Sentencia 2006-01159/39253 de febrero 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 68001-23-31-000-2006-01159 01 (39.253)

Actor: Sergio Romero Bautista

Demandados: Nación – Fiscalía General de la Nación

Asunto: Acción de reparación directa - actio de in rem verso- (sentencia).

Bogotá D.C, veinte de febrero de dos mil diecisiete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2010, por el Tribunal Administrativo de Santander(1), que resolvió negar las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 24 de febrero de 2006(2), el señor Sergio Romero Bautista por intermedio de apoderado judicial presentó demanda de reparación directa contra La Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:

“Con esta acción, honorable magistrado ponente, con el debido respeto, pretendo se declare el incumplimiento del pago por parte de la Fiscalía General de la Nación de las sumas adeudadas por concepto de parqueadero de los vehículos que en el anexo 1 se relacionan.

Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Fiscalía General de la Nación a pagar a favor del señor Sergio Romero Bautista la suma de doscientos cuarenta y tres millones novecientos ochenta y ocho mil cuatrocientos pesos ($243.988.400) moneda corriente, y lo que se llegare a probar como productos del daño emergente y, además, por concepto de lucro cesante la suma que dejó de producir la cantidad anotada, habida consideración de que al señor Romero Bautista debe reparársele el daño causado por la falta de rendimiento y de productividad del establecimiento de comercio del cual es propietario.

Así mismo, se condene a la entidad demandada, al reconocimiento de perjuicios morales objetivos y subjetivos producidos por su incumplimiento, que condujo al actor a también incumplir algunas obligaciones y, en consecuencia, verse en la necesidad de pagar intereses, los primeros, y a sufrir la angustia que esta situación produce, los segundos, cuyos perjuicios calculamos —en ambos casos— en la suma de dinero equivalente a cinco mil gramos oro”.

Luego por adición de 30 de enero de 2007, amplió las pretensiones, con la siguiente solicitud:

“(…) Comparezco a aclarar la mencionada demanda en el sentido de que como se trata de prestaciones periódicas, se condene también a la Nación – Fiscalía General de la Nación al pago de las sumas que se llegaren a causar en el período comprendido entre la presentación de la demanda y la sentencia de cada una de las instancias, por concepto de parqueadero de los vehículos que se relacionaron en el anexo 1”.

Como fundamento de las pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza a continuación:

El señor Sergio Romero Bautista, es propietario del parqueadero “La Nueva Novena” ubicado en la avenida 9 Nº 31-44 de la ciudad de Bucaramanga, al cual le han sido depositados unos vehículos por parte de las autoridades competentes que se encuentran bajo la custodia de la Fiscalía General de la Nación.

Se afirmó, que durante los años 2001 a 2005 y lo corrido del 2006, el señor Romero Bautista ha prestado los servicios de parqueadero a la Fiscalía General de la Nación de los vehículos y motocicletas incautados e inmovilizados de las diferentes fiscalías y bajo custodia de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la mencionada entidad en la ciudad de Bucaramanga, cuya fecha de ingreso, días, valor de servicios, marca y placas están consignados en el anexo 1 de la demanda.

Se sostuvo, que el 14 de marzo de 2005 el actor presentó a la entidad demandada una cuenta de cobro por el servicio de parqueadero, obteniéndose como respuesta el oficio DSAF 0769 de marzo 18 de 2005, en el cual, luego de aceptar parcialmente la relación de los vehículos, el jefe de esa oficina manifestó que la entidad no contaba con el presupuesto para el pago de parqueaderos privados, aunado al hecho que no estaba permitido el mismo por la Dirección Nacional Administrativa y Financiera, concluyendo que no era viable acceder a la petición.

Pese a lo anterior, mediante oficios suscritos por la jefe de almacén y el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía, se dejó bajo la responsabilidad del parqueadero unos vehículos, dejándose expresamente anotado que se le atribuía al propietario del mismo la calidad de arrendatario y que así mismo quedaba sujeto a responsabilidad civil y penal.

Narró, que la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación mediante oficio DSAF 3405 de 12 de diciembre de 2005 (como respuesta a un derecho de petición), certificó que 38 vehículos de un listado de 63 estaban vinculados a procesos que se adelantaban ante la Fiscalía, y que de los 25 restantes se desconocía su situación judicial. Situación que obligó al actor a solicitar ante la Dirección Seccional que certificara sobre dicha situación judicial, obteniéndose como respuesta el oficio SUDBV 0089 de 20 de enero de 2005 denominado “Rodantes que se encuentran en el parqueadero la nueva novena a disposición de la Fiscalía”.

