Sentencia 2006-01004 de abril 26 de 2013

 

Sentencia 2006-01004 de abril 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 50001-23-31-000-2006-01004-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: municipio de Villavicencio

Demandado: municipio de Villavicencio

Referencia: apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil trece

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Pretende el municipio de Villavicencio, que se declare la nulidad del Decreto 106 de 5 de mayo de 2006, expedido por el entonces alcalde (E) de dicha ciudad, “Por el cual se define de fondo la situación real de las urbanizaciones Porfía y Reliquia”.

El acto acusado es del siguiente tenor:

“DECRETO 106 DE 2006

(Mayo 5)

Por el cual se define de fondo la situación real de las urbanizaciones La Porfía y Reliquia.

El alcalde de Villavicencio

En uso de sus atribuciones constitucionales, en especial las conferidas por el artículo 315, numerales 1º, 3º y 10 de la Constitución Política de Colombia y,

CONSIDERANDO:

1. Que de conformidad con el artículo 9º del Decreto 219 del 20 de febrero de 1969, mediante el cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 66 de 1968, se establece que cuando el superintendente(1) (hoy los alcaldes municipales por disposición de la L. 136 de jun. 2/94, art. 187), hubiere dispuesto solamente la toma de posesión, podrá en cualquier tiempo devolver dicha posesión (resalta la Sala).

2. Que la Ley 136 de junio 2 de 1994, faculta a los municipios para ejercer la vigilancia y control de actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

3. Que mediante Resolución 1575 del 6 de marzo de 1986 y 2764 del 9 de mayo de 1986, la Superintendencia Bancaria toma posesión de los bienes y haberes, de la señora Nohemí Carrillo Castro, de los proyectos de vivienda la Porfía y La Reliquia.

4. Que la señora Nohemí Carrillo Castro, (...) ha enviado a este despacho carta pormenorizada y anexos explicando el interés que le asiste como titular de los derechos patrimoniales sobre los terrenos de las urbanizaciones de La Reliquia y ciudad Porfía, proyectos de vivienda sobre los cuales han intervenido con obras de urbanismo no solo la Nación y el municipio de Villavicencio, sino también el Concejo Municipal de esta ciudad y como es hecho notorio para la ciudad de Villavicencio los mencionados predios sufrieron ocupaciones de hecho mientras se encontraban bajo la administración del Estado, sin que hasta la fecha se haya solucionado de fondo el problema de la ocupación de hecho de los predios y el pago de los predios donde se realizaron la construcción de obras de urbanismo realizadas por los diferentes entes territoriales, los cuales actualmente son bienes de uso público.

Referente al predio La Reliquia ninguno de sus habitantes posee escritura pública debidamente registrada, toda vez que se encuentra en trámite la escritura de reloteo y se hace necesario definirle la situación material y jurídica tanto a los propietarios con título precario, por la compra realizada a la urbanizadora la señora Nohemí Carrillo Castro, como a los poseedores de hecho que se asentaron en este territorio de manera clandestina, dejando claro que no todos los poseedores de títulos precarios fueron despojados de la posesión material de sus bienes.

5. Las causales que dieron origen a la intervención por parte de la Superintendencia Bancaria fueron las siguientes:

a) Causal 1. Permiso para anunciar y realizar actividades de enajenación.

Esta causal se considera que se levanta por el solo hecho de la intervención por parte del Estado. Porque se sobreentiende que el agente especial interventor desde su nombramiento quedó investido de amplias facultades para administrar y enajenar los inmuebles; además hay que tener en cuenta que ya se encuentran aprobados los planos urbanísticos de acuerdo al numeral 6º artículo 4º del decreto 2610 de 26 de octubre de 1979.

b) Causal 1.1. No presentó libros de contabilidad.

Desde la toma de posesión de los bienes y haberes de la señora Nohemí Carrillo Castro, los señores agentes especiales interventores nombrados por el honorable Concejo Municipal de la ciudad, han rendido informes contables trimestralmente a dicho cuerpo colegiado con copia a la Secretaría de Control Físico, ajustando su presentación a las necesidades reales del proyecto y si bien es cierto que la señora Nohemí Carrillo Castro no presentó los libros de contabilidad exigidos, el Estado a través de sus agentes especiales interventores hicieron caso omiso al registro de los libros de contabilidad y no puede a la fecha el Estado, adjudicar dicha responsabilidad en la precitada señora toda vez que la administración del proyecto no se ha encontrado en sus manos.

C) Causal 2.0. Continua recibiendo dineros con el fin de transferir el dominio de inmuebles destinados a vivienda sin contar con el permiso de que tratan los artículos 3º y 4º del Decreto 2610 de 26 de octubre de 1979.

