Sentencia 2006-01089 de agosto 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 19001-23-31-000-2006-01089-01(19539)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Universidad del Cauca

Demandado: Municipio de López de Micay (Cauca)

Impuesto predial - años 2001 a 2006

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir si se ajusta a derecho la Resolución 072 del 15 de mayo de 2006, proferida por el alcalde municipal de López de Micay (Cauca), mediante la cual liquidó el impuesto predial a cargo de la Universidad del Cauca por los años 2001 a 2006, con fundamento en el avalúo contenido en la Resolución 19-418-0003-2006 IGAC del 12 de mayo de 2006.

Previo a estudiar el asunto de fondo planteado en el proceso, la Sala precisa que la demandante no discutió el procedimiento adelantado por el municipio demandado para determinar el impuesto predial, razón por la cual, este aspecto no será objeto de análisis por no hacer parte de los argumentos expuestos en la demanda.

En esas condiciones, en cuanto a las excepciones de caducidad y de indebido agotamiento de la vía gubernativa, debe confirmarse lo decidido por el a quo en este punto, porque como se expuso en el fallo apelado, obra en el expediente prueba de que la Resolución 072 acusada fue notificada a la Universidad del Cauca el 22 de agosto de 2006(8) y la demanda fue interpuesta el 3 de noviembre de 2006,(9) esto es, dentro de los 4 meses previstos en el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo. Además, al ser expedido el acto por el alcalde municipal solo procedía el recurso de reposición, como se indica en la resolución, el cual no es obligatorio para acudir ante esta jurisdicción de conformidad con el artículo 63 ibídem.

Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar de fondo la cuestión discutida en el proceso.

La base gravable del impuesto predial está prevista en el artículo 3º de la Ley 44 de 1990(10) que dispone lo siguiente:

ART. 3º—Base gravable. La base gravable del impuesto predial unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, la base gravable del impuesto predial es el “avalúo catastral” o el “autoavalúo”(11). Frente a este último se advierte que es aplicable en aquellos municipios que, con fundamento en la Ley 44 de 1990 hayan adoptado la declaración anual del impuesto elaborada por el mismo contribuyente(12).

Para el caso concreto puede concluirse que la base gravable utilizada por el ente demandado es el “avalúo catastral”, pues es un hecho no discutido por las partes y que se establece de lo alegado en el proceso.

Ahora bien, el “avalúo catastral” fue definido por el artículo 6º de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,(13) norma vigente para los años gravables 2001 a 2006 que fueron objeto de liquidación en el acto demandado, en los siguientes términos:

ART. 6º—Avalúo catastral. Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 61, 90, 94 d, 101, 102, 114 y 118 de esta resolución, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

El artículo 3º de la Ley 14 de 1983, en lo que se refiere a la función catastral y que no fue modificada por la Ley 44 de 1990, prevé que “Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros para la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles”. Todas las anteriores funciones fueron definidas en la Resolución 2555 de 1988, a la que se ha hecho referencia.

Sobre la vigencia de los procesos de formación, actualización, conservación y ajuste de los avalúos, el artículo 8º de la Ley 14 de 1983 señaló lo siguiente:

ART. 8º—Los avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4º, 5º, 6º y 7º entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados (negrillas fuera de texto).

Igualmente el artículo 19 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, se refirió a la vigencia de los avalúos de formación, conservación y ajuste, para efectos fiscales, en los siguientes términos:

ART. 19.—Vigencia fiscal. Los avalúos resultantes de la formación, actualización de la formación, o de la conservación debidamente ajustados, tendrán vigencia para efectos fiscales a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados(14) (negrillas fuera de texto).

De lo anterior se concluye que, para efectos fiscales, los avalúos catastrales de formación, conservación y el ajuste anual tendrán vigencia y, por tanto, aplicación, a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, previsión que a su vez guarda coherencia con el momento de causación del citado impuesto.