Finalmente, enfatizó que la abundante correspondencia cruzada con los diferentes despachos de la Fiscalía en relación con los hechos de la demanda, brindaba certeza sobre la aceptación de la entidad demandada sobre su calidad de custodios de los carros y sobre la responsabilidad del señor Sergio Romero Bautista de tener en su parqueadero los automotores.

2. El trámite procesal.

2.1. Admitida la demanda(3) y noticiada la entidad demandada, el asunto se fijó en lista.

La Fiscalía General de la Nación por medio de apoderado judicial, contestó la demanda(4) oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones.

Así mismo, propuso como excepción la inexistencia de enriquecimiento sin causa a cargo de la Fiscalía General de la Nación frente a Sergio Romero Bautista, culpa exclusiva de la víctima como eximente de responsabilidad, según la cual el señor Sergio Romero como propietario del parqueadero privado “La Nueva Novena” consintió durante casi seis años el depósito de los vehículos que eran incautados por la autoridad competente y sin embargo sólo hasta el mes de marzo de 2005 decidió presentar cuenta de cobro a la entidad, lo que quiere decir, que la finalidad del demandante es sacar provecho de su propia culpa, puesto que no se explica que si el servicio se venía prestando desde el año 2001 presentó la cuenta de cobro tanto tiempo después.

Finalmente, concluyó diciendo que entre las partes no existió un contrato que permita endilgar responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, y de paso no se puede precisar bajo qué condiciones y circunstancias el señor Romero Bautista accedió a tener en su parqueadero los vehículos incautados.

2.2. Después de decretar(5) y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por ambas partes(6) reiterando lo expuesto en la demanda y su contestación.

3. La sentencia de primera instancia.

Como se anotó al inicio de esta providencia, el 18 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…).

Sea lo primero indicar que dentro del proceso no existe prueba alguna de las manifestaciones que el demandante realiza en su demanda, esto, por cuanto las que aporta con tal objeto en sus anexos, todas obran en copia simple y por ende no tienen ningún valor probatorio.

Ahora, se deriva de la contestación de la demanda, que en efecto el parqueadero del demandante ha sido utilizado como él lo denuncia, esto es, para el parqueo de los vehículos incautados e inmovilizados por las autoridades competentes.

No obstante, esto no estuvo precedido de una causa jurídica eficiente (contrato estatal), dicha ausencia partió de un desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal, en principio, un acto solemne (…).

En efecto, no se encuentra acreditado dentro del proceso que para la utilización del parqueadero del demandante, haya mediado autorización alguna por parte de algún funcionario o autoridad del ente demandado.

(…).

En este orden de ideas si el empobrecimiento del demandante existió, lo fue por razón y causa de su actuar y por el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993 (…)”.

4. Recurso de apelación.

La parte demandante se alzó contra la anterior sentencia, arguyendo que el A quo con su postura destruyó el principio de la buena fe que rige todos los actos de los particulares, toda vez que el servicio de parqueadero prestado por el demandante se hizo de manera confiada y se originó por la incautación de vehículos por parte de la Fiscalía General de la Nación.

5. Trámite de segunda instancia.

Por auto de 22 de noviembre de 2010 (fl. 248 c.1) admitió el recurso de apelación, y por auto de 28 de febrero de 2011 corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el respectivo concepto(7),

La parte demandante y demandada, alegaron de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la contestación de la demanda, respectivamente.

Por último, el Ministerio Público rindió concepto solicitando se confirme la sentencia de primera instancia.

II. Consideraciones

Retomando la problemática jurídica propuesta por el demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1. La reparación directa es la acción procedente; 2. Caducidad de la acción; 3. Antecedentes de la actio de in rem verso 3.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso; 4. Pruebas; 5. Valor probatorio de las copias simples; 6. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto; 7. Liquidación de perjuicios; 8. Costas.

1. La reparación directa es la acción procedente.

Mediante pronunciamiento de unificación jurisprudencial del 19 de noviembre de 2012, la Sala de Sección Tercera de la corporación recordó que en los casos en que resultaría admisible la pretensión de enriquecimiento sin justa causa, de un lado, se prohíja las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

En síntesis, en sede contenciosa administrativa la acción de reparación directa es la cuerda procesal adecuada para ventilar las pretensiones derivadas del enriquecimiento sin causa y, en consecuencia, la normatividad aplicable no es otra que aquella establecida para dicha acción procesal.

2. Caducidad de la acción.

La caducidad de la acción como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso. En cuanto a este primer argumento, el precedente jurisprudencial constitucional señala,

“... la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones.

(...).

Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia.

... La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su “justicia” es la resultante no de su conformidad con las expectativas —siempre cambiantes, variables e inciertas— de los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”(8).

