Sentencia 2006-00987/40038 de diciembre 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 76001-23-31-000-2006-00987-01(40038)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Gloria Esneda Arriaga Castañeda

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá D.C., catorce de diciembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Presupuestos procesales de la acción.

1.1. Jurisdicción y competencia.

Es esta jurisdicción la llamada a resolver la controversia, en atención al carácter público de las demandadas(1) Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e INCODER.

La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de la cuantía del asunto, de la cual deriva su vocación de doble instancia, en consideración a que el monto de la pretensión mayor(2) es superior a 500 salarios mínimos del año 2006(3), cuantía a partir de la cual el asunto se considera de doble instancia, atendida la época de presentación de la demanda(4).

1.2. Acción procedente.

El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados, con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública.

Para el ejercicio del control de legalidad sobre los actos administrativos el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo creó la acción de nulidad simple, por cuyo ejercicio se somete a examen la validez de la decisión de la administración, con el único fin de confrontarla con el orden jurídico y establecer si se ajusta a este o no. Esta acción le permite a las partes pedirle al juez la verificación del respeto a las normas superiores en que debía fundarse, la veracidad de sus motivos, la ausencia de vicios en su expedición, la competencia de quien lo ha expedido y que en su ejercicio no se hayan desviado las atribuciones que la ley le confiere.

El control de legalidad que ejerce el juez en el marco de esta acción está encaminado a la confrontación del acto con el orden jurídico, y tiene como finalidad la de mantener la legalidad y expulsar del ordenamiento aquella decisión administrativa de carácter general que adolece de vicios que afectan su validez.

Por su parte, cuando la acción no solo está llamada a ejercer el control de legalidad de la decisión administrativa, sino a obtener la reparación del eventual perjuicio, ha de ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 ibídem.

De otro lado, en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa.

Esta acción ostenta un contenido netamente reparador y es el medio idóneo para juzgar la responsabilidad estatal, cuando el daño cuya indemnización se pretende ha sido generado por la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble; así, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal para la tutela judicial de los derechos de las víctimas.

De igual manera, se ha considerado que procede la acción para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad(5), en aquellos casos en que se alegue que la decisión legalmente proferida genera desequilibrio frente a las cargas públicas. Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad solo procede previa anulación del acto administrativo que los determinó.

Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico(6) y son ejecutables(7) en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo, para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.

Lo expuesto encuentra relevancia en la escogencia de la acción procedente para llevar el conflicto ante el juez, por cuanto solo la pretensión de nulidad del acto lo faculta para acometer el estudio de fondo acerca de la validez de la decisión administrativa. Pero cuando el acto administrativo no ha sido cuestionado por virtud de la acción procedente para ello, continúa amparado en su presunción de legalidad, que aunque desvirtuable, solo puede serlo cuando se ha deprecado del juzgador el análisis sobre su legalidad o no, por medio del mecanismo procesal idóneo. Como está vedado al juez asumir en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es solo mediante petición del interesado afectado que esta procede, mediante el ejercicio de la acción procedente que la ley ha previsto para su ejercicio.

Por ende, cuando media un acto administrativo, expreso o ficto, como fuente de la causación del daño, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que lo reviste, salvo que mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta. Ello no obsta, se insiste, para que pueda pedirse, con indepedencia de la legalidad del acto administrativo, la reparación de los perjuicios derivados de este como una carga inequitativa para un ciudadano.

En este caso particular, aunque la fuente de los daños cuya reparación se pretende corresponde a la Resolución 45 de 19 de marzo de 2004, por medio de la cual el INCODER revocó directamente la adjudicación de un baldío, luego de un análisis integral de la demanda se verifica que no está siendo cuestionado por la actora; en efecto, lo alegado en la demanda es que dicho acto se materializó en la pérdida de la titularidad del dominio que ostentaba sobre un inmueble, propiedad que reconoce haber perdido y que no pretende se le retorne, sino que se le indemnicen los perjuicios que padeció con ocasión de su expedición.