En el caso concreto se advierte que, como lo ha afirmado la demandante, solicitó a la Oficina de Catastro del Cauca la corrección del área del predio de propiedad de la universidad,(15) lo cual está probado con la Resolución 19-418-000-2006 del 12 de mayo de 2006(16) expedida por el jefe de conservación de la oficina territorial del Cauca, cuyo texto dice:

“Por medio de la cual se falla una solicitud de corrección de área de terreno”

El jefe de conservaciones de la oficina territorial del Cauca

En uso de sus facultades legales y en especial las que le confieren las resoluciones 2555/88 y 893/94 de la Dirección General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi, en concordancia con la Ley 14/93 y

CONSIDERANDO:

Que la doctora (...), en calidad de jefe de la oficina jurídica de la universidad del cauca solicitó la corrección de área del predio 00-00-000-1133-000 ubicado en la zona rural del municipio de López de Micay.

Que los argumentos expuestos por el peticionario se pueden sintetizar así: el título de propiedad menciona un área de 117.50 has. Y no es concordante con la de la inscripción catastral vigente.

Que este despacho teniendo en cuenta los motivos expuestos por el propietario ordenó el estudio correspondiente a título de adquisición, concluyendo que el área del predio se debe inscribir con 117.50 has. Debido a su carácter de predio con inscripción catastral fiscal (...)” (negrillas fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, el artículo 1º de resolución en mención resolvió modificar el área de terreno y, por lo tanto, el avalúo del predio. En el acto se establece que el predio tenía inicialmente un avalúo de $ 6.454.000 vigente a “01012006” y pasa a ser de $ 5.271.750.000.

Así pues, el jefe de conservación fijó un nuevo avalúo catastral para el predio en mención, dentro de la labor de conservación catastral prevista en las resoluciones 2555 de 1988 y 893 de 1994 del IGAC en concordancia con la Ley 14 de 1983, como lo prevé la propia Resolución 19-418-0003-2006.

En efecto, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 3496 de 1983, la conservación catastral se define como el “conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico” y dentro de los objetivos de dicha conservación, conforme con el numeral 4º del artículo 92 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, está el de “establecer la base para la liquidación del impuesto predial, y de otros gravámenes y tasas que tengan su fundamento en el avalúo catastral”.

Posteriormente, el IGAC - Dirección Territorial del Cauca, mediante Resolución 19-418-0005-2006 del 31 de agosto de 2006, ordenó inscribir en el catastro del municipio de López de Micay el cambio efectuado mediante la Resolución 19-418-000-2006 del 12 de mayo de 2006, antes mencionada,en el sentido de fijar el avalúo catastral del predio con matrícula inmobiliaria 1133-000-001 en la suma de $ 5.271.750.000 y en la casilla correspondiente a la vigencia del avalúo consignó expresamente “01012007”(17).

Al respecto se advierte que esta orden de inscripción catastral de la corrección del área del predio de la Universidad del Cauca corresponde a lo dispuesto en el artículo 106 de la Resolución 2555 de 1988 que prevé:

“ART. 106.—Inscripción catastral. Los cambios individuales que sobrevengan en la conservación catastral, se inscribirán en los registros catastrales conforme a lo dispuesto en la resolución que los ordena. En la misma providencia se indicará la fecha de vigencia fiscal del avalúo(18) (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, la inscripción catastral solamente podía surtir efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero del año siguiente a la inscripción de la conservación, de conformidad con el artículo 19 de la Resolución 2555 de 1988 antes transcrito en esta providencia, situación que fue precisada en el propio acto que ordenó la inscripción pues, además de establecer la vigencia del avalúo del predio en la suma de $ 5.271.750.000 para el 1º de enero de 2007, en el artículo 4º dispuso que: “Los avalúos inscritos con posterioridad al primero de enero tendrán vigencia fiscal para el año siguiente, ajustados con el índice que determine el Gobierno Nacional”.

De acuerdo con lo anterior y la normativa antes expuesta en cuanto a la vigencia fiscal de los avalúos, la Sala observa que la modificación del avalúo catastral del predio de la universidad actora empezó a tener vigencia para el año 2007, es decir, se aplica como base gravable del impuesto predial correspondiente a ese año.