Dicho fundamento constitucional orienta la aplicación de los términos procesales desde una perspectiva social, propia a la justicia distributiva [Rawls, Dworkin, Dobson], cuyo sustento se encuentra en la efectiva protección de los derechos y en la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social. Lo anterior ratifica el precedente jurisprudencial constitucional según el cual,

“Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”(9).

Con base en estos presupuestos, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado que,

“Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”(10).

E igualmente se ha sostenido que,

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”(11).

En este marco, es claro que la tutela constitucional del derecho al acceso a la administración de justicia en el que está inmersa la consideración del término de caducidad no puede dar lugar a considerar que se ampare la “inacción o negligencia del titular”, pese a que se revelen circunstancias que pongan en cuestión no la causa sino el desencadenamiento continuado de las consecuencias.

Y cabe resaltar, que el ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del CCA, representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, y consagra los diferentes términos para intentar las acciones, sancionando su inobservancia con el fenómeno de la caducidad.

Así, el numeral 8º dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa dispone:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”. (resalta la Sala)

La ley consagra entonces, un término general de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

En el caso de autos la Sala prevé que el señor Sergio Romero Bautista radicó la demanda 24 de febrero de 2006, en atención a lo cual debe declararse la caducidad de todos los hechos alegados como enriquecimiento sin justa causa que se hubieran concretado con anterioridad al 24 de febrero de 2004, lo cual tendrá que verificarse en atención a la fecha de prestación del servicio de parqueadero.

Al respecto debe tenerse en cuenta que las acreencias exigidas por la actora se ubican dentro de aquellas denominadas obligaciones puras y simples, toda vez que no se encuentran sometidas a plazo, condición o modo y, en consecuencia, son exigibles desde el mismo momento de su nacimiento.

3. Antecedentes de la actio de in rem verso(12). 

La Corte Suprema de Justicia de Colombia(13) haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución.

Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley.(14)

Pero por supuesto que ésta última exigencia más que fundarse en los casos especiales, y entre ellos el del artículo 1525 del Código Civil, su verdadero apoyo se encuentra en el principio general de legalidad que irradia no sólo al derecho sustantivo sino también al derecho procesal y en virtud del cual el amparo adjetivo de una pretensión depende fundamentalmente, entre otras cosas, de que el derecho que se aduce sea tal porque el ordenamiento lo reconoce, porque se tiene y porque se ajusta en un todo a él, toda vez que nadie puede aspirar a más de lo que la ley le permite.

3.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso. 

En pronunciamiento del 19 de noviembre de 2012(15), esta Corporación teniendo en cuenta que sobre el tema abordado existía multiplicidad de enfoques y a sabiendas de la importancia y repercusiones del mismo, procedió a unificar su posición al respecto, pues esto, se traduce indiscutiblemente en seguridad jurídica en las relaciones de los asociados y el Estado, de esta forma se expresó:

“12.1. Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(16) a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(17) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente(sic).

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (L. 80/93, art. 41 inc. 4º). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta.

No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.

En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.

Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen (sic) de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.

Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(18), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,(19) cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”.

Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario”(20).

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 

En este orden de ideas, debe concluirse que la Sala limitó el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa a situaciones excepcionales que por razones de interés público ameriten la ejecución o prestación de un servicio por un particular sin que medie el cumplimiento de las exigencias legalmente establecidas en materia de contratación pública.

Del mismo modo debe resaltarse que el reconocimiento de la prestación es de carácter eminentemente compensatorio, de manera que atenderá exclusivamente al monto del enriquecimiento y empobrecimiento correlativos.

4. Pruebas.

Del material probatorio aportado al expediente, se destaca:

1. Certificado de matrícula mercantil del señor Sergio Romero Bautista, expedida por la Cámara de Comercio de Bucaramanga el 22 de noviembre de 2005. (fl. 4 c.1)

2. Documento elaborado por la parte demandante denominado “Inventario de vehículos por cuenta de la Fiscalía a: enero 31 de 2006” en el cual se hizo una relación de los vehículos a disposición de la Fiscalía General de la Nación que se encuentran en el parqueadero “La Nueva Novena” propiedad del demandante, relacionado de la siguiente manera: (fl. 7 a 8 cdno.1)

