Sentencia 2006-00894 de abril 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-24-000-2006-00894-01

Consejera Ponente:

Dr. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actora: Leoncio Rodríguez García

Demandado: Alcaldía Local de Teusaquillo y Consejo de Gobierno de Bogotá

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia

Bogotá D.C., dieciocho de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia dictada el 30 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión Nº 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Cuestión previa.

Del impedimento manifestado por el Consejero de Estado, Carlos Enrique Moreno Rubio

El doctor Moreno Rubio manifestó impedimento(6) para resolver el asunto de autos por haber participado en el trámite de instancia, al haber hecho parte de la decisión que profirió el auto del 15 de febrero de 2007, por medio del cual se admitió la demanda del expediente de la referencia y se dispuso negar la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones demandadas.

El Consejero, entonces, consideró estar incurso en la causal 2ª del artículo 141 del Código General del Proceso —anteriormente contenida en el mismo numeral del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil—.

La Sala aceptó su impedimento y lo separó del conocimiento del caso al constatar la materialización de la causal, ya que, de conformidad con el alcance de la misma, esta se configura por “Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.

3. Actos demandados.

La demanda recae sobre los siguientes actos administrativos:

— Resolución 123 de 15 de junio de 2004 proferida por la Alcaldía Local de Teusaquillo mediante la cual: (i) declaró infractor del régimen urbanístico al demandante, (ii) impuso sanción urbanística de multa económica por un monto de $ 9.546.400, y (iii) concedió 60 días para presentar la correspondiente licencia de construcción correspondiente a las obras ejecutadas en el inmueble de su propiedad.

— Resolución 201 de 12 de octubre de 2004 proferida por la Alcaldía Local de Teusaquillo, mediante la cual resolvió recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 123 de 2004, en el sentido de no reponer al acto acusado y concedió recurso de apelación.

— Resolución 649 de 31 de mayo de 2006 Proferida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante la cual decidió recurso de apelación presentado contra de la Resolución 123 de 15 de junio de 2004, en el sentido de modificar los numerales segundo y tercero, ordenando (i) “demolición de lo construido en el antejardín y segundo piso del aislamiento posterior (…) dejándolo como establecen las normas respectivas”; y (ii) disminuyó el valor de la sanción económica a la suma de $ 2.543.200.

4. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Sala, dentro de los límites de la apelación y teniendo en cuenta que se trata de apelante único, establecer si le asiste la razón a la censora en que a diferencia de lo considerado por el a quo, los actos demandados no fueron expedidos con desconocimiento de las normas superiores, tanto constitucionales como legales, en las que debía fundarse, por lo que al abordar el caso concreto se deberá determinar si la entidad demandada desconoció el debido proceso y derecho de defensa del actor, en tanto este fue el cargo que encontró prosperidad ante el Tribunal a quo, quien por esa razón se decantó por no estudiar los cargos restantes, como se mencionó en los antecedentes.

5. Caso en concreto.

Revisado el escrito de impugnación presentado por la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Gobierno - Alcaldía Local de Teusaquillo, se observa que la demandada alegó que las decisiones administrativas enjuiciadas (i) se profirieron dentro del marco de la legalidad, (ii) con respeto a los derechos al debido proceso y de defensa del actor y (iii) argumentó que el procedimiento administrativo adelantado se rige por el Libro Primero del Código Contencioso Administrativo, luego con fundamento en los principios de celeridad y eficacia, no era necesario escuchar nuevamente al investigado en diligencia de descargos, manifestando que ya se había adelantado anteriormente una con la misma finalidad —2 de julio de 2003—, la cual, en todo caso no era obligatoria conforme a las normas que regulan la materia.

Revisado el expediente del procedimiento administrativo adelantado por la Alcaldía Local de Teusaquillo, y que culminó con la expedición de los actos enjuiciados, se advierte lo siguiente:

El 27 de junio de 2003, la Alcaldía Local de Teusaquillo, de manera oficiosa, realizó visita al inmueble ubicado en la Transversal 27 Nº 44-99 de Bogotá, cuyo propietario es el actor. Como resultado del trámite adelantado profirió Informe de Verificación Nº 328 de 27 de junio de 203 en el que indicó(7):

“En la diligencia de verificación se pudo constatar que en el momento de la visita se estaban efectuando obras en el interior del inmueble, se trata de una casa de dos pisos. Se efectuó ampliación en el área del asilamiento posterior y se construyó voladizo sobre la culata del inmueble, estas obras requieren licencia de construcción. Se dejó boleta de citación al propietario”.