Esta causal se subsanó por el solo hecho de la intervención ya que dicha administración y disposición quedó en manos del mismo Estado y a la fecha dichos proyectos de vivienda intervenidos se encuentran ya construidos y desarrollados urbanísticamente.

D) Causal 2.1. No presentó los libros exigidos por el artículo 4º del Decreto 219 de febrero 20 de 1969, es decir libro diario, mayor y balances y libro de inventarios.

Como se dijo con anterioridad los agentes especiales interventores rindieron durante el transcurso de la intervención informes trimestrales del manejo financiero de la interventoría de acuerdo a las necesidades reales del proyecto, sin que haya existido queja grave por el manejo de la contabilidad.

E) Causal 2.2. Presentar los documentos tendientes a la obtención del préstamo en el Instituto de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo de Colombia Financiacoop.

Dicha causal se levanta, por cuanto a la fecha la cooperativa desapareció jurídicamente y según la legislación nacional y municipal no es obligatorio obtener un préstamo por parte de una entidad financiera con el fin de desarrollar un proyecto de vivienda.

F) Causal 2.3. Con dinero recaudado suscribió contratos de promesa de venta, compra de camisetas y efectuó inversiones a través de certificados de depósito en una compañía de financiamiento comercial, a nombre propio o de Johana María Carrillo.

El hecho de haber suscrito contrato de promesa de venta, fue una de las principales causales para que la Superintendencia Bancaria tomara la posesión de dichos bienes y haberes de la señora Nohemí Carrillo Castro.

A simple vista se consideraría que para levantar dicha causal sería necesario que la persona natural o jurídica se registre ante esta secretaría y obtenga el respectivo permiso de captación anticipada de dineros, para luego obtener el permiso de que trata la Ley 388 de 1997, el otrora permiso de ventas, hoy radicación de documentos. Pero en el caso del barrio La Porfía y La Reliquia, ya se encuentran construidos y desarrollados urbanísticamente, por lo cual no se hace necesario la obtención de permisos de captación o escrituración, (...) y lo que se requiere es la legalización de los títulos de propiedad de sus poseedores y la reubicación de los poseedores de hecho o de los propietarios de título precario, en el caso de la reliquia, que se encuentran reclamando el mismo predio.

G) Causal 3. El loteo se encuentra fuera del perímetro urbano y sanitario de la ciudad.

A la fecha los dos proyectos intervenidos a la señora Nohemí Carrillo Castro, se encuentran legalizados urbanísticamente. En el caso de la reliquia dicha causal fue la última en subsanarse, pues el plan de ordenamiento territorial Decreto 353 de diciembre 28 de 2000, modificado por el Decreto 021 del 2002, el cual incluyó el área de La Reliquia dentro del perímetro urbano de la ciudad y mediante Decreto 039 del 11 de febrero de 2005, se legalizó el plano urbanístico.

6. Conforme a lo anterior y comoquiera que la señora Nohemí Carrillo Castro, estima en suma superior a diez mil millones de pesos ($ 10.000.000.000), el monto aproximado que en su contra ha generado la intervención a la que fue sometida y que por vía de manifestación expresa, individual, voluntaria y sin vicios de consentimiento alguno, Nohemí Carrillo Castro, está dispuesta a admitir la suma de tres mil quinientos millones de pesos ($ 3.500.000.000) que el municipio de Villavicencio ha de pagar a su favor como valor indemnizatorio por causa de la invasión de los terrenos bajo la administración del Estado, daños, terrenos, y perjuicios, previo su reconocimiento a través de un acto administrativo y la orden de incluir tal suma en el presupuesto de gastos o apropiaciones, rubro denominado servicio de la deuda, cuenta 4 de la sección 03 secretaría de hacienda municipal, una vez se apropien dichos recursos en el presupuesto municipal adicional de 2006 o de la próxima vigencia, mediante acuerdo del concejo municipal y la sanción del ejecutivo local.

7. Que solicitado un informe detallado a la agencia especial intervenida Reliquia y Porfía, el Dr. Fernando Muñoz Vizcaino, actuando como tal hizo llegar el Oficio ARP 038-06 el 27 de abril de 2006, en el que se denotan graves fallas frente a la situación jurídica, técnica y contable, además de su poca e idónea administración, al punto de contener informe de “aún están sin registrar” la escritura pública 3643 del 21 de junio de 1989 de la Notaría Primera de la ciudad respecto a la urbanización Ciudad Porfía. Además que en lo referente al aspecto contable tanto La Reliquia como Porfía “se han elaborado balances tomando como base una información que no puedo certificar. La única forma de establecer con veracidad la misma es la realización de una auditoría general para establecer el total de ingresos, egresos, activos, pasivos y patrimonio de la agencia, durante todo el tiempo que lleva la intervención”. En resumen no hay cuentas de naturaleza alguna.

