Sentencia 2006-00986 de mayo 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente núm. 20060098601.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 29 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Cámara Regional de la Construcción de Cundinamarca, Camacol.

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden al estudio del asunto, la Sala analizará los siguientes temas: 1). El planteamiento del problema jurídico; 2). La indexación o corrección monetaria; 2.1). Nominalismo versus valorismo; 2.2). Mecanismo de aplicación de indexación; 2.3). Oficiosidad de la corrección monetaria; y, 3). El caso concreto.

1. El Planteamiento del problema jurídico.

Considera la Sala que el problema jurídico que se plantea en esta instancia es el de determinar si la autoridad administrativa, en este caso, el Distrito Capital, tenía competencia para actualizar o indexar sumas o valores previstos como sanción por el legislador.

2. La indexación o corrección monetaria.

Para la ciencia económica, la indexación se entiende como el procedimiento por medio del cual se aplica la modalidad de mantener constante en el tiempo el valor de compra en toda transacción, compensándola a la misma de manera directa o indirecta.

Generalmente se aplica a instancias de la corrección de los precios de determinados productos de consumo, salarios, tipos de intereses, entre otros, con la misión y propósito de equilibrarlos y acercarlos al alza general de precios. En estos eventos, la indexación a aplicar será el resultado de la medición de un índice como, por ejemplo, el costo de vida o, en su defecto, el precio del oro o la devaluación de la moneda.

En este sentido, el propósito de la indexación es uno: mantener el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que ha sufrido por el paso del tiempo.

La indexación o corrección monetaria no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente.

2.1. Nominalismo versus valorismo.

Es necesario, para entender de mejor manera el concepto y fundamento de la indexación, adentrarse en el análisis, así sea sucinto, de las dos corrientes económicas entre las cuales se ha desarrollado el concepto en estudio.

El principio nominalista, indica que en las obligaciones pecuniarias el deudor se libera con la entrega de la suma nominal originalmente pactada, aún a pesar de que entre el momento de la celebración del acto jurídico y el de su cumplimiento haya tenido lugar un proceso inflacionario importante, con la consecuente disminución en el poder adquisitivo del dinero.

En este sentido, el valor del dinero o de la moneda se encuentra determinado por su valor nominal exacto o su valor facial. Al decir de Hirschberg: “una unidad monetaria es siempre igual a sí misma; una libra es igual a una libra; un dólar es siempre igual a un dólar, etc., y no se tiene en cuenta ningún cambio extremo o externo en el valor de la moneda…”(1).

El profesor argentino Eduardo A. Zanoni, señala que el fundamento del Nominalismo se encuentra en el principio de la seguridad que debe regir todo el sistema económico. En este sentido, expresa que:

“Si, de pronto, se abandonasen estas premisas, y la moneda dejase de tener significación económica por su signo numeral o nominal para ser considerada en relación a su puro valor de cambio al momento que se la emplea con poder cancelatorio, toda la economía monetaria quedaría desarticulada. El dinero, convertido en una mercancía más o será referido a otra moneda estable relativamente, como el dólar, la libra o el marco alemán; o se acabará en una economía de trueque.

Es en este punto donde, desde el ámbito jurídico, se reclama por la preservación del valor ‘seguridad’. En efecto, si continúa siendo la moneda el común denominador de las transacciones y medio de pago, el deudor debe conocer con qué cantidad numeral y de moneda se libera frente al acreedor(2)”.

Contrario a lo expuesto, se encuentra el valorismo, denominado también Realismo, en el que se predica que el deudor sólo se libera de la obligación contraída pagando el valor económico real al momento del cumplimiento de la obligación, asumiendo el valor de la depreciación del dinero por el paso del tiempo.

Dice Zanoni, respecto de este principio realista que: “Dicho envilecimiento, o pérdida del valor de cambio cuantitativo, provoca efectivamente que, con el transcurso del tiempo, una libra no sea igual a una libra, un dólar igual a un dólar y un peso igual a un peso. La paulatina pérdida del valor adquisitivo real impide que la unidad monetaria sea siempre igual a sí misma, y provoca, inevitablemente, que se la refiera no al signo nominal sino al poder de compra o valor adquisitivo”(3).

Como puede observarse, existen dos corrientes diametralmente opuestas que pugnan por otorgarle a la moneda el valor que le corresponde; en el primer evento expuesto, un valor de carácter facial o nominal tal y como corresponde al valor legible en la moneda, y, por la otra parte, conferir al dinero su valor económico real de adquisición, de conformidad con la situación económica de depreciación monetaria del respectivo territorio.

Es natural que en épocas de relativa estabilidad monetaria se aplique el principio nominalista en todo su vigor. Sin embargo, cuando la pérdida del poder adquisitivo del signo monetario adquiere proporciones mayores, el nominalismo deja de ser una opción adecuada en términos de justicia y equidad.

Más allá de esta discusión, para la Sala es clara la necesidad de que los jueces y tribunales de la República tomen acción frente a los efectos nocivos de la inflación en la aplicación de derecho, sobre todo en economías como la nuestra, que se caracterizan por las fluctuaciones variables de la relación oferta y demanda. En opinión de la Sala, el dinero cambió de naturaleza y, por lo tanto, la interpretación de las normas o en determinados casos las normas mismas, deben cambiar también.

El valorismo, requiere, necesariamente, de la utilización de mecanismos idóneos que permiten traer a valor presente el monto depreciado por el paso del tiempo. A este fenómeno se le conoce con el nombre de corrección monetaria, actualización económica o, simplemente, indexación.

