Sentencia 2006-01041 de noviembre 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 470012331000200601041 01

Referencia: 17726

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Empomarta S.A. en Liquidación

Demandado: Instituto de Seguros Sociales ISS

Asunto: Cobro coactivo

Bogotá, D.C. once de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos acusados que declararon no probadas las excepciones de prescripción de la acción de cobro y cobro de lo no debido propuesta por el demandante.

De acuerdo con los argumentos de la apelación, la parte actora considera que el tribunal contabilizó los términos de prescripción en forma equivocada pues estos empezaban a correr desde la fecha de exigibilidad de las obligaciones y no desde la notificación del título ejecutivo.

De conformidad con el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, “las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el libro quinto del estatuto tributario nacional, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993”.

Dentro de estas contribuciones se cuentan aquellas en favor del ISS, por tanto debe acudirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas civiles, como propone la demandante.

El artículo 817 del estatuto tributario, aplicable al caso por la remisión hecha en el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, disponía en cuanto a la prescripción, antes de la modificación hecha por la Ley 788 de 2002:

“Término de prescripción. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria.

La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor”.

Para hacer efectivo el cobro coactivo, la obligación debe ser clara, expresa y exigible, constar en un documento proveniente del deudor o en alguno de los documentos que prestan mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, entre los que se cuentan:

“1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley”.

(...).

“3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria”.

Para la determinación de las contribuciones inherentes a la nómina son aplicables las disposiciones contenidas en el libro quinto del estatuto tributario, dentro de las que se cuentan aquellas relacionadas con la liquidación de los tributos. Es así como, los artículos 712 y 719 del estatuto tributario, aplicables al caso, exigen dentro del contenido de la liquidación de revisión o de aforo entre otros requisitos señalar el período al cual corresponda, identificación del sujeto pasivo, bases de cuantificación, monto de los tributos y sanciones y explicación sumaria de las modificaciones efectuadas.

Estos mismos requisitos deben cumplirse en el acto de determinación de los aportes parafiscales, por la remisión expresa del artículo 54 de la Ley 383 de 1997 y porque corresponden a aquellas circunstancias que permiten determinar el origen de la obligación, el deudor y la cuantificación de las contribuciones. Si no se identifica al obligado, no se cuantifica el monto debido o no se indica el origen del tributo no es posible ejecutar la deuda, porque no es clara ni expresa. El documento que no reúna estos requisitos no presta mérito ejecutivo, ante la ausencia de claridad y exigibilidad de la obligación.

En el presente caso, la certificación expedida por el jefe del departamento financiero seccional Magdalena, de fecha 11 de abril de 2003, no indicó las bases que tuvo en cuenta para declarar que Empomarta S.A. en Liquidación debía aportes patrono-laboral en la cuantía señalada, no es claro el monto base de liquidación, ni contiene los demás elementos de la contribución. Tampoco hay una explicación, por breve que ella sea que permita establecer el fundamento de la deuda.

Estas falencias de la certificación hacen que en ese documento no conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible y que la misma no pueda considerarse como un acto que determine el tributo, razón por la cual no constituye título ejecutivo.

Además se advierte, con base en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, que prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, entre otros, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

En ese orden, la liquidación certificada que constituye el acto administrativo que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, debe quedar ejecutoriada para que sirva por sí misma y se pueda exigir su pago mediante el proceso de cobro coactivo. Esa ejecutoria solo se surte cuando el mencionado acto se notifica al deudor y se agota la vía gubernativa.

La exigencia de notificar el título ejecutivo tiene como propósito garantizar el derecho de defensa del deudor, toda vez que, establecida la obligación a su cargo procede el cobro, dentro de un proceso de cobro coactivo. Así las cosas, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que los aportes se hacen legalmente exigibles.

En consecuencia, la obligación tributaria surge cuando se realiza el supuesto de hecho previsto en la ley, atendiendo a la naturaleza de cada tributo, pero la acción de cobro únicamente es posible desplegarla a partir del momento de su exigibilidad, entendida esta como la facultad del Estado para exigir su satisfacción, aun acudiendo para el efecto a la acción coactiva, que requerirá obligatoriamente de un título ejecutivo.

Recuérdese, que toda empresa o unidad productiva que tenga trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo debe hacer un aporte de su nómina por concepto de aportes patrono-laborales por los trabajadores que tenga a su servicio.