PlacaTipo de vehículosFecha de ingresoDías de parqueo a ene. 31/2006Tarifas por días (24 horas)Total
FDP 907Camioneta d/troqueDic. 27/0376514.20010.863.000
XKA 085Camión tanqueJun. 18/011.68810.00016.880.000
XVJ 337CamiónNov. 15/0380310.0008.030.000
XKD 455CamiónFeb. 28/200469710.0006.970.000
PKB 411CamiónJun. 16/200459310.0005.930.000
XVL 017Camión turboJun. 29/0394510.0009.450.000
PKE 424CamiónEne. 13/200538210.0003.820.000
IAI 547CamiónSep. 6/200451210.0005.120.000
IBB 365CamiónMayo 11/0626510.0002.650.000
SPG 249Camioneta 350Ago. 07/031.2708.00010.160.000
LLG 259CamionetaOct. 09/20048445.500.4.642.000
INJ 941CamionetaAgo. 02/20049115.5005.010.500
ITA 579CamionetaAgo. 6/20055425.5002.981.000
BIZ 238 CamionetaFeb. 16/20057135.5003.921.500
IAC 350CamionetaOct. 23/20048295.5004.559.500
FLI 781CamionetaDic. 22/037665.5004.213.000
IBI 230CamionetaAbr. 22/039135.5005.021.500
CRX 153CamionetaAgo. 04/039065.5004.983.000
CRM 735CamionetaAgo. 16/038975.5004.933.500
JPB 306CamionetaMar. 10/031.0555.5005.802.500
ITD 474CamionetaDic. 02/20044215.5002.315.500
UVQ 072Buseta Dic. 09/037795.5004.284.500
LDK 352CamperoMayo 30/20046095.5003.349.500
IBI 941AutoAgo. 15/20045325.5002.926.000
KCI 740Auto Oct. 20/20044625.5002.541.000
ATD 240AutoFeb. 05/20047245.5003.982.000
EXD 936Auto Ago. 13/038965.5004.928.000
JZE 547AutoNov. 08/038125.5004.466.000
PYB 712Auto Sep 12/20045055.5002.777.500
XLA 883AutoMayo 19/20046155.5003.382.500
NOA 909AutoAgo. 23/038895.5004.889.500
XKG 790AutoOct. 29/038225.5004.521.000
JGA 775AutoDic. 5/037855.5004.317.500
PBA 325AutoOct. 06/039045.5004.972.000
BUC 519AutoMayo 8/20046315.5003.470.500
AOE 959AutoMayo 11/20052645.5001.452.000
SCJ 289AutoOct. 23/20044945.5002.717.000
NWJ 136AutoAgo. 07/20021.2705.5006.985.000
BAP 492AutoOct. 06/20044805.5002.640.000
IBH 194AutoAbr. 20/20046475.5003.558.500
CID 506AutoAgo. 4/20045435.5002.986.500
CHF 817AutoAgo. 4/20045435.5002.986.500
ZIP 964AutoAgo. 4/20045435.5002.986.500
EWM 630AutoDic. 21/20044025.5002.211.000
DUA 330AutoJul. 4/20045735.5003.151.500
IDD 341AutoFeb. 5/20047205.5003.960.000
IYF 150AutoOct. 29/20044585.5002.519.000
HJE 262AutoOct. 16/20044715.5002.590.500
HKD 681AutoEne. 13/20053825.5002.101.000
OAD 980AutoFeb. 24/20053285.5001.804.000
EYB 930AutoAbr. 18/20052875.5001.578.500
IBI 259AutoFeb. 24/20047015.5003.855.500
IDB 153AutoDic. 2/20043725.5002.046.000
PFY 10MotocicletaAgo. 16/20021.2612.1402.698.540
CCH 48MotocicletaJun. 13/20045962.1401.275.440
KHI 48AMotocicletaJun. 29/20045802.1401.241.200
MRM 71AMotocicletaNov. 5/20044482.140958.720
YXY 78AMotocicletaDic. 5/20044182.140894.520
UVA 02MotocicletaDic. 8/20044152.140888.100
ZAF 66MotocicletaDic. 31/20043922.140838.880
      
     243.988.400

3. Copias simples de actas de recibimiento de vehículos elaborados por el parqueadero “La Nueva Novena en donde se especifica el tipo de vehículo que ingresa, el estado en que se encuentra, número de placa, autoridad que lo deposita, entre otras características. (fl. 11 a 73 cdno. 1).

4. Copia simple del oficio DSAF 0769 de 18 de marzo de 2005, dirigido al señor Sergio Romero, por medio del cual el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación le contesta un derecho de petición relacionado con una cuenta de cobro por valor de $113.419.788 por concepto de parqueo de vehículos, en los siguientes términos: (fls. 75 y 76 Ib.).

“(…).

1. De los vehículos que reposan en su parqueadero no se ha realizado a la fecha entrega real y material a la dependencia de almacén de la Dirección Administrativa y Financiera por parte de las unidades incautadoras.

2. Solamente treinta (30) de los vehículos indicados en su relación han sido puestos a disposición de la administrativa, pero sin ejecutarse la entrega real y material de los mismos.