No obstante lo anterior, en la Resolución 072 del 15 de mayo de 2006, objeto de demanda, el municipio demandado tomó el avalúo catastral vigente al año gravable 2007, es decir el fijado en la Resolución 19-418-000-2006 del 12 de mayo de 2006 por valor de $ 5.271.750.000 y lo aplicó para cada uno de los años anteriores y le restó el IPC correspondiente a cada año,(19) lo cual dio como resultado la siguiente liquidación inserta en el acto acusado:

AñoAvaluó catastral del predioImpuestoTasa interésTiempo mesesIntereses causadosTotal deuda por año
20065.271.750.000 x 12 x mil63.261.000---63.261.000
20055.016.070.125 x 12 x mil60.191.8421,724,54.658.84864.850.690
20044.740.186.268 x 12 x mil56.882.2351,7216,516.143.17873.025.413
20034.432.548.179 x 12 x mil53.190.5781,7228,526.074.02179.264.599
20024.122.713.061 x 12 x mil49.472.5571,7240,534.462.58383.935.140
20013.807.325.512 x 12 x mil45.687.9061,7250,539.684.51585.372.421
 Totales$ 328.686.118  $ 121.023.145$ 449.709.263

De la anterior liquidación y de la normativa a que se ha hecho referencia, la Sala advierte que le asiste razón a la demandante al afirmar que la actuación demandada no se ajustó a las prescripciones legales porque aplicó ‘retroactivamente’ el avalúo catastral vigente para el año 2007 como base gravable del impuesto predial de los años gravables 2001 a 2006.

Lo anterior por cuanto, se reitera, el artículo 3º de la Ley 44 de 1990 prevé que la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral que está vigente al 1º de enero del año gravable en que se liquida el tributo pues es a partir de esta fecha cuando surten efectos los trabajos de formación, actualización de la formación, conservación y ajuste de los avalúos.

Por las razones que han sido expuestas, tampoco es procedente, como lo estimó el tribunal, la aplicación del avalúo catastral de conservación fijado en la Resolución 19-418-000-2006 del 12 de mayo de 2006 para ese año gravable, porque dicho avalúo, se insiste, solo tenía efectos a partir del 1º de julio de 2007(20). En la sentencia apelada, como lo advierte la demandante, no se tuvo en cuenta que en la resolución demandada no solo liquidó el impuesto predial del año gravable 2006 sino también el de los años 2001 a 2005, aspecto que no fue analizado por el a quo.

Ahora bien, en la respuesta del IGAC, y que fue tenida como prueba determinante por el a quo, se lee, en la parte que interesa al proceso, lo siguiente:

“a. Respecto del momento en que se tiene en cuenta para efectos fiscales, la corrección de área de un predio en el artículo 109 de la misma Resolución [2555/88] estipula que “La inscripción en el catastro de la mutación de tercera clase, será a partir de la fecha de la resolución que ordene la inscripción de la mejora o reconozca la afectación del fundio por mejoras”. Que para el caso del predio 00-00-000-1133-000 con matrícula inmobiliaria (...) a nombre de la Universidad del Cauca es la Resolución 19-418-0003-2007”.

Para entender lo anterior es necesario precisar que el artículo 94 de la Resolución 2555 de 1988, clasifica las “mutaciones” para efectos catastrales, labor que hace parte del título cuarto - “De la conservación catastral” y dentro de tales mutaciones están las de tercera clase,(21) que es a la que se refiere la respuesta transcrita, la “inscripción” se realiza a partir de la fecha de la resolución que la ordene, sin embargo, tal “inscripción” no puede confundirse con el “efecto fiscal” que esta tiene en el impuesto predial que, como se ha reiterado, de acuerdo con la regulación contenida en la resolución que rige la función catastral, solo tiene efectos a partir del 1º de enero del año siguiente como lo prevé (i) el artículo 19 ibídem antes transcrito y varias veces citado en esta providencia, que regula la vigencia fiscal de los avalúos resultantes de la conservación, entre otros, (ii) así como el artículo 106 ibídem que regula la inscripción catastral en la función de conservación, que fue lo que se ejerció respecto del predio en cuestión, al que también ya se ha hecho referencia y que indica que en la misma providencia de inscripción catastral en la conservación, se indicará la fecha de vigencia fiscal del avalúo que, para este caso fue indicada a partir del 1º de enero de 2007.