2.2. Mecanismos de aplicación de indexación.

Diferentes mecanismos se han ideado para mitigar o disminuir los efectos nocivos de las depreciaciones de la moneda, entre los cuales se pueden destacar la corrección monetaria por vía legal, por vía judicial y por vía contractual.

En Colombia, el legislador se ha dado a la tarea, en muy escasas oportunidades, de expedir normas legales que tratan del mecanismo de la corrección o actualización monetaria para determinadas circunstancias o eventos, como en el sistema UPAC (unidad de poder adquisitivo constante), que vino a ser reemplazado, posteriormente, por la UVR (unidad de valor real)(4).

No obstante, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-700 de 1999, declaró inexequible las normas relativas al sistema UPAC y dio un plazo al Congreso de la República para que organizara un nuevo sistema de valor constante que estuviera a tono con las consideraciones de la sentencia enunciada. Fue así como el Congreso expidió la Ley 546 de 1999, que dio vida jurídica al sistema UVR, que se calcula con base en la variación del IPC certificado por el DANE y permite la indización periódica de los créditos para vivienda a largo plazo y mediano plazo.

En algunos otros eventos, el legislador ha autorizado la aplicación de mecanismos de reajuste o actualización monetaria con el propósito de conservar el poder adquisitivo de los valores. Tal es el caso del artículo 178 del Decreto 1 de 1984 (CCA), o el artículo 106 del Decreto 100 de 1980 (C.P. derogado), o el artículo 97 de la Ley 599 de 2000 (C.P. vigente).

Como puede observarse, en Colombia la constancia no ha sido precisamente la de establecer mecanismos de corrección monetaria por vía de ley, lo que ha llevado a la necesidad de acudir a mecanismos de indexación fundados en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena.

Los jueces y tribunales judiciales se han visto en la imperiosa necesidad de corregir, por vía de sentencias, las obligaciones impagadas o insolutas dentro de una relación jurídica patrimonial. Lo anterior, con fundamento en los principios de equidad, justicia e indemnización plena. Todo con el propósito de evitar un enriquecimiento indebido del deudor a costa del acreedor.

Otra forma por medio de la cual se podrían indizar o indexar sumas de dinero deprecadas por el paso del tiempo es a través de la previsión que hayan hecho las partes en el título del contrato. Tal es el caso de los artículos 4º, numeral 8º, y 5º, numeral 1º, de la Ley 80 de 1993, que permiten la inclusión de cláusulas contractuales por medio de las cuales las partes de un contrato estatal puedan prever fórmulas de reajuste financiero del mismo.

3. Del caso concreto.

Procede la Sala a determinar si, tal como lo señala la entidad apelante, la Directiva 1 de 11 de octubre de 2004, expedida por el Subdirector de Control de Vivienda del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiento (extinto DAMA) no viola el principio de legalidad de la sanción, contrario a lo estimado por el tribunal de instancia.

Estima la Sala que el procedimiento de actualización, indexación, indización o, simplemente, corrección monetaria, no implica el reconocimiento de un derecho adicional como un perjuicio o, si se quiere, la imposición de una sanción adicional.

Para la Sala resulta absolutamente claro que las sanciones, cualquiera que ellas sean, deben siempre respetar el Principio de legalidad de la pena, esto es, deben ser autorizadas por el legislador y ser impuestas, previo el trámite de un debido proceso en el que se le respete el derecho de defensa y oposición al sancionado.

Sin embargo, la Sala reitera, que ese no es el caso en el que se procede a realizar la corrección monetaria de sumas impagadas. En este evento, lo que se está haciendo es simplemente traer a valor presente las sumas de dinero que, por el paso del tiempo, han perdido poder de adquisición o de compra. Nada más que eso. Está lejos de constituirse en una sanción económica a favor de quien se reconozca.

Revisada, estudiada y analizada la Directiva acusada (anverso y reverso del folio 121 el cuaderno principal), encuentra la Sala que, en efecto, ella se ajusta a los principios y reglas propios de la Actualización Monetaria, ya que en ella no se prevén multas adicionales o sanciones diferentes a las previstas en el Decreto Ley 2610 de 1979. Lo único que hace la Directiva cuestionada es ajustar, actualizar, corregir a valor presente unos valores que por el paso del tiempo se encuentran depreciados, lo que obedece a la aplicación de los principios de justicia y equidad.

Por tal motivo, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, dispondrá denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 29 de julio de 2010, proferida por la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda, por los motivos expresados en la parte considerativa de la presente providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase».

(1) HIRSCHBERG, Eliyahu. El principio nominalista. Traducción de Jorge M. Roimiser y Mónica G. de Roimiser. Editorial DEPALMA. Buenos Aires, 1976. Pág.: 35.

(2) ZANONI, Eduardo A. Revaluación de Obligaciones Dinerarias. Editorial ASTREA. Buenos Aires. 1977. Pág. 10.

(3) Ob. Cit. Págs. 8 y 9.

(4) En Colombia, el sistema UPAC nació a la vida jurídica con los Decretos 677 y 678 de 1972, y fue complementado por los Decretos 1229 y 1269 de 1972, 1227 de 1990, 1730 de 1991 y 663 de 1993, y reglamentado por los Decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993. Todas estas normas o disposiciones legales determinaron la manera de actualizar las obligaciones que se referenciaron a dicho sistema para mantener su valor real.