3. De los restantes vehículos se desconoce por la oficina de almacén que autoridad lo tiene a su disposición.

4. No se encuentra acreditado el estado de entrega y recibo de los vehículos relacionados.

5. La Dirección Administrativa y Financiera, no cuenta actualmente con el presupuesto para el pago de parqueaderos privados, aunándose el hecho de que no está permitido el mismo por la Dirección Nacional Administrativa y Financiera.

Por lo anterior, no es viable acceder a su petición”.

5. Copia simple de una cuenta de cobro sin fecha, que el señor Sergio Romero en su calidad de propietario del parqueadero “La Nueva Novena” pasó a la Fiscalía General de la Nación Seccional Bucaramanga por valor de $113.419.788, por concepto de parqueo de vehículos, los cuales relaciona en una lista adjunta. (fl. 79 a 82 Ib.)

6. Copia simple del oficio DSAF ALM 752 de 7 de junio de 2004, dirigido al Parqueadero Cra. 9 Nº 13-44, por medio del cual el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Bucaramanga y el Jefe de Almacén le hacen saber lo siguiente: (fl. 84 cdno. 1).

“(…).

En visita realizada a ese parqueadero por funcionarios de la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación de esta Seccional, se estableció la existencia de la motocicleta relacionada a continuación, la cual se encuentran (sic) inmovilizada a disposición de diferentes despachos judiciales y bajo custodia de esta dirección.

DescripciónChasisMarcaPlacaColor
MotocicletaBE11ASC08096YamahaPFY 10Azul

En razón a que por el momento no se cuenta con espacio en nuestros parqueaderos para trasladar dichos automotores, éstos quedan bajo su responsabilidad y vigilancia, por lo tanto no deben trasladarse a sitio diferente ni entregarse a persona alguna, sin la previa y expresa autorización de la Fiscalía General de la Nación, autoridad competente correspondiente; debiéndose velar por la integridad de los vehículos y sus accesorios manifestándole que por extensión en su calidad de arrendataria y responsable de los bienes es sujeto de las responsabilidades civiles y penales correspondientes”.

7. Copia simple del oficio DSA-ALM Nº 656 de 8 de junio de 2005, por medio del cual la Analista de Bienes y Almacén y el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación le informan a los señores Sergio Romero y Luis Francisco Rodríguez Ferreira, lo siguiente: (fl. 87 cdno. 1).

“(…).

De manera atenta me permito remitir copia Nº 1407 de fecha Junio 1 del presente año, dirigido a la Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, el cual se refiere a la solicitud de un concepto jurídico para el reconocimiento de algún valor por el servicio de parqueo de los vehículos incautados que se encuentran en su inmueble.

Dado lo anterior, y de acuerdo a lo conversado, rogamos el favor de acordar una fecha para el retiro de los vehículos marcados”.

8. Copia simple del oficio DSAF Nº 1407 de 1º de junio de 2005 por medio del cual la coordinadora de bienes y almacén y el director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación solicitan a la jefe de la oficina jurídica un concepto sobre lo siguiente: (fl. 88 y 89 cdno. 1).

“(…).

Por medio del presente me permito solicitar su amable colaboración, en el sentido de conceptuarnos el procedimiento a seguir en los siguientes casos:

• Poseemos vehículos incautados bajo custodia de esta dirección, que están involucrados en procesos judiciales, y que han sido dejados por las unidades incautadoras en parqueaderos particulares, con los cuales nunca se ha suscrito ninguna clase de contrato. Nuestro deseo es sacar los automotores de cada parqueadero y trasladarlos al patio único de la entidad tomado en calidad de arrendamiento para tal fin, pero los propietarios de los parqueaderos privados no los dejan sacar por cuanto aducen que la Fiscalía adeuda cierta cantidad de dinero por el servicio prestado.

• Igualmente, en los mismo parqueaderos privados tenemos automotores en comiso a favor de la Fiscalía General de la Nación y los propietarios de los parqueaderos se niegan a entregarlos por el mismo motivo.

(…)”.

9. Copia simple del oficio DSAF 3405 de 12 de diciembre de 2005, mediante el cual el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación da respuesta a un derecho de petición formulado por el señor Sergio Romero Bautista, informándole sobre los vehículos a cargo de dicha entidad que se encuentran en el parqueadero propiedad del demandante: (fls. 94 y 95 cdno. 1).

“(…).

En atención a su derecho de petición, damos respuesta a su petitorio informándole que lo (sic) vehículos que se registran como sí, es que actualmente están vinculados a procesos que se adelantan en la Fiscalía General de la Nación, y los que se registran como no, es porque la Dirección Administrativa y Financiera desconoce su situación judicial.