No podría el juzgador, so pretexto de establecer cuál ha de ser la acción procedente, variar la causa petendi de la demanda, de modo tal que cuando el demandante no ha planteado reproche o inconformidad con el acto administrativo generador del perjuicio y, por el contrario, lo reconoce como la decisión definitiva, no resulta posible afirmar que debió demandarlo, pues si el afectado no advierte en este irregularidad que le hubiera permitido hacerlo en la oportunidad legal, no puede ser la acción de nulidad la idónea para que el asunto llegue al conocimiento del juez. En casos como el presente, el destinatario de la decisión administrativa reconoce su legalidad, no obstante la cual considera que no está llamada a soportar el perjuicio derivado de esta, por lo que la acción de reparación directa es la procedente para establecer si, en esos precisos términos, se configuró o no la responsabilidad del Estado.

Así planteada la demanda, la Sala está habilitada para conocer del asunto en sede de la acción de reparación directa promovida, para verificar si existe responsabilidad del Estado por razón de la expedición del acto administrativo legal.

1.3. Legitimación en la causa.

La demandante, en su demostrada calidad de propietaria inscrita del inmueble Villa Esneda (fl. 85, c. 3), que se identificó con el folio de matrícula inmobiliaria Nº 370-404647 que se ordenó cancelar por virtud de lo dispuesto en la Resolución 45 de 19 de marzo de 2004, tiene legítimo interés para acudir en procura de los perjuicios que afirma haber padecido con ocasión de la actuación de la administración.

Por su parte, el INCODER, quien revocó la adjudicación del inmueble, hecho que alude la actora como dañino, es el llamado a comparecer como demandado, no así la Nación a través del Ministerio de Agricultura, contra quien ninguna imputación se realizó en la demanda, por lo que bien hizo el a quo al declarar su falta de legitimación por pasiva, aunque omitió incluir tal determinación en la parte resolutiva del fallo, falencia que se subsanará en la presente decisión.

1.4. Caducidad.

El ordenamiento jurídico prevé la figura de la caducidad como una sanción por el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales, de modo que si promueven por fuera del límite temporal previsto en la ley, el ciudadano pierde la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que intenta deprecar ante la administración de justicia.

En cuanto a las pretensiones que se ventilan a través de la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone que esta debe promoverse en un término máximo de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la causa del daño (hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente).

El presente caso, la demanda se funda en la revocatoria directa de un acto administrativo, que constituye en este caso la fuente del perjuicio, de modo tal que el término de caducidad solo pude contabilizarse a partir de su firmeza, que tuvo lugar el 9 de junio de 2004 (fl. 17, c. 2). Así, como la demanda fue promovida el 16 de marzo de 2006 (fl. 42, c. 1), es claro que lo fue en forma oportuna.

2. Análisis probatorio.

Con las evidencias aportadas se demostraron los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso:

2.1. El 17 de julio de 1992 (fl. 12, c. 5), el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adjudicó el terreno baldío denominado “Villa Esneda”, con extensión de 16.337m2 a los señores María Esneda Castañeda y Salvador Castañeda, quienes lo explotaban 60 años atrás, acto administrativo en el que se impusieron diversas cargas a los adjudicatarios, entre ellas la imposiblidad de realizar actos o contratos que implicaran tradición del bien sin previa autorización del INCORA.

2.2. En efecto, se abrió el folio de matrícula inmobiliaria Nº 370-404647 correspondiente al predio “Villa Esneda” en el que se anotó la adjudicación del baldío por parte del INCORA a los referidos señores (fl. 85, c. 3).

2.3. El 7 de enero de 1994 (fl. 37, c. 3) el INCORA abrió una actuación administrativa tendiente a verificar la situación del predio adjudicado, por reclamación de INVICALI, que pidió revocar la adjudicación por considerar que se trataba de un inmueble ubicado en terreno suburbano y urbano de la ciudad de Cali, actuación administrativa cuyo inicio se notificó a los propietarios del inmueble.

