Sentencia 2006-00935 de mayo 15 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 250002324000200600935-01

Magistrado Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., Alcaldía Mayor de Bogotá.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Entra la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte actora en el recurso de apelación a las cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia.

La presente demanda se plantea dentro de la acción de nulidad, propuesta por el Municipio de Bogotá Distrito Capital contra el párrafo del artículo primero denominado recorrido de la Resolución 483 de 27 de febrero de 2004, expedida por la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, “Por la cual se expide el certificado de registros de ser vicios y se habilita, a la empresa ‘Transtocarinda S.A.’, como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de mixto”.

El acto acusado es del siguiente tenor:

“República de Colombia

Ministerio de Transporte Dirección Territorial Cundinamarca

RESOLUCION 483 DE 2003 

27 de febrero de 2004

“Por la cual se expide el certificado de registros de servicios y se habilita, a la empresa ‘Transtocarinda S.A.’, como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de mixto”.

El Director Territorial Cundinamarca,

En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por los Decretos 101 y 540 de 2000 y 175 de 2001, Decreto 2053 de 2003, Resolución 2604 de 2001 y,

CONSIDERANDO:

“ART. 1º—Autorizar a la empresadetransportes “Transtocarinda S.A.” el registro del siguiente recorrido, frecuencia y características en el servicio público de terrestre automotormixto, así:

Recorrido: vereda La Fuente (Tocancipa) - vereda Barandillas (Zipaquirá) - vereda La Paz (Zipaquirá) - vereda Paso Ancho (Zipaquirá) - vereda Tibito (Tocancipa) - Parque Jaime Duque (Briceño - Tocancipa) - autopista norte - portal 170 (Bogotá D.C.) - Codabas (Bogotá D.C.) y viceversa.

Saliendo de la vereda La Fuente (municipio de Tocancipa) 6:00 6:30 7:00 10:00 12:00 14:00 16:00.

Saliendo de Pfaza Mercado CODABAS (Municipio de BOGOTA D.C.) 6:00 6:30 7:00 09:00 11:00 15:00 17:00

Característicasdel servicio: Clase de vehículo: microbús; Modalidad: mixto; Frecuencia: diaria

Tiempo de recorrido más tiempo de espera: 70 minutos o sea: 1 hora, 10 minutos. Longitud del recorrido: 16 Kilómetros

Tarifa a cobrar: $ 2.200

Capacidad mínima: 6 microbuses.”.

(...)

El recurrente plantea básicamente que la Ley 105 de 1993 radica la competencia para fijar recorridos y terminales para los vehículos de transporte público intermunicipal en la autoridad local de tránsito y transporte y no en la dirección territorial del Ministerio de Transporte, bajo este parámetro, el apelante manifiesta que la sentencia de primera instancia señala que la mencionada Ley 105 de 1993 se refiere exclusivamente al transporte de pasajeros y no al mixto y que dicha norma no es aplicable a la autorización expedida por el Ministerio de Transporte, y señala que esta forma de interpretar la disposición es errónea ya que “aunque en un mismo vehículo se movilicen pasajeros y carga, ello no significa que la carga transportada tenga la virtud de eliminar o restar los pasajeros que allí viajan”.

Además, sigue el apelante indicando que respecto del inciso segundo del literal c) del artículo 11 de la Ley 105 de 1993 que prevé: “El transporte de pasajeros entre el Distrito Capital y los municipios contiguos será organizado por las autoridades de tránsito de los dos municipios. Ellos de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia”, el tribunal hace una interpretación exegética respecto del término “contiguo” y no se compadece con los principios que rigen la actividad del transportepúblico y que en un sentido más amplio debió interpretarse que el querer del legislador plasmado en el artículo 11 de la Ley 105 de 1993, al referirse a los municipios contiguos se interpretara como los vecinos, próximos, cercanos, circunvecinos etc. y que con ellos se organizaran de manera conjunta las rutas y frecuencias que transportan pasajeros que afectan sus jurisdicciones.

