia C-336 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

14 Este artículo fue modificado por el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, que a su vez fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-292/12, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

15 Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-300 del 16 de marzo de 2000, reiterada en la Sentencia T-319 del 21 de marzo de 2000, M.P. Jorge Gregorio Hernández Galindo.

16 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

17 Corte Constitucional, sentencias C-041 de 1994 y 399 de 1999.

18 Corte Constitucional, Sentencia T-697 de 1996.

19 Id.

20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 5 de noviembre de 2009, proceso con radicado No. 68001-23-15-000-1999-00282-01 y número interno 8327-05

21 Fols. 79 a 84

22 Proferida por el Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Seccional Tolima del Ministerio de la Protección Social.

23 “ART. 19.—Normas de aplicación supletoria. ‘Aparte subrayado condicionalmente exequible’ cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los convenios y recomendaciones adoptados por la organización y las conferencias internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del derecho del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad”.

24 “ART. 26.—interpretación doctrinal. Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares.
Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina.
“ART. 27.—Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”.
“ART. 28.—Significado de las palabras. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”.
“ART. 29.—‘Palabras técnicas’. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”.
“ART. 30.—‘Interpretación por contexto’. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.
Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto”.
“ART. 31.—‘Interpretación sobre la extensión de una ley’. Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes”.

25 “ART. 38.—Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.”

26 “ART. 39.—Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica solo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública”.

27 Fols. 70 a 73

28 Corte Constitucional, C-292 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

29 Corte Constitucional, C-475/06, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

30 “ART. 4º.—Dentro de la vigencia de la presente Ley, la Personería Jurídica de las organizaciones de pensionados, cualquiera que sea su grado según la clasificación establecida por los artículos anteriores, solo puede ser reconocida por el Ministerio del Trabajo, mediante el lleno de los requisitos fijados al grado de que se trate, y previa aprobación de los respectivos estatutos. Dicho Ministerio queda también facultado para aprobar reformas estatutarias, como para revisar y cancelar la personería, cuando a ello hubiere lugar” Subrayado fuera de texto.

31 El artículo 2º de la Carta Política prevé como fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, siendo este uno de los presupuestos de la democracia participativa.

32 Mediante este acto que revocó, en virtud del recurso de reposición, la Resolución 390 de octubre de 19 de 2005, quedó agotada la vía gubernativa.

33 La Ley 1444 de 2011 escindió el Ministerio de la Protección Social y creó los Ministerios del Trabajo, y de Salud y Protección Social.