2.4. En la anotación Nº 2 del folio aparece registrada la escritura pública Nº 823 de 19 de junio de 2000, por medio de la cual el señor Salvador Castañeda vendió a la demandante sus derechos de cuota sobre el inmueble, correspondientes al 50%; al registrarse el acto también se dejó constancia de la limitación al derecho de dominio.

2.5. En la anotación Nº 3 se inscribió la escritura Nª 2260 de 22 de junio de 2000, por medio del cual se adjudicó en sucesión el 50% restante del predio a la actora.

2.6. El 19 de marzo de 2004 (fl. 13, c. 5), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural resolvió la solicitud de revocatoria directa del acto de adjudicación del baldío promovida por el Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Cali INVICALI, por considerar que el inmueble hace parte del perímetro urbano y suburbano de la ciudad de Cali, razón por la cual, adujo, el INCORA carecía de competencia para adjudicar. En efecto, allegado el expediente administrativo correspondiente, no se advierte dentro de esta decisión anterior definitiva del INCORA en dicho procedimiento, por lo que asumió su competencia el INCODER (fl. 168, c. 3).

Dicha petición fue resuelta por el INCODER en forma favorable al peticionario, esto es, dispuso revocar la Resolución 01272 de 1992, por la cual adjudicó el baldío a Salvador y María Enseda Castañeda y, en consecuencia, la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria del predio. Como fundamento de la decisión afirmó que cotejados los documentos presentados por el municipio de Cali se pudo establecer que el predio ha sido parte del territorio urbano y suburbano de dicha ciudad. Aunado a ello, que la actividad de los adjudicatarios es la urbanización, que las personas encontradas en 18 casas allí construidas manifestaron que las adquirieron y estaban a la espera de las correspondientes escrituras y que, en efecto, se aportaron contratos de compraventa celebrados por los adjudicatarios y algunos ciudadanos aún antes de que les fuera adjudicado el terreno. Se señaló:

De los hechos y pruebas aportadas y analizadas cabe concluir, que con la expedición de la Resolución de adjudicación 1272 de julio 17 de 1992, se quebrantó el artículo primero del decreto 2275 de 1988, vigente a la fecha en que se expidió dicha resolución, relativo a que la competencia del INCORA se limitaba al área rural, para la titulación de baldíos.

Lo anterior en virtud a que está probado en autos que el predio Villa Esneda, hace parte del ejido de mayor extensión descrito en la escritura pública número 466 de 1912, a nombre del municipio de Cali.

Tampoco se cumplió por los adjudicatarios el requisito de ocupación directa del predio para acceder a la adjudicación, como lo disponía la Ley 135 de 1961 y sus posteriores modificaciones, toda vez que, al momento de la inspección ocular practicada por el INCORA, se encontraron personas diferentes a los adjudicatarios, ocupando diez y ocho casas ubicadas dentro del área solicitada en adjudicación.

2.7. La revocatoria de la adjudicación afectó el folio de matrícula inmobiliaria principal y los derivados de este, correspondientes a diferentes lotes que se abrieron con base en el primero y que fueron vendidos por la demandante. Entre ellos:

9 de octubre de 2000, lote de 1.522 m2, valor del acto $ 3.000.000

8 de febrero de 2001, lote de 1.592 m2, valor del acto $ 3.057.000

28 de agosto de 2001, lote de 1.339 m2.

Se abrieron las matrículas de los tres lotes de terreno (fl. 31, c. 2), bajo los números 632323, 637657 y 676669.

2.8. El señor Rafael Arboleda Tenorio, quien afirmó haber comprado un lote a la demandante, derivado del inmueble “Villa Esneda” declaró que la venta de los lotes y la posterior cancelación de las matrículas inmobiliarias le generó problemas a la demandante con sus compradores. Adujo:

yo creo que el más paciente he sido yo que estoy pendiente, la gente habla de demandas, amenazas es decir eso está rebotado allá, a ella le tocó salir un tiempo de la casa y le tocó dejar encargado al tío y al hermano, eso ha habido una cantidad de cosas, le han dado prensa, radio, televisión tratándola como estafadora y la gente le reclama porque se sienten perjudicados y reclaman que les solucionen el problema (…) sí lo compradores a quien doña Esneda les vendió y a quien yo también les vendí, me están reclamando. (…) tiene una serie de problemas de índole moral y económico, doña Gloria Esneda vive estresada, enferma, atemorizada, me consta porque a veces me llama a comentarme y trato de calmarla. Es todo.