PlacasFechaRadicadoNo
FDP 90714/07/04207.678X 
XKA 08515/06/01418X 
XVJ 33729/12/0228528X 
XKD 45508/03/04S-212359X 
PXB 411   X
XVL 01725/06/0330933  
PKL 424   X
IAI 54706/09/04234949X 
IBB 36512/05/0540016X 
ZTA 034   X
SPG 24910/06/03178983X 
LLG 25914/11/03198594X 
INJ 941   X
ITA 57914/12/0123485X 
B12238   X
IAC 35004/02/04203444X 
FLE 781   X
IBI 230   X
CRX 15325/05/04205804 X
CRM 73516/02/0196831 X
JPB 30616/04/03173808X 
ZCR 130   X
ITD 47427/12/04245099X 
UVQ072   X
LDK 35231/05/0435294X 
IBI 941   X
KCI 740   X
ATD 24002/03/04212114X 
EXD 93605/11/02155149X 
JZE 54711/11/03200690X 
PYB 71203/08/0436173X 
XLA 88319/05/0435145X 
NOA 90921/04/052004-0501-00X 
XKG 790   X
JGA 77516/07/04203598X 
PBA 32508/11/02153312X 
BUC 519   X
ADE 959   X
SCJ 289   X
NWJ 13628/12/02163041X 
BAP 49207/10/0436925X 
IBH 19415/11/04233606X 
CID 506   X
CHF 817   X
ZIP 964   X
EWM 63021/12/0437874X 
DUA 330   X
IDD 34111/03/04213149X 
BAM 52204/09/03190427X 
IYF 15029/11/04241822X 
HJE 262   X
HKD 68113/01/0538134X 
OAD 98003/05/05239294X 
EYB 93019/04/0539591X 
IBI 25927/07/03184681X 
IDB 15322/12/04243565X 
PFY 1020/08/0226402X 
CCH 48   X
XHI 49 A   X
MRM 71A    X
YXY 78 A    X
UVA 02    X
ZAF 6616/03/05245658X 

10. Copia simple del derecho de petición presentado por el señor Sergio Romero Bautista al Director Seccional de Fiscalías de Bucaramanga, el 12 de enero de 2006, por medio del cual le solicitó: “se me certifique en qué despacho de fiscalía (…) están bajo custodia los vehículos incautados que aparecen relacionados en el listado que se anexa, y además, a cuáles de estos vehículos se les ha decretado el comiso a favor de la Fiscalía General de la Nación (…). (fl. 101 cdno. 1).

PlacaTipo de vehículo
PKB 411Camión
PKE 424Camión
INJ 941Camioneta
BIZ 238Camioneta
IBI 230Camioneta
ZCR 180Camioneta
UVQ 072Buseta
IBI 941Campero
KCI 740Auto
XKG 790Auto
BUC 519Auto
SCJ 289Auto
CID 506Auto
CHF 817Auto
ZIP 964Auto
IDD 341Auto
HJE 262Auto
CCH 48Moto
XHI 49A Moto
MRM 71A Moto
YXY 78A Moto
UVA 02Moto

(Dicha certificación recaía sobre los vehículos que en el recuadro del numeral anterior la Fiscalía manifestó no tener conocimiento alguno sobre su situación).

11. Copia simple del oficio SUDBV-0089 de 20 de enero de 2005 (sic), emitido por el coordinador sub. unidad de descongestión de bienes de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual dio respuesta al anterior derecho de petición, en el sentido de indicarle al peticionario que revisada la base de datos denominada “custodia de vehículos de la Dirección Administrativa y Financiera y el Sistema de información judicial de la Fiscalía SIJUF” se encontró que algunos de esos vehículos estaban a disposición de la Fiscalía y otros no aparecían que hubiesen sido dejados en custodia y tampoco hacían parte de alguna investigación penal. (fls. 104 a 106 cdno. 1).

“(…).