Igualmente manifiesta que el literal d) del artículo 10 del Decreto 80 de 1987 1997, otorgó competencias a los municipios y al Distrito Capital para racionalizar el uso de las vías en el área de su jurisdicción, al Igual que el Código Nacional de Tránsito a los organismos que regulan la materia en cada municipio para expedir normas que procuren el mejor ordenamiento del tránsito.

Problema Jurídico

Para la Sala, el problema jurídico consiste en determinar si la dirección territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte al autorizar a una determinada empresa de transporte público “el recorrido” en la modalidad de mixto por: vereda La Fuente(Tocancipa) - vereda Barandillas (Zipaquirá) - vereda La Paz (Zipaquirá) - vereda Paso Ancho (Zipaquirá) - vereda Tibito (Tocancipa) - Parque Jaime Duque (Briceño - Tocancipa) - autopista norte - portal 170 (Bogotá D.C.) - Codabas (Bogotá D.C.) y viceversa, vulneró las normas de competencia de la Secretaría de Tránsito de Bogotá, (ahora Secretaría de Movilidad).

El Decreto 175 de 2001, por la cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor mixto prevé:

“ART. 1º—Objeto y principios. El presente decreto tiene como objeto reglamentar la habilitación de las empresas de transporte público terrestre automotor mixto y la prestación por parte de estas de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como son la libre competencia y la iniciativa privada, a los cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y los convenios internacionales.

“ART. 2º—Ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplicarán integralmente a la modalidad de transporte público terrestre automotor mixto de acuerdo con los lineamientos establecidos en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996”.

(…)

ART. 6º—Servicio público de transporte terrestre automotor mixto. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a esta vinculado, para su traslado simultáneo con el de sus bienes o carga, en un recorrido legalmente autorizado o registrado. 

“ART. 7º—Definiciones. Para la interpretación y aplicación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

Bus abierto: Vehículo con carrocería de madera, desprovisto de puertas y cuya silletería está compuesta por bancas transversales, también denominado Chiva o Bus escalera.

Centros de abastecimiento o mercadeo: Sitios de acopio de bienes que provienen de diferentes zonas de producción, para ser distribuidos en el sitio establecido por la autoridad competente. 

Demanda existente de transporte: Es el número de pasajeros que necesitan movilizarse con su carga, en un recorrido y en un período determinado de tiempo.

Demanda insatisfecha de transporte: Es el número de pasajeros que no cuentan con servicio para satisfacersus necesidades de movilización simultáneamente con su carga, dentro de un sector geográfico determinado y corresponde a la diferencia entre la demanda total existente y la oferta total autorizada y/o registrada.

Frecuencias de despacho: Es el número de veces por unidad de tiempo en que se repite la salida de un vehículo.

Oferta de transporte: Es el número total de sillas autorizadas a las empresas para ser ofrecidas a los usuarios, en un período de tiempo y en un recorrido determinado.

Paz y salvo: Es el documento que expide la empresa de transporte al propietario del vehículo, en el que consta la inexistencia de obligaciones derivadas exclusivamente del contrato para la vinculación.

Plan de rodamiento: Es la programación para la utilización plena de los vehículos vinculados a una empresa para que de manera racional y equitativa cubran la totalidad de los recorridos y frecuencias autorizadas y/o registradas, contemplando el mantenimiento de los mismos.

Recorrido: Es el trayecto comprendido entre centros de abastecimiento y/o mercadeo y las zonas de parqueo, con características propias en cuanto a frecuencias y demás aspectos operativos. 

Tarifa: Es el precio que pagan los usuarios por la prestación del servicio público de transporte mixto.

Tiempo de recorrido: Es el que emplea un vehículo entre el origen y el destino durante su recorrido, incluyendo los tiempos de paradas.