8. Que el municipio de Villavicencio a través de la Resolución 2 del 11 de julio de 2001, suscrita por el gerente de Villavivienda en su calidad de empresa industrial y comercial municipal determinó adelantar la legalización de los títulos de La Reliquia, adquiriendo los inmuebles conforme a las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, bien por enajenación voluntaria o por expropiación, previos su avalúo y la emisión de las respectivas ofertas de compra sin que a ello se haya dado cabal cumplimiento.

9. Que la propia Alcaldía de Villavicencio, mediante Resolución Urbanística 3 de 9 de octubre de 2004 del director administrativo de planeación Óscar E. Bolaños Cubillos, otorgó concepto favorable para la legalización del desarrollo urbano denominado la reliquia, y a continuación el alcalde municipal mediante Decreto 039 de 17 de febrero de 2005, reconoció y legalizó el citado desarrollo urbano de La Reliquia, sin que en parte alguna se hubieran avaluado el inmueble emitido oferta de compra y menos pagado valor alguno o precio indemnizatorio, advirtiéndose que en dicho acto administrativo solo se hace alusión a La Reliquia.

10. Que a pesar de estas omisiones plurales, se han captado dineros de los ocupantes de los predios y de los beneficiarios de los proyectos de vivienda Reliquia y Porfía, al punto extremo de haberse otorgado escritura sin la adquisición previa legal de tales terrenos por parte del municipio de Villavicencio o su filial Villavivienda; además de no haberse realizado los avalúos necesarios, ni emitido las ofertas de compra para enajenación voluntaria o hecho el pago del valor del precio indemnizatorio a Nohemí Carrillo Castro, pues a pesar que el agente interventor tenía la facultad legal de enajenar los inmuebles, este tenía la obligación de consignar estos dineros en una cuenta especial a nombre de Nohemí Carrillo Castro o en su defecto, realizar las inversiones en obras de urbanismo requeridos por los proyectos, por lo cual como se mencionó en el presente decreto, actualmente no existe prueba de la inversión en la realización de las mencionadas obras por parte de los agentes especiales interventores, ni existe el dinero que depositaron en ninguna cuenta, siendo imposible para el municipio entregarle a la señora Nohemí Carrillo Castro, cuentas de la administración de sus proyectos intervenidos por más de 20 años, ni se puede realizar la entrega material de los mismos, pues se encuentran ocupados actualmente.

11. Que el municipio de Villavicencio no puede seguir sometiendo en forma indefinida a una situación injusta a la titular de los derechos de Porfía y Reliquia, ni a los propietarios con título precario, ni a los poseedores, al no definir la situación jurídica de los mismos (resalta la Sala).

12. Que la señora Nohemí Carrillo Castro, se comprometió con el municipio de Villavicencio a no disponer de dichos bienes mientras se realizan los respectivos avalúos y se emiten las ofertas de compra para enajenación voluntaria.

En mérito de lo anteriormente expuesto y los preceptos enunciados y demás normatividad concordante que regulan el presente asunto:

DECRETA:

1. Ordenar el levantamiento de la toma de posesión, para administrar los negocios, bienes y haberes de la señora Nohemí Carrillo Castro, con domicilio en la ciudad de Villavicencio, y como consecuencia:

a. Ordenar el levantamiento de las medidas cautelares constituidas sobre los bienes de su propiedad, los dineros que se encuentran depositados en los bancos, corporaciones y otras entidades captadoras de dineros públicos que existan en el país.

b. Ordenar al agente especial para que realice la entrega de los papeles comerciales, libros de contabilidad y demás documentos del proyecto La Reliquia y la Porfía, al municipio de Villavicencio a través de Villavivienda, mientras se realizan los avalúos y se emiten las respectivas ofertas de compra para enajenación voluntaria a Nohemí Carrillo Castro.

c. Prevenir a los deudores de la intervenida para que sus obligaciones sean canceladas a Villavivienda, o a quien la represente, en las cuentas autorizadas para tal efecto.

d. Prevenir a todas aquellas personas con quien la intervenida tenga negocios para que a partir de la notificación del presente acto administrativo lo hagan directamente con Villavivienda o a quien la represente.

