Sentencia 2006-01048 de julio 19 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN

Consejera ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Bogotá D.C., diecinueve de julio de dos mil dieciocho.

Rad. 70001-33-31-002-2006-01048-01/ 2006-01093-00.

Actor: Jorge Ignacio García Sebá

Demandado: Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE.

Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia – Confirma sentencia de primera instancia.

EXTRACTOS:«II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral 1º del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, se encuentra el proceso de la referencia.

En el caso concreto, la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(18), de conformidad con el cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla”.

2. Actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados y declarados nulos en primera instancia son los siguientes:

2.1. Resolución 0451 del 31 de mayo de 2006 “Por la cual se niega el establecimiento de un plan de manejo y se tomas otras determinaciones”.

2.2. Resolución 734 del 15 de agosto de 2006 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se toman otras determinaciones”.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda frente al restablecimiento del derecho, respecto al reconocimiento de las sumas dinero dejadas de percibir con la inejecución del proyecto, estación de servicio(19) de combustible Las Gaviotas, así como el valor de la cláusula penal pecuniaria que tuvo que pagar como consecuencia del incumplimiento de un contrato para la ejecución de las obras.

4. Razones jurídicas de la decisión.

La Sala resuelve el problema jurídico expuesto con el orden metodológico que se presenta a continuación:

(i) Establecer si con la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados debe reconocerse las pretensiones relacionadas con el restablecimiento del derecho formuladas por el actor.

(ii) Realizar un análisis probatorio de las pruebas que obran en el expediente para el reconocimiento de estos perjuicios.

En este orden de ideas, la Sala precisa que las pretensiones de la demanda a título de restablecimiento del derecho fueron estimadas por el demandante de la siguiente manera:

• Por concepto de las sumas dejadas de percibir por no haber logrado poner en marcha la estación de servicio de combustible La Gaviotas mil quininetos sesenta y dos millones setecientos veinte mil pesos m/cte ($ 1.562.720.000).

• Por el pago del valor de la cláusula penal que tuvo que reconocerle al arquitecto Juan Carlos Acuña Cubides por cuarenta millones de pesos m/cte ($ 40.000.000) de conformidad con el contrato suscrito para la estación del servicio.

4.1. Establecer si con la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados debe reconocerse las pretensiones relacionadas con el restablecimiento del derecho formuladas por el actor.

La Sala da inicio al estudio de este planteamiento, teniendo como presupuesto de base que el actor presentó una solicitud ante la Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE para el otorgamiento de un PMA con miras a poner en marcha el funcionamiento de la estación de servicio de combustible Las Gaviotas.

Esta situación fáctica, pone en evidencia que las obras programadas para la construcción de la estación aún no habían iniciado en tanto el demandante consideró que para ello era necesario, previamente, obtener un instrumento ambiental que fuera otorgado por la autoridad ambiental para ejecutar los trabajos destinados a la creación de la estación de servicio de combustible.

Pues bien, de acuerdo con el juicio de legalidad efectuado por el Tribunal en primera instancia, se estableció que para la ejecución del proyecto Las Gaviotas no era necesario obtener ningún instrumento ambiental en tanto las disposiciones que regulan la materia no establecían este requisito expresamente y por tanto, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados en el entendido de que CARSUCRE exigió un requisito por fuera de la ley y no era la entidad competente para pronunciarse sobre la construcción de la obra.

Sobre el particular, la providencia precisó que los trámites administrativos que sí debió iniciar el actor, conforme a lo previsto en el Acuerdo 004 del 17 de enero de 2001 a través del cual se aprobó el PBOT del municipio de Corozal, artículo 183(20) fue “presentar una solicitud de uso a la oficina de planeación municipal para que esta expida la licencia especial(21)”.

La obtención de una licencia especial de construcción ante la Secretaría de Planeación Municipal de Corozal corresponde a una situación fáctica que no se encuentra probada en el expediente.

En este sentido, la Sala observa que la solicitud de licencia de construcción no es incompatible con la solicitud que realizó en su momento el demandante ante la Corporación Autónoma Regional; es decir, que si bien es cierto CARSUCRE negó el establecimiento de un plan de manejo ambiental frente al proyecto y como consecuencia de ello ordenó no adelantar ningún tipo de construcción para la estación de servicio de combustible solicitada, también lo es, que esta circunstancia no constituía un impedimento para que paralelamente el demandante solicitara ante la Secretaría de Planeación Municipal de Corozal el otorgamiento de la licencia de construcción como requisito legal previsto en el PBOT del municipio y de este modo pudiera iniciar la ejecución de los trabajos de construcción.

De este modo, se evidencia que el demandante incurrió en un error al tramitar el cumplimiento que de un requisito que no necesitaba para poner en marcha la estación de servicio, luego mal haría, bajo este presupuesto, alegar en su favor su propia culpa pues el pronunciamiento emitido por CARSUCRE no se produjo de forma oficiosa sino como resultado de la solicitud presentada por el actor con miras a obtener el PMA.