También declaró Nini Johana Arriaga Castañeda (fl. 21, c. 5), hija de la demandante, quien dijo que le consta que su madre, luego de que le fuera adjudicado el inmueble en sucesión, inició la venta de lotes del predio. Afirmó que con ocasión de las amenazas de los invasores del inmueble debieron abandonar la casa en la que residían, debieron gastar mucho dinero en abogados y tal situación les generó aflicción.

Por su parte, la testigo Lucy Coronel (fl. 24, c. 5) afirmó que la demandante se vio precisada a vender el inmueble “Villa Esneda” producto de las invasiones de las que fue objeto y que tuvo problemas con los compradores, quienes la amenazaron y debió abandonar su vivienda. Dijo que inclusive fue presentada en los medios de comunicación como estafadora y se enfermó “de los nervios” a raíz de dicha situación.

Finalmente, la testigo Deisy Montealegre Castillo (fl. 27, c. 5) también conoció la presencia de ocupantes en el inmueble tantas veces referido y que la problemática con la titulación del inmueble dio lugar a amenazas en su contra por parte de los compradores, por lo cual debió abandonar su casa, al ser considerada como una estafadora.

2.9. Se practicó un dictamen pericial tendiente a establecer el valor del predio “Villa Esneda” (c. 4), sobre cuyo valor y alcance se pronunciará la Sala en caso de una eventual condena.

3. Problema jurídico.

Para la definición de la controversia y bajo la competencia que le otorgan a la Sala los recursos promovidos por las partes, la Sala analizará si están presentes en este caso particular los elementos de la responsabilidad estatal, esto es, si existió un daño de naturaleza antijurídica que pueda ser imputado al INCODER. Para ello se deberá establecer la naturaleza del derecho de propiedad que deriva de la adjudicación de un baldío, esto es, si su adjudicación genera derechos plenos e inmutables para su titular, o, si por el contrario, tiene especiales connotaciones que este debe soportar.

4. Cuestión previa. Incongurencia de la decisión impugnada.

Antes de centrar la atención de la Sala en el fondo del asunto, es necesario advertir que la decisión impugnada incurrió en incongruencia, pues aunque afirmó en su parte motiva que no se acreditaron los perjuicios materiales reclamados, por lo cual, afirmó, se impone negarlos, en la parte resolutiva de la decisión declaró responsable al INCODER de los daños materiales causados a la demandante. Aunque no precisó suma alguna a cargo de la entidad con ocasión de dicha declaratoria, es claro que el numeral primero de la resolutiva de la decisión impugnada riñe con las consideraciones aducidas por el a quo para desestimar lo reclamado por tal concepto por la actora.

Sin embargo, es claro que la demandante manifestó su inconformidad con la tasación de los perjuicios concedida, al tiempo que la accionada apeló con el fin de que se le absuelva de responsabilidad y se revise la decisión en lo relativo a la tasación de los perjuicios, le es posible a la Sala asumir el estudio de la controversia sin restricción, por lo cual, al desatar de fondo los recursos se subsanará la incongruencia advertida.

5. Análisis de la Sala.

La Sala verifica, de acuerdo con el material probatorio allegado, que la demandante padeció un daño, consistente en la privación del derecho de propiedad que había adquirido sobre un terreno baldío que inicialmente fue adjudicado a su progenitora y a un tercero. En efecto, consta que la señora Arriaga Castañeda adquirió mediante adjudicación en la sucesión de su progenitora el 50% del derecho de dominio sobre el terreno y el 50% restante por compraventa, actos jurídicos que se materializaron en los meses de junio y marzo de 2000, respectivamente.