2. Ordénese el inmediato avalúo de los predios la Porfía y La Reliquia y emítanse las ofertas de compra para enajenación voluntaria a Nohemí Carrillo Castro, por parte del municipio de Villavicencio.

3. En el evento de no admitirse las ofertas de compra conforme a la Ley 388 de 1997, ordénese el procedimiento para la expropiación y en el mismo acto indíquese el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a la propietaria, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la ley en cita, tal como se mencionó en la parte motiva del presente decreto, téngase en cuenta, descontar los valores de los predios vendidos por la propietaria antes de la toma de posesión y de la intervención ocurrida en 1986 por mandato de la entonces Superintendencia Bancaria.

4. Adiciónese al presupuesto municipal de gastos o apropiaciones de Villavicencio vigencia de 2006, el valor del avalúo anterior, previo proyecto de acuerdo al honorable concejo municipal, rubro servicio de la deuda, cuenta 4 sección tercera secretaria de hacienda municipal o de las vigencias futuras que se aseguren el pago de tales terrenos a la propietaria Nohemí Carrillo Castro, según artículo 67 de la Ley 388 de 1997.

5. Superadas las etapas anteriores y por ser de su competencia específica Villavivienda deberá actualizar y legalizar la situación técnica, jurídica, administrativa, financiera, inmobiliaria, legal, etc. de los poseedores de los predios de Porfía y Reliquia y aplicar la normatividad vigente hasta normalizar dichos proyectos urbanísticos.

6. Acéptese la manifestación voluntaria de Nohemí Carrillo Castro, de no iniciar acción judicial alguna respecto de la administración de las urbanizaciones Ciudad Porfía y La Reliquia, sobre las cuales se ordena el levantamiento de la toma de posesión y la intervención en el presente decreto”.

Debe la Sala dilucidar en primer lugar, cuál era la acción procedente para demandar el acto acusado, pues el a quo no hizo el estudio de fondo al considerar que por tratarse de un acto particular y concreto no era procedente la acción de nulidad instaurada.

Al respecto, cabe tener en cuenta lo siguiente:

No obstante que la acción se instauró como de nulidad, bien podía el a quo interpretar la demanda como de lesividad, en la medida en que la administración está demandando su propio acto, acto este que, según el texto transcrito, impone obligaciones a cargo del municipio de Villavicencio, como la relacionada en el numeral 6º de la parte motiva, amén de que el fenómeno de la caducidad no había tenido ocurrencia, ya que el acto acusado se expidió el 5 de mayo de 2006 y la demanda fue presentada ante el tribunal el 13 de septiembre del mismo año, es decir, que según las voces del artículo 136, numeral 7º, del Código Contencioso Administrativo, no había transcurrido el término de dos años para el ejercicio oportuno de la acción.

De tal manera que resulta injustificado que el juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia, teniendo a su alcance la facultad oficiosa de interpretar la demanda, máxime si, como ya se dijo, la acción instaurada se encontraba presentada dentro del término de caducidad.

Esta Sala en reiterados pronunciamientos y con ocasión del estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales, ha amparado entre otros, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia cuando en casos, como el presente, el juzgador de primer grado ha proferido decisión inhibitoria injustificadamente y ha dado lugar a que se revoque tal decisión y, en su lugar, se ordene, que se profiera nueva sentencia, en la cual se resuelva el fondo del asunto.

Es así como en sentencia de 28 de febrero de 2013,(2) la Sala dijo:

“...En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada. Así lo puso de presente esta Sección en sentencia de 14 de febrero de 2012, al señalar:

“Se debe advertir que el tribunal... tuvo la obligación de haber adecuado la acción al trámite que le correspondía.

La Sala considera, en esta medida, que el juez debe asumir los deberes encaminados a garantizar el derecho y evitar decisiones que no son de fondo y no resuelven sobre las pretensiones, convirtiéndose en casos de denegación de justicia y vulneración de los derechos fundamentales, desconociendo los mandatos y deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la diligencia y obligación de velar por la rápida solución del proceso, los cuales resultan aplicables ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84)”.

El juez no puede asumir una posición pasiva que por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción.

La razonabilidad de la tesis que reitera la Sala, a favor del cumplimiento por los jueces, del deber procesal de adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

3.3. Análisis del caso concreto.

En lo que refiere a la situación fáctica del presente caso, se destaca que la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales del acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con ocasión de las sentencias inhibitorias dictadas por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de acción contractual contra el municipio de Samaniego, con Radicado 2010-00073, que pretendía la declaración de incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato que mediante Resolución de 27 de diciembre de 2007 fue adjudicado, y la indemnización por los perjuicios causados. Por ello, solicita en la acción de tutela que se ordene al Juzgado Tercero Administrativo de Pasto proferir una decisión de fondo sobre la controversia planteada.