Zonas de parqueo: Sitios fijos establecidos y debidamente demarcados de donde parten y regresan los vehículos mixtos una vez cumplido el recorrido. 

Variante: Es la desviación por la construcción de un nuevo tramo de vía que evita el ingreso al casco urbano de un municipio.

“ART. 8º—Clasificación. Para los efectos previstos en este decreto la actividad transportadora mixta se clasifica, según el radio de acción. 

a) Metropolitano, distrital o municipal: Cuando se presta entre municipios de un área metropolitana constituida por ley o dentro de la jurisdicción de un distrito o municipio;

b) Nacional o intermunicipal: Cuando se presta entre dos o más municipios que no hacen parte de un área metropolitana. 

Capitulo IV

Autoridades competentes

ART. 9º—Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

En la jurisdicción nacional o intermunicipal: El Ministerio de Transporte.

En la jurisdicción distrital y/o municipal: Los alcaldes municipales o distritales o las entidades en las que ellos deleguen tal atribución.

En la jurisdicción de una área metropolitana constituida de conformidad con la ley: La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada.

PAR.—Las autoridades locales no podrán autorizar servicios por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta”. (...) (Subrayas y resaltados fuera de texto)

Como se puede observar el artículo 2º del Decreto 175 de 2001, señala que las disposiciones de dicho decreto se aplicarán integralmente a la modalidad de transporte público terrestre automotor mixto y de acuerdo con los lineamientos establecidos en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

La Ley 105 de 1993, prevé en su artículo 3º:

Ley 105 de 1993 (diciembre 30)

por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.

“ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

(...)

“8. Del transporte intermodal:

Las autoridades competentes promoverán el mejor comportamiento intermodal, favoreciendo la sana competencia entre modos de transporte, así como su adecuada complementación”.

Por su parte la Ley 336 de 1996, indica en sus artículos 56 y 57:

“Ley 336 de 1996 (diciembre 20)

Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte.

“ART. 56.—EI modo de transporte terrestre automotor, además de ser un servicio público esencial, se regirá, por normas de esta ley y por las especiales sobre la materia.

“ART. 57.—En el caso del transporte terrestre automotor: cuando se trate de servicios que se presten dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal, será competencia del Ministerio de Transporte”. (Subrayas y resaltado fuera de texto).

De conformidad con las normas transcritas, corresponde al Ministerio de Transporte autorizar los recorridos en la modalidad de transporte terrestre mixto (personas y sus bienes o carga), a las empresas de transporte terrestre legalmente constituidas y habilitadas, en la jurisdicción nacional o intermunicipal. Dichos recorridos se entenderán para la aplicación de esta norma como el trayecto comprendido entre centros de abastecimiento y/o mercadeo y las zonas de parqueo, con características propias en cuanto a frecuencias y demás aspectos operativos; y los centros de abastecimiento serán los sitios de acopio de bienes que provienen de diferentes zonas de producción, para ser distribuidos en el sitio establecido por la autoridad competente.

Es muy claro, entonces, que la autorización del “recorrido” debe comprender un centro de abastecimiento /o (sic) mercadeo y las zonas de parqueo, las cuales las define la norma como: Sitios fijos establecidos y debidamente demarcados de donde parten y regresan los vehículos mixtos una vez cumplido el recorrido.

En el presente caso el recorrido autorizado a la empresa Transtocarinda S.A., en la modalidad de transporte terrestre automotor mixto, es el siguiente: vereda La Fuente(Tocancipa) - vereda Barandillas (Zipaquirá) - vereda La Paz (Zipaquirá) - vereda Paso Ancho (Zipaquirá) - vereda Tibito (Tocancipa) - Parque Jaime Duque (Briceño - Tocancipa) - autopista norte - portal 170 (Bogotá D.C.) - Codabas (Bogotá D.C.) y viceversa.