Mediante comunicación Nº 0875 de 27 de junio de 2003(8), la mencionada Alcaldía, citó al señor Rodríguez García para que el día dos (2) de julio de la misma anualidad se presentara ante dicha entidad “para la práctica personal de diligencia sobre el asunto: construcción - ampliación sin licencia de la Curaduría Urbana”.

Atendiendo la citación realizada, el señor Rodríguez García rindió declaración(9) en la que manifestó: (i) estar actuando en calidad de propietario del inmueble ubicado Transversal 47 Nº 44-49, Bogotá, (ii) no haber realizado ninguna construcción en el bien de su propiedad, informando que lo reflejado en el Informe de Verificación Nº 328 corresponde única y exclusivamente a mejoras locativas realizadas en el predio. Indicó que en la Escritura Pública se podía comprobar las características del inmueble y constatar que no había realizado obras diferentes a mejoras locativas por seguridad suya y de terceros, (iii) en la misma diligencia solicitó que fueran escuchados los testimonios de los señores Carlos Julio González y Efraín Jerez “celadores de la cuadra que prestan sus servicios día y noche”. Por último nombró a la señora Magda Katerine Ayala como su apoderada.

Con la finalidad de obtener “prueba suficiente” en la investigación adelantada, la administración practicó nuevo Informe de Verificación (Nº 109 de 10 de marzo de 2004)(10), en el que concluyó:

“Realizada la visita de verificación se observó un inmueble esquinero, en el cual se construyó 2 pisos sobre el asilamiento posterior de aproximadamente 5 M por 8 M, el muro de cercamiento del antejardín fue incrementado en altura sobre las hiladas de ladrillo ya existentes. Ver informe 328 del 27 de junio de 2003 (…)”.

Luego, mediante comunicación Nº 1279 (folio 35) proferida en la misma fecha del informe arriba transcrito, la accionada requirió al demandante en los siguientes términos “Sírvase comparecer ante el despacho de la Alcaldía Local de Teusaquillo (…) Oficina Asesora de Obras el día 12 de marzo de 2004 a las 8:15 am para la práctica personal de diligencia sobre el siguiente asunto: descargos”, no obstante la misma no se celebró por estar relacionada con los mismos hechos por los cuales ya había rendido declaración en el mes de julio de 2003, conforme lo expone la Resolución 201 de 2004.

Es preciso advertir que el demandante en el escrito(11) de reposición y en subsidio apelación presentado contra la Resolución 123 de 15 de junio de 2004, manifestó que se desconocieron sus garantías constitucionales al negar la posibilidad de ser escuchado en diligencia de descargos, toda vez que los hechos sobre los cuales rindió declaración fueron los relacionados con el Informe de Verificación Nº 328 de 27 de junio de 2003, los cuales eran diferentes a los supuestos fácticos contenidos en el Informe de Verificación Nº 109 del 10 de marzo de 2004.

Como respuesta a los argumentos arriba expuestos, la demandada en la Resolución Nº 201 de 12 de octubre de 2004, manifestó que la diligencia de descargos programada para de 12 de marzo de 2004 no se practicó “por considerarla innecesaria ya que se trataba de los mismos hechos encontrados en la primera visita, lo único que el informe del folio 37 demuestra es la culminación de obras en ejecución del informe del folio 2, no se están nombrando nuevos hechos ni otras obras, son las mismas”(12).

Ahora bien, la apelación en vía administrativa surtió trámite ante la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la cual, mediante Resolución 649 de 31 de mayo de 2006, respecto de los alegatos del demandante relacionados con el desconocimiento del debido proceso y derecho de defensa, argumentó que el procedimiento sancionatorio debía regularse por el Libro Primero del C.C.A, y arguyó: “Toda esta disertación nos lleva a la conclusión que los procedimientos aplicables en materia de infracción urbanística deben ser expeditos, eficientes y eficaces…”.

Con fundamento en lo anterior, consideró que no se desconocieron las garantías constituciones del debido proceso y derecho de defensa del demandante, toda vez que fue escuchado en diligencia de descargos adelantada el 2 de julio de 2003, solicitó pruebas, las cuales fueron practicadas -testimonio de los vigilantes del sector, y conoció las actuaciones adelantadas al interior del proceso adelantado por la administración, oportunidad de contradicción.

Ahora bien, respecto del debido proceso en actuaciones administrativas, el Consejo de Estado ha expuesto(13):

“Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explícita, el artículo 29 de la Constitución Política estableció su plena aplicación. Para la historia reciente del derecho público, este precepto ha significado un avance importante en el contexto de las garantías individuales (…) No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló —como tampoco lo hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales— toda la riqueza principialística que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos que lo integran y la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos —art. 3º CCA—, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros. Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos han resultado no solo enriquecidos por el artículo 29 constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso primero, que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3º del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas. Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene esta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido”.