Esta obligación del patrono, no es solo del pago de su aporte sino también de la cuota parte que cubren los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, al pagar el salario descontará la parte de la cotización a cargo del trabajador, según el período de labor cubierto por el salario, para consignarlo a la entidad de seguridad social dentro de los plazos señalados por la entidad.

Así las cosas, el supuesto de hecho previsto en la ley para que la obligación sea exigible, se presenta desde que el patrono deja de recaudar y traspasar los aportes patrono laborales al sistema de seguridad social, tanto de la parte descontada por nómina al trabajador como de la cuota o porcentaje que debe aportar él mismo como empleador.

En esta forma los plazos que señala el Gobierno Nacional para la cancelación de los aportes patrono-laborales, determinan la fecha de exigibilidad de las respectivas obligaciones a cargo del contribuyente.

Se anota, que el término para exigir el cobro de la obligación tributaria, es de cinco (5) años, lo que significa que, las actuaciones de las entidades deben adelantarse con diligencia y oportunidad, para que no se prescriba el término para ejercer la acción de cobro, contemplada en el artículo 817 del estatuto tributario.

Con acierto, esta corporación señaló:

El título ejecutivo se define como el documento en el cual consta una obligación clara, expresa y exigible. Así lo prevé el Código de Procedimiento Civil, en el artículo 488. El título ejecutivo debe por tanto reunir condiciones formales y de fondo.

Las primeras miran, a que se trate de documento o documentos estos que conformen unidad jurídica, que sea o sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

Las exigencias de fondo, atañen a que de estos documentos aparezca, a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, una ”obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”.

Frente a estas calificaciones, ha señalado la doctrina, que por expresa debe entenderse cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título. En el documento que la contiene debe ser nítido el crédito - deuda que allí aparece; tiene que estar expresamente declarada, sin que haya para ello que acudir a elucubraciones o suposiciones.

La obligación es clara cuando demás de expresa aparece determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido.

La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento(4).

En este caso, la exigibilidad de los aportes patrono laborales a cargo del empleador y a favor del Instituto de Seguros Sociales, se inició en el momento en que debía ser cumplida la obligación, fecha a partir de la cual la entidad tenía la facultad para exigir su pago y consecuencialmente empezar a correr el término de prescripción.

En el caso concreto, las obligaciones que pretende hacer efectivas el Instituto de Seguros Sociales corresponden a los períodos febrero de 1987 a diciembre de 1994, los cuales, en principio prescriben, en febrero de 1992 y diciembre de 1999, de manera que al 19 de octubre de 2004 fecha de notificación del mandamiento de pago 10 proferido el 5 de junio de 2003, han transcurrido más de cinco años desde su exigibilidad, razón por la cual, procede declarar la prescripción de la obligación.

Además la liquidación certificada de la deuda no fue notificada a la sociedad demandante, y por tal motivo no adquirió firmeza ni carácter ejecutorio, de manera que la obligación no era exigible ni el título eficaz para su ejecución y el término para adelantar el cobro se encuentra prescrito.

De lo anterior, se concluye que el proceso se adelantó con base en un título que no reunía todos los requisitos establecidos en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, por haber dejado de ser exigible antes de que se notificara el mandamiento de pago.

Respecto de la afirmación hecha en la sentencia del a quo sobre la exigibilidad de la obligación a partir de la conformación del título, considera la Sala, que son dos momentos diferentes, con consecuencias también diferentes. En efecto, no es acertado afirmar que la exigibilidad de la obligación inicia cuando se tiene o se conforma un título ejecutivo, por que precisamente este surge como consecuencia de aquella y si bien el título se constituye en la base de ejecución para obtener el pago, dentro de sus características, al tenor del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, se encuentra la de contener una obligación expresa, clara y exigible; es decir, se impone la existencia de una obligación exigible, lo que indica que no es que a partir del título, la obligación sea exigible, sino que esta es una condición para la procedibilidad de la ejecución.

Por lo expuesto, el recurso de apelación está llamado a prosperar y en consecuencia, la sentencia de primera instancia será revocada, para anular los actos demandados y como restablecimiento del derecho declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del cuatro (4) de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena. En su lugar:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 8 del 29 de diciembre de 2005 y 6 del 24 de mayo de 2006, proferidas por el Instituto de Seguros Sociales seccional Magdalena, mediante las cuales se negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 10 del 5 de junio de 2003.

2. Como restablecimiento del derecho DECLÁRASE probada la excepción de prescripción de la obligación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 17468 del 3 de agosto de 2000.