Pues bien, a juicio de esta Sala, el desacuerdo de la administración distrital con el acto acusado, de conformidad con el texto de la demanda y la apelación, radica específicamente en la invasión de la órbita de sus competencias al señalar como parte del recorrido la “autopista norte - portal 170” de la ciudad de Bogotá.

En el acto administrativo se autoriza un recorrido en la modalidad de mixto que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 9º el Decreto 175 de 2001, es competencia del Ministerio de Transporte por ser un trayecto intermunicipal; ya que, el recorrido, como ya se advirtió, va por veredas y sitios de los municipios de Tocancipa, Zipaquirá y Briseño con un destino específico que cual es Codabas en el municipio de Bogotá.

Es lógico que para llegar al destino, el recorrido, necesariamente, debió incluir un trayecto dentro del Municipio de Bogotá y, para asignar dicho trayecto también el Ministerio de Transporte estaba facultado por el artículo 57 de la Ley 336 de 1996 por cuanto esta norma le permite autorizar el uso de la infraestructura de transporte de los municipios, en este caso el municipio de Bogotá.

Lo anterior no significa que el acto administrativo acusado haya concediendo, negando o restringiendo una ruta o servicio de transporte dentro de los límites de la ciudad de Bogotá, lo que sí sería competencia del distrito, de conformidad con mismo artículo 9º del Decreto 175 de 2001, como autoridad de transporte en la modalidad de mixto, en la jurisdicción distrital y municipal.

Respecto de la competencia del Ministerio de Transporte en la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro el servicio intermunicipal esta Sala se pronunció considerando(1):

“Debe la Sala aclarar que lo que se está discutiendo no es si la Secretaría de Tránsito y Transporte tenía competencia para ejercer la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora en el Distrito Capital, pues es claro que el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 o Estatuto de Transporte radica esta competencia en las autoridades municipales dentro de su jurisdicción v el artículo 57 ídem ratifica lo anterior y agrega que cuando el servicio sea intermunicipal, será competencia del Ministerio de Transporte.

Debe la Sala examinar si la entidad demandada al expedir la Resolución 1357 de 2000, usurpó competencias del Ministro del Transporte y del Alcalde de Soacha porque, según la actora, esta incluyó la adjudicación de rutas en el trayecto Bogotá - Soacha - Bogotá y dentro del municipio de Soacha.

Sobre el particular se tiene que en efecto los artículos 12, 13 y 14 del acto acusado se refieren a rutas que hacen recorridos en Bogotá que también hacen recorridos intermunicipales con destino al municipio de Soacha y dentro de este; la entidad demandada alega que estas rutas con destino al municipio de Soacha ya estaban aprobadas por el Ministerio del Transporte mediante Resolución 1549 del 6 de septiembre de 1985 expedida por el entonces denominado Intra(2) (fl. 369) y que las rutas dentro del municipio de Soacha, están autorizadas por este municipio mediante las resoluciones 15 de 1989 y 798 de 1999 (fls. 242 a 248) en virtud de las atribuciones que le otorga la Ley 336 de 1996(3) y que por lo anterior, la Secretaría de Tránsito y Transporte enmendó su error mediante Resolución 156 del 23 de mayo de 2002 que modificó el acto acusado.

Del contenido de la disposición demandada se colige que la autoridad de Transporte de Bogotá, como ella lo reconoció, asumió competencias que no le corresponden, por lo cual la Sala declarará nulas estas disposiciones en lo que hace relación al recorrido intermunicipal Bogotá – Soacha - Bogotá y a las rutas dentro del municipio de Soacha, sin perjuicio de lo que han señalado otras disposiciones como las mencionadas en el párrafo anterior y los convenios que se hayan celebrado entre las diferentes entidades para la extensión del sistema TransMilenio al municipio de Soacha (fl. 609), los cuales no son objeto de la presente”. (Resaltado y subraya fuera de texto).