Descendiendo al caso de estudio, observa la Sala que por disposición expresa contenía en el artículo 108 de la Ley 388 de 1997(14), norma vigente para la época de los hechos, los procedimientos administrativos sancionatorios en materia urbanística deberán seguirse por los parámetros previstos en el Código Contencioso Administrativo. Por su parte el artículo 3º del CCA expone que las actuaciones administrativas deben adelantarse con observancia de los principios de economía y celeridad entre otros.

No obstante, los principios de economía y en especial el de celeridad procesal no pueden servir como excusa para desconocer derechos de rango constitucional como lo son el debido proceso y derecho de defensa. Para la Sala, no son de recibo los argumentos presentados por la demandada en el escrito de alzada, relacionados con que las garantías de defensa y debido proceso del demandante no fueron desconocidas toda vez que no era necesario, ni su deber legal, practicar la diligencia de descargos programada para el 12 de marzo de 2004, por cuanto (i) el actor ya había sido escuchado en declaración rendida el 2 de julio de 2003 y (ii) los hechos relacionados en el Informe de Verificación Nº 328 de 27 de junio 2003 y los del Informe de Verificación Nº 109 de 10 de marzo de 2004 eran los mismos.

Advierte esta Coelgiatura que si bien, el actor fue escuchado en diligencia celebrada el 2 de julio de 2003, la misma se adelantó con fundamento en los hechos expuestos en el Informe de Verificación Nº 328 de 2003, el cual fue desvirtuado en sus conclusiones por el demandante. No obstante, la misma administración de manera oficiosa realizó nueva visita de verificación al inmueble objeto del procedimiento administrativo, lo anterior con la finalidad de “obtener prueba suficiente” como se lee de la Resolución 123 del año 2004, visible a folios 43 y siguientes del cuaderno que contiene el procedimiento administrativo.

Ahora bien, ante las conclusiones arrojadas por el nuevo informe practicado, el demandante fue citado para ser escuchado el 12 de marzo de 2004, escenario donde se garantizaría el ejercicio de sus derechos constitucionales respecto de dicho dictamen, sin embargo, la demandada canceló dicha diligencia por considerarla innecesaria, toda vez que ambos informes (el de 27 de junio de 2003 y 10 de marzo de 2004) hacían referencia a los mismos hechos, luego no había lugar a escuchar nuevamente al señor Rodríguez García.

Fue dicha determinación de la administración la que generó el yerro que ocasiona la nulidad de los actos administrativos cuya juridicidad de cuestiona, pues de la lectura de ambos informes (citados en precedencia en este mismo acápite) se tiene que los mismos, aun cuando fueron practicados sobre el mismo inmueble, contienen conclusiones diferentes. Luego, la mínima garantía que debía procurarse a favor del accionante era el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción respecto de las conclusiones contenidas en el Informe Nº 109, pues ante este no tuvo oportunidad de pronunciarse conforme a lo expuesto en precedencia.

Así las cosas, como se explicó en líneas superiores, los principios de economía y celeridad, no pueden sobreponerse sobre las garantías constitucionales, en especial al debido proceso, derecho que cobra especial relevancia en trámites judiciales como administrativos, así lo ha interpretado el máximo órgano en materia constitucional al afirmar: “La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”(15).

Se tiene entonces que los actos demandados que consolidaron la situación particular del señor Leoncio Rodríguez García desconocieron el debido proceso administrativo.

Con fundamento en lo expuesto en párrafos precedentes se confirmará la sentencia proferida el 30 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. Falla

1. Aceptar el impedimento manifestado por el Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, de conformidad con las razones expuestas en la cuestión previa de esta providencia.

2. CONFIRMASE la sentencia apelada.

3. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

6 Folio 51. Segundo cuaderno

7 Folio 2 cuaderno del proceso administrativo

8 Folio 65 proceso administrativo

9 Folios 189-190 cuaderno administrativo

10 Folio 34 cuaderno de antecedentes administrativos.

11 Folios 48-63 cuaderno de antecedentes administrativos.

12 Folio 75 cuaderno de antecedentes administrativos.

13 Sentencia de 10 de noviembre de 2005, radicado Nº 76001-23-31-000-1996-02184-01(14157), Consejo de Estado, Sección Tercera.

14 Procedimiento de imposición de sanciones. Para la imposición de las sanciones previstas en este Capítulo las autoridades competentes observarán los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto sean compatibles a lo establecido en la presente Ley.

15 C-341 de 2014.