Sin embargo, el punto controversial del asunto se contrae a establecer si dicho daño es antijurídico, para lo cual es preciso establecer si la actora estaba llamada a soportarlo o, si por el contrario, este excedió la carga que normalmente corresponde a los ciudadados (sic) y, por ende, debe ser indemnizado.

En efecto, tratándose de daños causados por un acto administrativo legal, es claro, en principio, que estos han de reputarse como jurídicos, en la medida en que devienen de una decisión que por disposición normativa se reputa ajustada al orden legal; sin embargo, ello no obsta para que de una de tales decisión puedan derivarse daños antijurídicos, lo que ocurre precisamente cuando la decisión administrativa conlleva una necesaria ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas, caso en el cual, los perjuicios que para determinadas personas derivan de esta sí se constituyen en un daño resarcible, bajo el entendido de que aunque legítima y legal, la decisión ha causado un daño de naturaleza especial a una determinada persona, distinto del que toda la colectividad está llamada a soportar.

En efecto, la responsabilidad del Estado por la ruptura del equilibrio ante las cargas públicas deviene del derecho francés, con ocasión del análisis de la responsabilidad por la actividad del legislador, que mutatis mutandi pude equipararse al ejercicio de la actividad reglamentaria o de la competencia de expedir actos de carácter particular, en cuanto en todas ellas se imponen determinaciones con efectos jurídicos y exigibles imperativamente a los asociados. Los casos arrêt La Fleurette, de 14 de enero de 1938 y arrêt Bovero, de 23 de enero de 1963, se constituyen en la génesis de dicho fundamento de la responsabilidad estatal, en cuanto reconocieron que una carga que normalmente corresponde en términos generales a la comunidad, se torna antijurídica cuando se impone en forma particular y especial a determinados miembros de esta.

La jurisprudencia nacional también ha reconocido la posibilidad de que exista responsabilidad del Estado derivada de preceptos legales que defraudan la confianza legítima, bajo el entendido de que esta corresponde a “un apéndice de la noción de situaciones jurídicamente protegidas si se acepta que con su aplicación la fuente de daños también nace a partir de la vulneración a expectativas legítimas”(8), cuando quiera que estas son generadas por el Estado.

Tratándose del derecho a la propiedad privada, su función social está ligada al concepto mismo del derecho en los términos del artículo 58 Superior, y dicha carga se maximiza en relación con aquellas propiedades baldías que el Estado entrega a los particulares, de modo tal que asignadas a un propósito de utilidad común, conllevan específicas cargas y restricciones. En palabras de la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad de algunas disposiciones sobre adjudicación de baldíos(9):

Como es sabido, atendiendo al sentido y alcance del artículo 58 de la Constitución, la adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional solidarista de que ‘la propiedad es una función social que implica obligaciones’.

Ahora bien, si la relativización de la propiedad se predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara que estos indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines esenciales del Estado (C.P. art. 2º), en lo económico y social, particularmente en lo que concierne con la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de esta y para su mejoramiento social y cultural.

El latifundio y el minifundio, como se ha advertido antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contradicen los principios políticos que informan el Estado Social de Derecho, en la medida en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se derivan, o bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo rendimiento económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de subsistencia.

La función social de la propiedad, a la cual le es inherente una función ecológica, comporta el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha función se haga real y efectiva, cuando el Estado hace uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos. De esta manera, los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad de los bienes baldíos, no resultan ser una conducta extraña a sus competencias, porque estas deben estar dirigidas a lograr los fines que previó el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales”.

En efecto, siendo la Nación la propietaria de los bienes baldíos, ha propendido por su administración, que la confió al INCORA a partir de la reforma agraria de 1961(10), momento a partir del cual dichos predios quedaron afectados al propósito social de introducir reformas a las condiciones de tenencia de tierras en el sector rural, tendientes a impedir y eliminar la inequitativa concentración de la tierra o su ineficiente fraccionamiento.

Los baldíos, como se ha visto, son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria(11).

En efecto, desde el año 61, se limitó la extensión de los terrenos adjudicables y se previeron precisas condiciones para la adjudicación de dichos bienes, así como restricciones al derecho de propiedad que pueden ejercer quienes los detentan.