Por lo expuesto, se puede concluir que el demandante tenía la obligación de adelantar los trámites tendientes a la obtención de una licencia especial de construcción ante la Secretaría de Planeación del municipio y no lo hizo, y por esta razón, aun cuando los actos administrativos expedidos por CARSUCRE fueron declarados nulos dicha circunstancia no remplaza el trámite ante la Secretaría quien era la única autoridad que podía otorgar la viabilidad de la construcción del proyecto.

Esta autoridad administrativa, en el evento de haber recibido la solicitud de otorgamiento de la licencia especial de construcción, debía iniciar unos estudios técnicos para determinar si era viable o no la concesión de la citada licencia; pero este trámite, como ya se ha dicho, no fue adelantado por el demandante y por ello esta Sala no está facultada para reemplazar a la secretaría y determinar si el proyecto podía ser ejecutado por cuanto esta función escapa de su órbita de competencia y adicionalmente porque tampoco cuenta con los elementos de juicio necesarios dentro del expediente que le permitan inferir la viabilidad técnica de la estación del servicio para justificar la ejecución de los trabajos.

Por este motivo, no es cierto como lo sugiere el actor que no se requiere de un acto de remplazo en los términos previstos en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo sino que basta con indicar quién era la autoridad competente.

El citado artículo 170 del C.C.A señala:

“La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas” (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, es claro para la Sala que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que con ocasión a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados debe reconocérsele automáticamente los perjuicios solicitados por los siguientes aspectos:

— Es evidente la inobservancia de la parte demandante de iniciar el trámite administrativo ante la Secretaría de Planeación y a cambio de ello inició otro que no era necesario para el funcionamiento de la estación y con ello el actor pretende evadir su responsabilidad frente a la inactividad en la solicitud del trámite adecuado alegando que otra autoridad administrativa se declaró competente para conocer del caso.

— Si el demandante hubiese adelantado el trámite ante CARSUCRE para obtener un instrumentos ambiental e igualmente hubiese acudido ante la Secretaría de Planeación municipal para obtener la licencia especial de construcción, sin importar que se hubiesen adoptado decisiones contradictorias, el pronunciamiento favorable de la Secretaría era la prueba técnica de la viabilidad del proyecto que podrían demostrar que se dejaron ejecutar unas obras que podían efectuarse por la orden dada por CARSUCRE pero dicho acervo probatorio no obra en el expediente.

De suerte que el demandante no estaba habilitado para construir la estación de servicio de combustible Las Gaviotas en tanto no contaba con la licencia especial para tales efectos y por este motivo no es posible que se reconozca como restablecimiento del derecho las sumas dejadas de recibir por la inejecución de la obra. La Sala no puede entender o tener por cierto, que de haber iniciado el trámite correcto ante la autoridad competente, el actor hubiese obtenido la licencia especial que sí era requisito para el funcionamiento de la estación de servicio las Gaviotas, y menos aún, a partir de aquello, para acceder al restablecimiento del derecho pretendido.

— Este mismo análisis, se desprende de la solicitud del reconocimiento de la cláusula pecuniaria por incumplimiento del contrato que aduce el demandante suscribió con un arquitecto para la ejecución de la obra dado que los trabajos no podían llevarse a cabo hasta tanto no se contara con licencia especial de construcción contenida en el PBOT.

Ahora bien con el desarrollo de este punto propuesto en el orden metodológico es suficiente para resolver el problema jurídico propuesto y concluir que no es procedente el restablecimiento del derecho alegado por la parte actora respecto de sus pretensiones económicas, en tanto que no fue evidenciado el invocado daño susceptible de una eventual reparación.

En este orden de ideas, a la Sala no le es procedente continuar con el estudio de las pruebas que obran en el expediente más exactamente a analizar lo relacionado con la prueba pericial puesto que esta tiene por objeto demostrar el monto de los supuestos perjuicios materiales ocasionados al actor que como ya ha quedado suficientemente ilustrado, carecen de la presencia de un daño debidamente probado.

Así las cosas, no le asiste razón a la recurrente, y por lo tanto, la Sala confirmará en todas sus partes la sentencia del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA:

1. CONFIRMAR la Sentencia del 15 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

Notifíquese y Cúmplase».

(18) Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso “c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior. Proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 20 de noviembre de 2013 al 03 de diciembre de 2013 (folio 8 reverso cuaderno número 2), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la entrada en vigencia del Código General del Proceso (1 de enero de 2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, Exp. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero.

(19) De acuerdo con el Decreto 4929 del 2003 vigente para la época de los hecho se define como “establecimiento en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles líquidos derivados del petróleo”.

(20) Folio 152 del cuaderno de pruebas de la parte demanda.

(21) La solicitud de uso para la expedición de una licencia especial, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 004 del 17 de enero de 2001, tiene por objeto que el interesado acredite ante la Secretaría Distrital de Planeación que la estación de servicios para el expendio de combustible cumple con los requisitos técnicos previstos en la normas de construcción tales como: planos de localización y arquitectónicos, concepto favorable de la oficina de planeación acompañado de la aprobación de la junta de planeación municipal, entre otros, y de este modo garantizar que la obra se lleve a cabo bajo estándares de calidad y seguridad.