Todo lo anterior desvirtúa el procedimiento utilizado por la administración y avalado por el a quo, porque no podía liquidarse el impuesto predial de los años gravables 2001 a 2006, con base en un avalúo catastral que no era el vigente para el 1º de enero de cada uno de esos años y mucho menos entenderse enmendada tal actuación por el hecho de disminuirle a cada año el IPC, operación matemática que carece de sustento jurídico.

Por lo tanto, prospera el recurso de apelación interpuesto por la actora y, por ende, se revocará la sentencia apelada. En consecuencia, se anulará la Resolución 072 del 15 de mayo de 2006 proferida por el alcalde municipal de López de Micay.

En cuanto al restablecimiento del derecho, la demandante solicitó en la demanda que se ordene al municipio liquidar el impuesto predial de los años gravables 2001 a 2006 que fue determinado en la Resolución 072 de 2006, de acuerdo con la normativa legal.

Para la Sala, la solicitud de la actora resulta procedente a la luz de lo dispuesto en el artículo 170 Código Contencioso Administrativo,(22) sin embargo, con base en esta norma esta jurisdicción tiene facultades no solo para establecer la forma en que debe liquidarse el tributo sino para determinar directamente el valor adeudado por la actora, con base en los avalúos catastrales vigentes al 1º de enero de cada año, como lo dispone la normativa que ha sido analizada, lo cual está en consonancia con el petitum de la demanda, si se tiene en cuenta que lo realmente pretendido por la demandante es la determinación correcta del impuesto, toda vez que no ha cuestionado la obligación que tiene a su cargo, lo cual se evidencia precisamente con lo solicitado en la demanda.

Revisado el expediente se advierte que la demandante allegó con la demanda la certificación del director territorial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del 11 de octubre de 2006, respecto de los avalúos catastrales por los años 2006 a 2001 del predio con matrícula inmobiliaria 126-000-139,(23) con los siguientes valores para cada año, así:

Resolución 03/06$ 5.271.750.000Avalúo para el año 2006(24)
Decreto 4321/04$ 6.176.000Vigente 01-01-05
Decreto 3736/03$ 6.025.000Vigente 01-01-04
Decreto 3240/02$ 6.025.000Vigente 01-01-03
Decreto 2879/01$ 5.805.000Vigente 01-01-02
Decreto 2997/00$ 5.691.000Vigente 01-01-01

En cuanto al avalúo vigente para el 1º de enero de 2006, que no fue incluido en la anterior certificación, se advierte que, como se indicó en el mismo acto del IGAC mediante el cual se corrigió el área de terreno del predio de la universidad actora, el avalúo vigente para el año 2006, era de $ 6.454.000(25).

Debe precisarse que el anterior certificado fue aportado en copia simple, pero aparece suscrito por la directora territorial de Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. No fue tachado de falso ni controvertido por el ente demandado, razón por la cual no puede desconocerse su valor probatorio.

En esas condiciones, el valor del impuesto predial adeudado por la demandante por los años gravables 2001 a 2006 al municipio de López de Micay, con base en los avalúos catastrales tomados de acuerdo con la certificación a que se ha hecho referencia y la tarifa del 12 x mil —que no fue cuestionada por la actora y que fue aplicada por el municipio demandado en el acto demandado para todos los años discutidos— corresponde a los siguientes valores:

Valor avalúo catastralVigenciaImpuesto predial
$ 6.454.000Vigente 01-01-06$ 77.000
$ 6.176.000Vigente 01-01-05$ 74.000
$ 6.025.000Vigente 01-01-04$ 72.000
$ 6.025.000Vigente 01-01-03$ 72.000
$ 5.805.000Vigente 01-01-02$ 70.000
$ 5.691.000Vigente 01-01-01$ 68.000
Total $ 433.000

Además de lo anterior, la actora adeuda a la administración municipal los intereses moratorios a que haya lugar de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 634 y 635 del estatuto tributario nacional(26) y que se generen hasta el momento en que la Universidad del Cauca realice el pago ante la entidad demandada.