Por su parte Corte Constitucional se pronunció respecto de la exequibilidad del artículo 57 de La Ley 336 de 1996, considerando(4):

“Con relación a la parte demandada del artículo 57 de la Ley 336 de 1996, en el cual se dispone que respecto del servicio de transporte terrestre automotor dentro de las áreas metropolitanas o entre ciudades vecinas de influencia recíproca las autoridades municipales o distritales decidan lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte ‘a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio del Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público’ y que, cuando ‘el servicio sea intermunicipal será competencia del Ministerio del Transporte’, se observa por la Corte que las autoridades locales de carácter municipal o departamental, tienen por ministerio de la Constitución la atribución de regular lo relacionado con la utilización del suelo en la comprensión territorial respectiva, atribución esta que, sin embargo, no podrá ser objeto de decisiones arbitrarias que puedan atentar contra la necesaria unidad del Estado, y que, precisamente, permiten a los departamentos expedir disposiciones relacionadas, entre otros asuntos con ‘el transporte’, conforme a lo dispuesto por el artículo 300, numeral 2º de la Constitución Nacional, aspecto este respecto del cual tiene dicho la jurisprudencia de esta corporación que: ‘Sin perjuicio de conservar la esfera legítima de autonomía territorial, es esencial preservar como principio general la unidad de mercado que, si con ahínco se ha querido mantener en estados federales, con mayor razón debe respetarse en un estado como el Colombiano que se proclama unitario. (C.P., art.1º), rasgo que también se proyecta en la vida económica del país, como lo pone de presente la atribución de las principales competencias de orden presupuestal, de planificación y dirección de la economía, del manejo de la moneda, el crédito, los cambios y el ahorro privado, en cabeza de autoridades nacionales, amén de las atribuciones del Congreso en lo que se refiere a la expedición de leyes en todos los ramos. La ordenación y gestión de las actividades económicas, dentro de sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe, en todo caso, conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos, deberes y libertades constitucional es. Las variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman, en principio, aplicación uniforme en el territorio nacional. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales —las que de paso participan en la elaboración de las políticas generales a través de los mecanismos previstos para la elaboración del plan nacional de desarrollo—, no pueden, en consecuencia, desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas’”. (Resaltado y subrayas fuera de texto).

En efecto, la actividad de transporte intermunicipal, en este caso en la modalidad mixta (personas y carga), requiere de la aplicación uniforme en el contexto de la unidad de mercado; y la pluralidad de funciones no puede ser disfuncional ni desintegradora por lo que se hace necesaria la intervención de las autoridades el más alto orden, es decir del nacional, como en efecto así lo establece tanto la Ley 336 de 1996 y en armonía con ello el Decreto 175 de 2001.

Finalmente, el argumento del demandante en cuanto a que es aplicable al caso concreto lo previsto en el artículo 11 de la Ley 105 de 1993, el cual prevé que “El transporte de pasajeros entre el Distrito Capital y los Municipios contiguos será organizado por las autoridades de tránsito de los dos municipios. Ellos de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia”. Se aplicaría al transporte en la modalidad de mixto, porque “ello no significa que la carga transportada tenga la virtud de eliminar o restar los pasajeros que allí viajan”, no es de recibo, ya que como lo señala el tribunal esta norma es aplicable al transporte de “pasajeros” de municipios “contiguos” y en todo caso de conformidad con el artículo 57 de la Ley 336 de 1996, de acuerdo a la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte puede asumir su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público.

Por todo lo anterior, concluye la Sala que el Ministerio estaba facultado para dictar el acto administrativo acusado sin que se haya inmiscuido en las competencias propias del distrito en materia de transporte, por lo que procederá a confirmar la sentencia impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 19 de noviembre de 2009, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 26 de noviembre de 2008, proceso 2002-00480, M.P. Martha Sofía Sanz.

(2) (sic)

(3) (sic)

(4) Sentencia C-066 de 10 de febrero de 1999 , M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra