Sentencia 2006-01027 de enero 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Hernando Sánchez Sánchez

Rad.: 25000-23-24-000-2006-01027-01

Demandante: Asociación de Vecinos Unidos por la Convivencia - Asovec

Demandada: Bogotá Distrito Capital

Ref.: Acción de Nulidad

Asunto: Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de 13 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, “en descongestión”

Tema: Debida escogencia de la acción

Bogotá, D.C., veinticinco de enero de dos mil dieciocho

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Competencia

La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia del presente asunto, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(12) en concordancia con el numeral 1 del artículo 132 ibídem(13); y, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003(14) ambos expedidos por la Sala Plena de ésta Corporación.

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación, interpuesto contra la Sentencia de 13 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en descongestión, mediante la cual se declaró inhibido para proferir decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(15), aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo(16), se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el caso en concreto; ii) el recurso de apelación; iii); problema jurídico; iv) acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; v) naturaleza jurídica del decreto demandado y, v) aplicación de la teoría de los móviles y finalidades en el caso concreto.

1. El caso en concreto

El Juez de Primera instancia se inhibió de proferir decisión de fondo respecto de la legalidad del Decreto 379 de 15 de diciembre de 2004 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá “(...) Por el cual se reglamenta la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) 20, La Alhambra, ubicada en la Localidad de Suba (...)”.

El Tribunal, de manera oficiosa, consideró que prosperaba la excepción de indebida escogencia de la acción de nulidad, al versar el presente caso sobre “una pretensión particular” de una comunidad específica, como son, los comerciantes de la zona que conforman la Asociación de Vecinos Unidos por la Convivencia Asovec; por lo que, no era posible suponer que tales circunstancias solamente conllevaran la restauración en abstracto del orden jurídico, debido a que la acusación realizada al acto demandado solo busca amparar situaciones subjetivas y particulares, en contra de aquellas que revisten carácter público e interés general como lo es la determinación planificada del uso de suelos consignada en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.

El a quo consideró igualmente que los efectos de la decisión judicial sería inter partes, por lo que la acción que debió interponerse para el caso bajo estudio era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior a pesar de que la demandante pretenda hacer ver que es la comunidad quien se ve beneficiada de tener acceso al comercio.

El Tribunal finalmente decidió interpretar la demanda y darle el impulso procesal que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estableciendo que dicha acción se encuentra caducada.

2. El recurso de apelación

La demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, orientando sus argumentaciones a establecer que el decreto demandado genera situaciones de carácter general, en la medida en que afecta a toda la comunidad de la localidad de Suba y no a personas particulares. Por esta razón al demandar este acto, existe una presunción de que la finalidad es tutelar el ordenamiento jurídico en abstracto.

Indica específicamente que la única finalidad que se tenía al interponer la demanda de nulidad contra el Decreto 397 de 2004, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, era la de tutelar la legalidad del ordenamiento jurídico en abstracto; y, si la nulidad tuviera efectos particulares, el Tribunal no podía declarar de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción porque no le era dado deducir que la finalidad era “la posibilidad de continuar ejerciendo actividades de comercio dentro del sector”.

A juicio del apelante, se debe observar que la acción presentada siempre fue encaminada a la nulidad del acto demandado, sin que se solicitara restablecimiento del derecho de algún particular, y, ninguno de los argumentos presentados en el proceso, manifestaba que se debía decretar la nulidad del Decreto 397 de 2004 porque le impidiera a algunos comerciantes particulares ejercer su actividad.

Finalmente aduce que el objeto social de Asovec es trabajar por “la convivencia” y, si para cumplir dicho objeto, la asociación considera que debe propender por la defensa de la legalidad del orden jurídico en abstracto, puntualmente, en lo relativo a la legalidad del acto administrativo por medio del cual se reglamentó la UPZ La Alhambra de la localidad de Suba, no hay ninguna razón para que el Tribunal de Cundinamarca asuma que la finalidad de la acción es la de que algunos comerciantes puedan “continuar ejerciendo actividades comerciales dentro de un sector”.

3. Problema Jurídico

La controversia en el caso sub examine gira en torno a determinar si era posible que Tribunal se declarara inhibido para proferir decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda, al encontrar, oficiosamente, que prosperaba la excepción de indebida escogencia de la acción de nulidad, considerando que lo que pretendía la parte demandante, con dicho medio de control de legalidad, era que algunos comerciantes pudieran continuar ejerciendo sus actividades dentro del sector de “La Alhambra” en la localidad de Suba de la ciudad de Bogotá D.C., sector este reglamentado por el Decreto acusado 397 de 2004, procurando de manera indirecta un restablecimiento automático del derecho; concluyendo el Tribunal que la acción de debió intentar la demandante contra dicho acto acusado, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, se encontraría caducada.

Para ello, se analizará, en primer término, la naturaleza jurídica del acto acusado y, en segundo término se estudiara la aplicación que le dio el juez de primera instancia a la teoría de los móviles y finalidades; para finalmente determinar si la demandante puede ejercer o no la acción de nulidad contra el decreto demandado.

4. Acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho

La demanda fue interpuesta(17) bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo Código Contencioso Administrativo(18), el cual establece en sus artículos 84 y 85 la acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir la legalidad de los actos administrativos:

“(...) ART. 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Artículo 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente” (...)

Respecto de las características y diferencias de estas acciones esta Corporación se ha pronunciado considerando(19):

“(...) Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria. En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene “erga omnes”, si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados. Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades (...).

5. Naturaleza jurídica del decreto demandado

El Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 397 de 15 de diciembre de 2004 en orden a reglamentar la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) 20, La Alhambra, ubicada en la Localidad de Suba.

Dicho decreto fue expedido en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 21 de 1993(20), y por los artículos 334(21) y 426(22) del Decreto Distrital 190 de 2004 (Compilación de Plan de Ordenamiento Territorial - POT).

De conformidad con el parágrafo 1º del artículo 26 del Decreto 190 de 2004, “(...) El componente urbanístico de las operaciones estratégicas se formula mediante planes zonales. Las determinaciones de los mismos serán adoptadas mediante decretos reglamentarios, y precisarán y ajustarán las normas contenidas en las UPZ correspondientes, para las áreas objeto del plan zonal (...)” Destacado de la Sala.

El artículo 43 del mencionado Decreto 190 de 2004 indica cuales son los instrumentos de planeamiento: “(...) Los planes maestros, los planes de ordenamiento zonal, los planes zonales, las unidades de planeamiento zonal - UPZ, los planes directores para parques, los planes de implantación, los planes de regularización y manejo, los planes de reordenamiento, los planes de ordenamiento minero ambiental las demás reglamentaciones urbanísticas y, en general, las disposiciones contenidas en cualquier otro tipo de acto administrativo de las autoridades competentes, referidas al ordenamiento del territorio del Distrito Capital (...)”

El artículo 49 ibídem establece que “(...) la Unidad de Planeamiento Zonal —UPZ—, tiene como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional, involucrando a los actores sociales en la definición de aspectos de ordenamiento y control normativo a escala zonal (...)”.

La Sala considera que, de la lectura del Decreto demandado 397 de 2004, se observa que su contenido no se encuentra relacionado directa e inmediatamente con persona determinada o determinable que pueda resultar afectada por tal acto, es decir, no crea de ninguna manera una situación jurídica particular, por el contrario de manera general define y precisa el planeamiento del uso del suelo en una zona específica en la localidad de Suba, como es la zona de “La Alhambra”.

En el Decreto, básicamente se determinó y desarrolló, como política general de la norma urbanística, la garantía de carácter residencial de la zona, privilegiando la vivienda sobre las demás actividades y potenciando sus condiciones ambientales, creando situaciones jurídicas, objetivas abstractas e impersonales, dándole a dicho acto administrativo el carácter de general.

Por lo anterior, la Sala determina que el Decreto 397 de 15 de diciembre de 2004 es un acto administrativo normativo de carácter general, por cuanto crea situaciones jurídicas, objetivas, abstractas e impersonales.

6. Aplicación de la teoría de los móviles y finalidades en el caso concreto

El Tribunal de primera instancia aplica de forma errada la teoría de los móviles y finalidades, como se analiza a continuación.

El Consejo de Estado(23), en especial esta Sección, en reiterados pronunciamientos ha desarrollado la teoría de los móviles y finalidades sobre el control judicial de los actos administrativos de carácter particular, indicando:

“(...) Ahora bien, la Jurisprudencia de esta Corporación(24), en desarrollo de la teoría de los móviles y las finalidades, ha sostenido que la acción de nulidad procede contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”.(25)

También, en la Sentencia de 4 de marzo de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad (...)(26).

Pues bien, la teoría de los móviles y finalidades se refiere a la posibilidad de demandar mediante la acción de simple nulidad los actos particulares cuando se cumplan unas condiciones especiales, sin embargo, en el presente caso debe observarse que en efecto el acto demandado, como ya se analizó, se trata de un acto administrativo de carácter general; además, es claro que la sociedad demandante señaló en el escrito contentivo de la demanda(27) que su pretensión era: “(...) PRIMERO Que se declare la nulidad del Decreto 397 del 15 de diciembre de 2004 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, el cual es del siguiente tenor:(...)”, pretensión que a pesar de estar numerada, es su única pretensión, luego el actor no persigue un restablecimiento de derecho y tampoco existe restablecimiento automático de derecho alguno, ya que, se repite, no se trata de un acto administrativo particular cuya anulación implicaría tal restablecimiento a persona o personas determinadas, al dejar sin efecto la política general de urbanística para la zona de La Alhambra en la localidad de Suba.

Erradamente el Tribunal en descongestión aplica la teoría de los fines y motivos señalando que un acto administrativo de carácter general no puede ser demandado en la acción de nulidad contenida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, si el demandante pretende un restablecimiento indirecto del derecho; consideración que no es de recibo, ya que no puede aplicarse en esa vía la teoría de los fines y motivos.

En efecto, sin ser necesario, para el presente caso, adentrarse en el análisis de la evolución de la teoría de los móviles y finalidades, es importante indicar la conclusión a la que llega esta teoría, en el sentido de que tanto acción de nulidad como la de nulidad y restablecimiento del derecho, defienden la legalidad y la tutela del orden jurídico en abstracto.

Para el caso concreto, al no ser el acto acusado, el Decreto 379 de 15 de diciembre de 2004, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, un acto de contenido particular donde, con su nulidad, automáticamente se restablecería un derecho subjetivo, sino que se trata de un acto administrativo impersonal, lo cual es un factor determinante de su carácter general, al Tribunal no le era dado inferir que por un supuesto restablecimiento automático del derecho para una específica comunidad de comerciantes, no le era permitido a la demandante, por representar a tal comunidad, interponer una acción de nulidad, en pos de defender legalidad y la tutela del orden jurídico en abstracto.

Contrario a lo anterior, si se hubiera tratado de un acto de contenido particular y la declaratoria de nulidad hubiera involucrado el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, procedía entonces necesariamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que no es el caso.

En razón de lo expuesto, concluye la Sala que el Decreto demandado 379 de 15 de diciembre de 2004, es susceptible de control jurisdiccional por medio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y, en consecuencia, deberá revocarse la sentencia de primera instancia.

Por lo anterior, la Sala se hace necesario reiterar lo considerado por esta Sección en Sentencia de 26 de abril de 2013(28), respecto del estudio de fondo de los procesos, cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y esta fuera revocada por el superior:

“(...) Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto —ello ha sido considerado injustificado—, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el cual prevé:

“Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.

Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia.

Sobre este principio, la Corte Constitucional en Sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó:

“… 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia.

4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria...”.

Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).

Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: “Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”. A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: “(...) 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley (...).

Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: “ART. 25.—Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.

En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1

5. La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio —según lo expuesto—, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.

6. Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.

La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: “[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo...”2

7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4.

Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (Art. 2º C.P.)…”.

Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.(...)” Destacado de la Sala.

De conformidad con lo anterior y a fin de garantizar los derechos a las dos instancias, al debido proceso, al derecho de defensa y al acceso a la administración de justicia, se impone la revocatoria de la sentencia recurrida, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. Para los fines anteriores, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, la decisión de fondo deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente.

V. Decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la Sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en descongestión, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para los fines señalados en el ordinal anterior y para que, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, la decisión se emita conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

12. “(...) ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”

13. “(...) ART. 132.—Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(...)
1. De los de nulidad de los Actos Administrativos proferidos por funcionarios y organismos del orden Departamental, Distrital y Municipal, o por personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes (...)”

14. “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”
“(...) ART. 1º.—Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:
ART. 13.—Distribución de los negocios entre las Secciones.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
Sección Primera:
(...)
2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. (...)”

15. (...) ART. 357—Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (...)”

16. “(...) ART. 267.—En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo (...)”

17. 15 de diciembre de 2006

18. Decreto 1º de enero 2 de 1984 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.

19. Sentencia de 4 de marzo de 2003, expediente número 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente, doctor Manuel Santiago Urueta Ayola.

20. “(...) Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá (...)”
“(...) ART. 38.—Atribuciones. Son atribuciones del Alcalde Mayor:
4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los Decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.

21. “(...) ART. 334.—Procedimiento para la expedición de la norma específica de los sectores normativos (artículo 324 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 222 del Decreto 469 de 2003).
La normativa específica se elabora en dos etapas sucesivas, a saber:
1. El Plan de Ordenamiento Territorial establece las normas urbanísticas generales aplicables a todo el suelo urbano y de expansión, mediante la delimitación y reglamentación de las áreas de actividad y los tratamientos.
2. La norma específica se precisará mediante fichas reglamentarias en el marco de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), Planes Parciales, Planes de Implantación, Planes de Regularización y Manejo, Planes Zonales, Planes Directores para Parques, Planes Maestros para Equipamientos y Servicios Públicos Domiciliarios, Planes de Reordenamiento y Planes de Recuperación Morfológica, según lo dispuesto en el Título III de la presente revisión, de la siguiente manera:
a. Fichas reglamentarias: El Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), elaborará fichas reglamentarias para cada sector normativo así:
1) Conservación (modalidades: sectores e inmuebles de interés cultural).
2) Consolidación (modalidades: urbanística, con densificación moderada y con cambio de patrón).
3) Renovación urbana (modalidad: reactivación).
4) Tratamiento de Mejoramiento Integral (modalidades: intervención reestructurante e intervención complementaria).
b. La ficha reglamentaria contendrá como mínimo, los siguientes aspectos:
1) Regulación de la intensidad y mezcla de usos.
2) Condiciones físicas de edificabilidad.
3) Elementos relacionados con el espacio público.
3. Planes Parciales: Mediante los Planes Parciales y con sujeción a lo dispuesto en la presente revisión, se podrá definir la norma específica para los sectores con tratamiento de:
a. Desarrollo.
b. Renovación Urbana, en la modalidad de Redesarrollo.
c. Mejoramiento Integral.
d. Usos futuros del Parque Minero Industrial de Usme.
4. Planes de Implantación, Planes de Regularización y Manejo, Planes Directores para Parques, Planes Maestros para Equipamientos y Servicios Públicos Domiciliarios y Planes de Recuperación Morfológica de Canteras, de conformidad con lo dispuesto en la presente revisión.
5. Con el fin de articular la norma urbanística con el planeamiento zonal y responder de manera efectiva a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto territorial de alcance regional, la expedición de fichas reglamentarias en el marco de las diferentes Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), se sustentará en las siguientes pautas metodológicas:
a. Lineamientos de estructura básica de cada UPZ contemplando como mínimo:
1) Elementos pertenecientes al Suelo de Protección.
2) Sistema de movilidad.
3) Sistema de espacio público.
4) Sistema de organización funcional referido a la estructura general de usos y actividades.
5) Los proyectos de infraestructura de la ciudad que inciden en el ámbito de la UPZ.
b. El contenido normativo y el planteamiento de instrumentos de gestión urbanística deberán sustentarse en análisis y mediciones de naturaleza socioeconómica, urbanística y de infraestructura de los impactos que los diferentes modelos normativos ejercerán sobre la zona, contemplando los siguientes aspectos:
1) Proyecciones de crecimiento de población.
2) Estratificación.
3) Tendencias del mercado.
4) Indicadores de los sistemas de espacio público zonal.
5) Condiciones de la malla vial y otros sistemas para soportar incrementos de la densidad y / o intensidad de los usos y del potencial constructivo previstos (...).
c. Definición de políticas y estrategias, contenido normativo e instrumentos de gestión, con base en las conclusiones derivadas de los análisis señalados en este artículo.
Con base en los procedimientos descritos en el presente artículo, los decretos que adopten las fichas reglamentarias, podrán precisar y ajustar, en el marco de cada UPZ, las condiciones específicas de aplicación y cobertura del régimen de usos y tratamientos previstos a nivel general en el POT .
Parágrafo: Cuando a un uso se le señale la obligación de acogerse a planes de implantación, planes de regularización y manejo, planes directores para parques, planes de reordenamiento y planes de recuperación geomorfológica, y estos se localicen en zonas en las que se exija plan parcial, prevalece el Plan Parcial (...)”

22. “(...) ART. 426.—Fichas Normativas (artículo 453 del Decreto 619 de 2000, adicionado por el artículo 273 del Decreto 469 de 2003).
La ficha normativa es un instrumento de carácter reglamentario, adoptado por Decreto del Alcalde Mayor, mediante el cual se establecen las normas urbanísticas para determinados sectores de la ciudad donde coinciden un tratamiento urbanístico con un área de actividad.
La ficha normativa deberá determinar, para el área objeto de la reglamentación, los subsectores que contienen usos con niveles distintos de intensidad y los parámetros básicos de edificabilidad susceptibles de ser aplicados en el sector normativo.
La estructura general de la ficha normativa estará conformada por dos bloques de información, así:
1. El conjunto de normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de usos específicos, los criterios para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados con el espacio público tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona específica que no estén contenidas en el Plan de Ordenamiento.
2. La identificación del sector y la información gráfica de soporte en planos a escala 1:5000.
El Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), elaborará fichas reglamentarias teniendo en cuenta los siguientes tratamientos:
1) Conservación (modalidades: sectores e inmuebles de interés cultural)
2) Consolidación (modalidades: urbanística, con densificación moderada y con cambio de patrón)
3). Renovación urbana (modalidad: reactivación)
4) Tratamiento de Mejoramiento Integral (modalidades: intervención reestructurante e intervención complementaria)
b. La ficha reglamentaria contendrá como mínimo, los siguientes aspectos:
1. Regulación de la intensidad y mezcla de usos.
2. Condiciones físicas de edificabilidad.
3. Elementos relacionados con el espacio público.
Los instrumentos de gestión que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios generados por la asignación de usos y condiciones de edificabilidad, cuando apliquen (...)”

23. Sentencia de 6 de octubre de 2017, expediente número: 25000-23-24-000-2008-00447-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

24. Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. Daniel Suárez Hernández), ha sido reiterada de manera uniforme por el Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Sección Primera de 1º de julio y 4 de noviembre de 1999, expedientes 5444 y 5372 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola); Auto de la Sección Segunda del 1º de junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P. Ana Margarita Olaya Forero); Auto de la Sección Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); Auto de la Sección Primera del 27 de septiembre de 2001, expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Primera del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Cuarta del 12 de abril de 2002, expediente 12627 (C.P. Ligia López Díaz); Sentencia de 19 de septiembre de 2013 (2019815) (C.P. María Elizabeth García González) y de 04 de julio de 2013 (2015721) (C.P. María Claudia Rojas Lasso).

25. Sentencia de 26 de octubre de 1995. Expediente núm. 3332. Consejero ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.

26. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 4 de marzo de 2003. Expediente núm. 1999-05683 (IJ-030). Consejero ponente: doctor Manuel Santiago Urueta Ayola.

27. Folio 2 del Cuaderno Principal

28. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de abril de 2013. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Expediente 2006-01004-01.