Por su parte, la Ley 160 de 1994, vigente en la época de los hechos, previó de manera expresa la posibilidad de revocar directamente y sin el consentimiento del titular, la adjudicación de baldíos que desconozcan las normas legales sobre adjudicación de baldíos. Así lo dispuso:

“ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el “Diario Oficial”, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

Enestecasonoseexigiráelconsentimientoexpresoyescritodelrespectivotitular.En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. —Se resalta y subraya—.

Sobre la exequibilidad de esta disposición(12) se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-255 de 2012, al señalar que la facultad de revocar directamente los actos administrativos no está constitucionalmente prohibida, por lo que les dable al legislador autorizar determinados eventos para dicha revocatoria, aún en ausencia de la anuencia del administrado, cuando ello obedece a razones constitucionales importantes y se ofrece al ciudadano garantía del debido proceso(13).

Dijo la Corte:

En el caso del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.

Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.

No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad solo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos. Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos —los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado—, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural.

En consonancia con ese deber, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 dotó de competencia al INCORA para lograr revertir al Estado la propiedad del baldío adjudicado o destinado en forma irregular. Así lo previó:

“ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa.

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.

Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento.

No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva.

De lo expuesto, la Sala concluye que la potestad de revocar directamente los actos de adjudicación de baldíos, como lo determinó la Corte, tiene una finalidad constitucionalmente válida, derivada de la función social y económica que se les ha otorgado a dichos terrenos, de modo tal que no generan para sus titulares un derecho absoluto, ilimitado y perfecto, sino que está sujeto al mantenimiento de determinadas condiciones y a la legalidad de su entrega, que puede ser examinada por la administración(14) cuando encuentre irregularidad, vicio o ilegalidad en su adjudicación.

Dicha potestad puede ser ejercida por la administración en forma general, en relación con todos los baldíos adjudicados, por lo que no constituye una carga desigual frente a un administrado en particular, ni lo grava en forma injusta o desproporcionada; por el contrario, está configurada como garantía del mantenimiento de la legalidad y de la función económica y social que dichas tierras están llamadas a desempeñar, de modo tal que su ejercicio, aunque aplicado a un caso concreto, no genera por sí mismo un desequilibrio frente a las cargas públicas, pues, se insiste, todo adjudicatario de baldío está sujeto a las precisas condiciones legales que en todo momento deben estar presentes para mantener el derecho a detentar los terrenos entregados, lo que a juicio de la Sala constituye una carga razonable y genérica y no a una desproporcionada y especial.

Por ello, el daño padecido por la actora, quien se vio despojada de la propiedad del baldío, no puede, en esas condiciones, ser catalogado como antijurídico, como quiera que corresponde a la carga normal que asume el titular del bien que ha sido baldío y que por esa especial condición, su derecho está sujeto a revisión por parte de la administración en cualquier tiempo, cuestión que se justifica en la función que están llamados a ejercer dichos predio y en el hecho de haber sido el propio Estado quien los entregó al particular bajo precisas y particulares condiciones jurídicas y fácticas que deben mantenerse, para que ocurra lo mismo con dicha titularidad.

Por supuesto, ello no implica que la administración cuente con potestad omnímoda en materia de revocatoria de baldíos, pues, por el contrario, el ejercicio de dicha competencia está sujeto a estrictas y excepcionales causales en los términos en que han quedado precisadas con ocasión del pronunciamiento de constitucionalidad sobre las normas que la asignan; empero, el presente caso es ajeno a cualquier verificación sobre la legalidad de la actuación estatal, pues la decisión de revocar el acto de adjudicación del predio “Villa Esneda” continúa revestida de presunción de legalidad y solo podía ser desvirtuada mediante la acción contenciosa administrativa procedente para cuestionarla en sede judicial.