PlacasTipo de vehículoAutoridad que solicitó la custodia
PKB 411Camión Juzgado Primero Penal del Circuito
PKE 424CamiónFiscalía sexta especializada
INJ 941 CamionetaJuzgado P. Cto. especializado (no tiene custodia por la Administración de bienes)
BIZ 238CamionetaResolución de Comiso F 12 Seccional octubre 13/04
IBI 230CamionetaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
ZCR 180CamionetaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
UVQ 072CamionetaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
IBI 941CamperoFiscalía novena seccional (no tiene custodia por la administración de bienes)
KCI 740AutomóvilFiscalía Cuarta Especializada
XKG 790AutomóvilResolución de Comiso F 29 Seccional
BUC 519Automóvil Aparece que la Fiscalía 7 de Administración Pública ordenó la entrega en mayo 21 de 2001 (No tiene custodia por la administración de bienes).
SCJ 289AutomóvilFiscalía segunda especializada
CID 506AutomóvilFiscalía quince seccional (no tiene custodia por la administración de bienes)
CHF 817AutomóvilNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
ZIP 964AutomóvilNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
IDD 341AutomóvilFiscalía veintiocho seccional
HJE 262 AutomóvilFiscalía 30 seccional (no tiene custodia por la administración de bienes)
CCH 48MotocicletaJuzgado Décimo Penal del Circuito, ordena la entrega el 31 de agosto de 2004
XHI 49AMotocicletaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta Seccional.
MRM 71AMotocicletaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta Seccional.
YXY 78AMotocicletaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.
UVA 02MotocicletaNo ha sido dejada en custodia, no aparece en el Sistema de información judicial de la Fiscalía que haga parte de alguna investigación adelantada por esta seccional.

12. Testimonio rendido por el señor Álvaro Mantilla Fajardo el 18 de octubre de 2007, en el cual manifestó que conoce al señor Sergio Romero porque éste le debe 30 millones de pesos, los cuales no ha podido cancelar porque tiene el parqueadero ocupado de carros a cargo de la Fiscalía General de la Nación. (fls. 146 y 147 Ib.)

13. Testimonio rendido por la señora Ana Dolores Chacón el 18 de octubre de 2007, en el cual manifestó que el señor Sergio Romero tenía un parqueadero en donde carros a cargo de la fiscalía le estaban ocupando espacio y por los cuales no había recibido pago alguno. (fls. 150 y 151 Ib.).

14. Testimonio rendido por Nelson Tinjacá Forero —administrador del parqueadero la “La Nueva Novena”— el 18 de octubre de 2007, mediante el cual hizo saber que está afectado por el no pago por parte de la Fiscalía General de la Nación.(fls. 153 a 155)

5. Valor probatorio de las copias simples.

Respecto el valor probatorio de las copias simples aportadas al proceso, la Sala las valorará conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera(21), que ha indicado que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de la buena fe y lealtad que deben conducir toda la actuación judicial.

6. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto.

En el caso concreto la Sala observa que la situación fáctica planteada por el demandante refiere la prestación de servicios de parqueaderos prestados a la Fiscalía General de la Nación, por automotores que ingresaron por orden de miembros de la Policía Nacional, y que dicha prestación de servicios se efectuó sin la suscripción de contrato alguno, encuadrándose la situación en un típico caso de enriquecimiento sin justa causa.

El principal asunto en torno al cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha discurrido sobre el enriquecimiento sin causa es el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y el ejecutor.

Esta Corporación sobre el punto ha tenido posiciones encontradas que van desde la admisión hasta el rechazo de aquel instituto en la hipótesis antes mencionada, pasando, como podrá suponerse, por una tesis intermedia que se sustenta en el deber de proteger la buena fe del contratista que fue inducido o motivado por la administración a la ejecución de la actividad en esas circunstancias.

Sin embargo, lo cierto es que mediante sentencia de 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del Expediente 24.897, la Sección Tercera de la Corporación unificó su jurisprudencia tal como se expuso en el numeral 3.1 de esta sentencia en el sentido de afirmar “que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este”.

No obstante lo anterior, la Sala también admitió hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, aunque insistió en que dichas posibilidades son de carácter excepcional y de aplicación restrictiva. Tales como:

“(…)

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud (…)”

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.

En este orden de ideas, debe concluirse que la Sala limitó el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa a situaciones excepcionales que por razones de interés público ameriten la ejecución o prestación de un servicio por un particular sin que medie el cumplimiento de las exigencias legalmente establecidas en materia de contratación pública.

Del mismo modo debe resaltarse que el reconocimiento de la prestación es de carácter eminentemente compensatorio, de manera que atenderá exclusivamente al monto del enriquecimiento y empobrecimiento correlativos.

Ahora bien, concretamente en lo que se refiere a la prestación del servicio de parqueaderos por imposición de una autoridad competente tal como ocurre en el caso de autos, ésta Subsección en varias oportunidades(22) ha manifestado lo siguiente:

“A través del Decreto-Ley 261 del 2000, se modificó la estructura general de la Fiscalía General de la Nación la cual había sido regulada a través del Decreto-Ley 2699 de 1991. En el capítulo octavo del citado Decreto 261 se establecieron las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, entre ellas la Dirección Nacional Administrativa y Financiera y las Direcciones Seccionales, a las cuales se les asignó como obligación:

“ART. 44.—Dirección Nacional Administrativa y Financiera. La Dirección Nacional Administrativa y Financiera tiene las siguientes funciones: (…).