Dentro del proceso de acción contractual antes mencionado, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto justificó la decisión inhibitoria considerando que la acción contractual interpuesta en contra del municipio de Samaniego, no era la acción correcta, y que la accionante debió invocar la acción de simple nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento como lo establece el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en su inciso segundo: Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento, según el caso.

En esa línea se pronunció el Tribunal Administrativo de Nariño, quien para confirmar el fallo inhibitorio, manifestó en la providencia que resolvió la apelación, una indebida escogencia de la acción, no obstante, estuvo en desacuerdo con el a quo en la acción que debió haberse interpuesto, pues a su juicio, por la pretensión de carácter indemnizatorio la Fundación Futuro de Paz tenía que acudir a la jurisdicción mediante acción de reparación directa.

En el curso de la presente acción de tutela, las instancias judiciales accionadas reiteraron en la contestación los argumentos por los cuales tomaron la decisión inhibitoria. El municipio de Samaniego guardó silencio.

Antes de proceder al análisis del caso concreto, la Sala primero puntualizará los presupuestos expuestos arriba en la parte considerativa de esta providencia, con el objetivo de determinar si, efectivamente, las sentencias inhibitorias que fueron proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso referenciado, constituyen una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia de la tutelante.

Ahora bien, descendiendo a la controversia bajo examen, debe entrar a considerarse, que el juez tercero administrativo de Pasto tenía jurisdicción y competencia para conocer de la demanda presentada, teniendo en cuenta que esta contenía una pretensión en contra de una entidad estatal referente a un tema contractual que no superaba la cuantía de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como lo exige el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo en su numeral 5º; y que la demanda cumplía con los requisitos formales señalados en el Código de Procedimiento Civil en el capítulo I del título VII, que versa sobre la demanda, y utilizados por analogía en procedimiento administrativo, por lo cual era correcta la admisión de la demanda, como efectivamente se dispuso.

Sin embargo, el juez tercero administrativo de Pasto ni durante el curso del proceso, ni al momento de emitir el fallo, adoptó alguna medida o agotó alguna posibilidad que le permitiera llegar a proferir una sentencia de fondo, pues solo se limitó a manifestar una indebida escogencia de la acción por parte del actor, pese a que, como quedó expuesto, tenía la obligación de cumplir con el deber impuesto por el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, de adecuar la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.

Se reitera que el juez tiene la obligación constitucional de emitir sentencias que fallen de fondo los problemas jurídicos que sean sometidos a su conocimiento por los ciudadanos. Para cumplir de manera cabal con dicho deber, el funcionario judicial debe hacer uso de los poderes que le otorga la ley procesal.

Fuerza es, entonces, proteger el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la accionante y, en consecuencia, ordenar al juez tercero administrativo de Pasto, tome la medidas procesales pertinentes para que en el término máximo de dos (2) meses, profiera sentencia que estudie el fondo de las pretensiones planteadas en el caso sub examine (...)” (negrilla y subraya fuera de texto).

Cabe advertir que esta corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los tribunales contencioso administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto —ello ha sido considerado injustificado—, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil el cual prevé:

“Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, este deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.

Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia.

Sobre este principio, la Corte Constitucional en Sentencia C-095 de 2003 (Exp. D-4172, M.P. Rodrigo Escobar Gil), precisó:

“(...) 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia.

4. El principio de la doble instancia esta previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a “...impugnar la sentencia condenatoria...”.

Dicho principio no solo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v. gr. en los procesos penales).

Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: “Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”. A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: “(...) 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley (...).

Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: “ART. 25.—Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.

En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no solo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1.

5. La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio —según lo expuesto—, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.

6. Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.

La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: “[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo...”2.

7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que este por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4.

Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado social de derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (C.P., art. 2º)...”.

Comoquiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Por estas razones, en cumplimiento de lo normado en el artículo 4º de la Carta Política,(3) debe la Sala inaplicar el último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, para este caso concreto.

Por lo expresado precedentemente, debe la Sala revocar la sentencia apelada para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 11 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Tiénese al doctor Gustavo Carrera como apoderado del municipio de Villavicencio, de conformidad con el poder y documentos anexos, obrantes a folios 13 a 18 del cuaderno del recurso.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de abril de 2013».

(1) Disposición vigente hasta la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991.

(2) Expediente AC-2012-01642, actora: Fundación Futuro de Paz. Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso.

(3) Dicho artículo prevé: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...”.