En razón de lo expuesto, la Sala concluye que el daño que padeció la actora, consistente en la pérdida del dominio del mencionado inmueble no puede calificarse como antijurídica, toda vez que en las condiciones descritas, estaba en el deber jurídico de soportarla y no constituyó una carga de naturaleza especial de la que se advierta un verdadero desequilibrio frente a las cargas públicas, sino precisamente la aplicación de una carga que en forma genérica soportan quienes son titulares de derechos sobre baldíos adjudicados.

Tampoco se encuentra la Sala frente a la defraudación del principio de confianza legítima, pues, por el contrario, el orden jurídico es preciso en establecer la condiciones en que puede revisarse y revocarse la adjudicación de un baldío, de modo tal que quien accede a la propiedad de uno de ellos está sujeto a la aplicación de la disposición que permite a la administración revocar la adjudicación; esto es, en materia de baldíos no existe la confianza de la inmutabilidad o carácter absoluto del derecho, en la medida en que el derecho está sujeto a la posibilidad de ser revocado, por virtud de disposiciones previas a la revocatoria y que, para el caso particular, eran conocidas por la demandante cuando adquirió la propiedad sobre el predio “Villa Esneda”.

Ahora bien, no pasa por alto la Sala que la demanda, además de la pérdida del derecho de propiedad, se funda en la existencia de otros daños, derivados de los inconvenientes que la venta que hizo de distintos lotes de la propiedad le generó, tales como las desavenencias personales y contractuales con los terceros compradores. Sin embargo, tal como en forma acertada lo sostuvo el Ministerio Público en sus alegaciones, esos nocimientos (sic) estaba llamada a soportarlos la demandante, quien en lugar de ocupar el baldío en las actividades económicas autorizadas, decidió fraccionarlo y no acreditó haber protocolizado la autorización para el efecto expedida por el INCORA, como lo exige el artículo 71 de la Ley 136 de 1994(15). De igual manera, el fraccionamiento fue en unidades de áreas muy inferiores a las mínimas previstas en el INCORA, con lo que se desconoció la previsión del artículo 72 ibídem(16). En efecto, el INCORA, mediante la Resolución 41 de 1996 determinó las extensiones de las unidades agrícolas familiares, que para el municipio de Cali quedaron establecidas en áreas de entre 4 y 6 hectáreas en zonas planas y de 8 a 11 hectáreas en zonas de ladera(17), de donde se infiere sin lugar dudas que por ser de una extensión menor a dos hectáreas, el predio “Villa Esneda” no era susceptible de fraccionamiento. Como la actora procedió en contra de dicha prohibición legal, está llamada a soportar las consecuencias adversas de dicha transgresión, por lo que, confirma la Sala, no existió en el presente caso un daño que pueda ser catalogado como antijurídico.

En efecto, para que el daño sea indemnizable, no solo es necesario acreditar su carácter personal, cierto y determinado o determinable, sino que debe verificarse su naturaleza antijurídica. No todo daño generado por la conducta estatal es indemnizable, siendo claro que hay algunos que los asociados están en el deber jurídico de soportar y, por ende, no pude endilgárseles la denominación de antijurídicos.

Así v.gr. cuando se impone una sanción tributaria a quien con su conducta ha dado lugar a ella, se priva de la libertad a quien se demuestra ha incurrido en infracción penal así sancionable, se dispone la demolición de la propiedad que amenaza ruina, se cierra en forma temporal o definitiva el establecimiento de comercio que ha incumplido con la normatividad que le es exigible, entre otros múltiples casos que podrían citarse, se generan daños derivados de la aplicación del orden jurídico que no están llamados a ser indemnizados, como quiera que este le impone a los asociados o a un determinado grupo de ellos, el deber jurídico de soportarlos.

Ese deber deriva normalmente de una conducta desplegada por el lesionado, que lo hace destinatario de una consecuencia que el mismo orden jurídico ha previsto en forma expresa o que resulta patente luego de una verificación sistemática de los principios que lo inspiran.