Finalmente, no se accede a la condena en costas, pues no se encuentra probado que la conducta asumida por el departamento demuestre temeridad, abuso del derecho o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada del 23 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar se dispone:

2. ANÚLASE la Resolución 072 del 15 de mayo de 2006 proferida por el alcalde municipal de López de Micay.

3. A título de restablecimiento, DECLÁRASE que la Universidad del Cauca adeuda al municipio de López de Micay por concepto del impuesto predial del inmueble ubicado en la cuenca del Río Naya del Municipio de López de Micay con matrícula inmobiliaria 126-0000-139, por los años gravables 2001 a 2006, la suma de cuatrocientos treinta y tres mil pesos m/cte. ($ 433.000), junto con los intereses moratorios liquidados hasta la fecha en que se realice el pago por parte de la demandante.

4. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(8) Folio 3.

(9) Folio 60.

(10) “Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”.

(11) Para el Distrito Capital de Bogotá rige desde el año 1994 el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 cuyo texto es el siguiente: “(...)” ART. 155.—Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital: “1ª. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

(12) Ley 44 de 1990. ART. 12.—Declaración del impuesto predial unificado. A partir del año 1991, los municipios podrán establecer la declaración anual del impuesto predial unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal. La declaración tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo.

(13) La Resolución 2555 de 1988 del IGAC fue derogada por la Resolución 70 de 2011 (feb. 4) expedida por la misma entidad y entró en vigencia el 1º de junio de 2011.

(14) En igual sentido el artículo 22 del Decreto 3496 de 1983 (dic. 26), reglamentario de la Ley 14 de 1983, dispuso que: “Los avalúos establecidos en conformidad con los artículos 4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 14 de 1983, entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”.

(15) La Resolución 2555/88 dispone en el “ART. 130.—Forma de la petición de revisión. Los interesados podrán pedir por escrito, ante la respectiva oficina de catastro, bien directamente o por conducto de sus apoderados o representantes legales, la revisión del avalúo, con las pruebas de que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio”.

(16) Folio 25, cuaderno principal.

(17) Folios 10 y 11, cuaderno principal.

(18) Lo dispuesto en la anterior norma guarda coherencia con lo dispuesto en el artículo 19 de la misma resolución, el cual ya fue transcrito, en cuanto a que “Los avalúos resultantes de la formación, actualización de la formación, o de la conservación debidamente ajustados tendrán vigencia para efectos fiscales a partir del 1º de enero del año siguiente al que fueron ejecutados”.

(19) Ley 44/1990. ART. 8º—Ajuste anual de la base. El valor de los avalúos catastrales, se ajustará anualmente a partir del 1º de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año anterior, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). El porcentaje de incremento no será inferior al 70% ni superior al 100% del incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el periodo comprendido entre el 1º de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior.

En el caso de los predios no formados al tenor de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser hasta del 130% del incremento del mencionado índice.

(20) No sobra precisar que para la fecha en que se expidió el acto demandado, esto es el 15 de mayo de 2006, ni siquiera se había expedido el acto que ordenó su inscripción en el registro catastral, lo cual solo se produjo con la Resolución 19-418-0005-2006 del 31 de agosto de 2006, como ya se explicó.

(21) ART. 94.—Clasificación de las mutaciones. Para los efectos catastrales las mutaciones se clasificarán en el orden siguiente: (...) Mutaciones de tercera clase: las que ocurran en los predios bien sea por nuevas edificaciones, construcciones o demoliciones de estas;

(22) ART. 170.—Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas (negrillas fuera de texto).

(23) Folio 7, cuaderno principal.

(24) Respecto de este valor se indica en la casilla de “Vigencia Predial”, la siguiente fecha: “01/01/2007”

(25) Folio 25, cuaderno principal.

(26) En la Resolución 72 de 2006 el municipio demandado había aplicado esta normativa para liquidar los intereses de mora, aspecto que no fue cuestionado por la actora.