La antijuridicidad del daño de la que deriva su naturaleza resarcible, encuentra sustento (i) en el poder sancionador del Estado, del que quedaría desprovisto si se viera obligado a indemnizar todo daño que genere al desplegar sus competencias en forma legal y prudente. Así mismo, (ii) en el deber de acatamiento a las disposiciones legales, cuya transgresión no puede traer aparejada la indemnización del perjuicio derivado de ella, pues de la misma manera en que el orden jurídico confiere derechos a los asociados, también impone deberes jurídicos cuyo incumplimiento genera, en ocasiones, daños que pueden calificarse como jurídicos.

En efecto, al actuar en contra de la prohibición legal de fraccionar el inmueble, la demandada asumió las consecuencias lesivas de dicha transgresión, esto es, la carga de soportar aquello que tal situación podía generar; en consecuencia, como no era un derecho legítimo de la demandante el fraccionamiento del predio, los perjuicios derivados de este no pueden ser catalogados como antijurídicos, pues al así obrar, asumió las consecuencias de su conducta, esta sí antijurídica.

En consecuencia, se impone revocar la decisión impugnada y, en su lugar, proferir decisión adversa a las pretensiones de la demanda, a lo cual se procede.

5. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas en la instancia, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria o de mala fe atribuible a los extremos procesales, como lo exige el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia proferida 7 de mayo de 2010 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar se dispone:

1. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda.

3. Sin costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Código Contencioso Administrativo. Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.

2 La estimó el demandante en la suma de $ 260.480.000 (fl. 34, c. 1), correspondiente al valor del predio que reclama a título de daños materiales.

3 Equivalentes a $ 204.000.000.

4 Demanda promovida en vigencia de la Ley 954 de 2005.

5 Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la Corporación. Ver: Consejo de Estado, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 16.42, Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

6 Código Contencioso Administrativo, artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

7 Ibídem, artículo 64. Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de agosto de 2015, exp. 22637, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

10 Ley 135 de 1961. “ARTÍCULO 1º. Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta Ley tiene por objeto:
Primero. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal.
Segundo. Fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento.
Tercero. Acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas, y procurar que las tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Cuarto. Crear condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de mejores garantías, y tanto ellos como los asalariados agrícolas tengan más fácil acceso a la propiedad de la tierra.
Quinto. Elevar el nivel de la vida de la población campesina, como consecuencia de las medidas ya indicadas y también por la coordinación y fomento de los servicios relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento y, conservación de los productos y el fomento de las cooperativas.
Sexto. Asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales”.

11 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

12 Aunque se demandó únicamente el aparte subrayado, estimó la Corte: “No obstante, aún cuando la acusación se dirige exclusivamente contra la expresión “en este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular en cualquier tiempo”, del inciso 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte considera que para el adecuado examen de los cargos planteados no puede limitarse al análisis aislado de dicho enunciado, sino que es preciso evaluar su constitucionalidad en concordancia con la totalidad de ese inciso y del que le antecede, por ser allí donde se fijan las condiciones para autorizar la revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos”.

13 Corte Constitucional, Sentencia C255 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

14 Con la expedición del Decreto 1300 de 2003 se asignó dicha competencia al INCODER.

15 “Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles”.

16 “Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORAcomo Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley”.

17 Zona relativamente homogénea Nº 3. Valle geográfico del río Cauca Comprende exclusivamente el área plana de los siguientes municipios: Andalucía, Anserma Nuevo, Bolívar, Buga, Bugalagrande, Cali, Cartago, El Cerrito, Florida, Ginebra, Guacarí, Jamundí, La Unión, La Victoria, Obando, Palmira, Pradera, Ríofrio, Roldanillo, San Pedro, Toro, Trujillo, Tulúa, Vijes, Yotoco, Yumbo y toda el área municipal de Candelaria y Zarzal. Unidad agrícola familiar: comprendida en el rango de 4 a 6 hectáreas
Zona relativamente homogénea Nº 6. Cordillera Occidental - Centro-Sur Comprende áreas de ladera sobre la cordillera occidental de los municipios de: Cali, Dagua, Darien, Jamundí, Ríofrio, Vijes, Yotoco y Yumbo. Toda el área municipal de: Restrepo y La Calle. Unidad agrícola familiar: comprendida en el rango de 8 a 11 hectáreas.