12. Responder por la organización operativa y el control de las actividades relacionadas con la administración de los bienes patrimoniales y de aquellos bienes puestos a disposición de la entidad, y garantizar su conservación. (…).

ART. 45.—Direcciones seccionales. Las direcciones seccionales administrativas y financieras tienen las siguientes funciones: (…).

5. Responder por la organización operativa y control de las actividades relacionadas con la administración de los bienes de propiedad de la Fiscalía General o puestos a su disposición. (…).

De lo anterior se desprende que es deber de la Fiscalía General, en sus dependencias Administrativa y Financiera ya sea del orden nacional o seccional el garantizar la conservación de los bienes dejados en custodia y responder por los bienes mismos, dentro de lo que se incluye el de responder por los gastos que ocasionen dichos bienes.

(…).

La jurisprudencia unificada de la Sala ha sostenido que, entre otras, existen tres causales que permiten aplicar la figura del enriquecimiento sin causa en el ámbito de la Administración Pública. La primera de ellas se refiere a: (i) el constreñimiento que ejerce la entidad frente al particular que ha obrado sin culpa, en un (ii) típico acto de supremacía o imperium que doblega su voluntad, para lo cual se requerirá (iii) la prueba fehaciente y evidente de esa específica circunstancia, así como (iv) la verificación del correspondiente enriquecimiento y empobrecimiento correlativo de patrimonios(23).

Por consiguiente, para que se predique la existencia del enriquecimiento sin causa en virtud de un constreñimiento será necesario que el particular acredite de manera fehaciente y evidente que la administración lo conminó, compelió, apremió o compulsó a la prestación de un servicio o la ejecución de una obra.

Ahora bien, hay casos o eventos que ocurren frente a ciertas autoridades como la Policía Nacional, los jueces y la Fiscalía General de la Nación que en virtud del ejercicio de ciertas competencias precipitan situaciones frente a un particular que se ve compulsado a prestar un servicio o ejecutar una obra, sin que medie una relación contractual previa, casos en los que la Sala estima que para la prueba del constreñimiento bastará con acreditar ese acto de autoridad.

Lo anterior, según los lineamientos del artículo 1º de la Ley 95 de 1890(24) —que subrogó el artículo 64 del Código Civil— norma que determina que son constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito los hechos imprevistos que no son posibles de resistir, dentro de los que se encuentran los autos de autoridad pública.

Los autos de autoridad para que sean constitutivos de constreñimiento, en los términos de la norma citada, son aquellos que se derivan de una clara manifestación del poder público, que implican o conllevan el ejercicio de una potestad estatal (v.gr. actos de policía o jurisdiccionales) y que le imponen a un particular una carga o deber específico. De manera que, no todo auto de autoridad pública puede ser entendido como constreñimiento, sino solo aquellos que tengan la virtualidad de someter o doblegar la voluntad del particular, como serían ciertos actos de policiva o jurisdiccionales.

Ahora, si bien se abre paso a la figura en este tipo de supuestos, ello no significa que haya lugar a indemnizar o compensar la totalidad del traslado patrimonial en todos los supuestos, puesto que en cada caso concreto será necesario analizar no solo la actividad de la entidad estatal, sino también, la del particular afectado, para definir si este con su conducta aceptó voluntariamente los efectos del comportamiento estatal, del tal manera que se permita identificar el momento en que cesó en el tiempo el constreñimiento.

En otros términos, la causal de constreñimiento no puede servir para cohonestar el desconocimiento y trasgresión del ordenamiento jurídico, ello en atención a que, por una parte, tanto los particulares como las autoridades deben acatarlo y obedecerlo de conformidad con los artículos 4 de la Constitución Política, 16 del Código Civil y 57 del Código del Régimen Político y Municipal(25) y, por otra, como ya se manifestó las normas de contratación estatal son de orden público(26). En estos eventos el juez de la administración será celoso en determinar si el particular con su actitud toleró que se prolongara en el tiempo la situación de traslado patrimonial”.(27) Negrilla fuera del texto

Del análisis de las pruebas obrantes en el proceso es posible concluir que durante varios años, la Fiscalía General de la Nación a través de las distintas autoridades (SIJIN, DIJIN), guardó vehículos decomisados, inmovilizados o a órdenes de autoridades judiciales por estar vinculados a un proceso, en el parqueadero La Nueva Novena. Servicios que no tienen origen ni respaldo en la existencia de un vínculo contractual.

Analizado el acervo probatorio exhaustivamente, se evidencia que estamos en presencia de la primera de las excepciones para que sea procedente la actio in rem verso, esto es, cuando se prueba que la entidad impuso al particular la ejecución de la prestación o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, sin que existiera un contrato, puesto que según lo manifestado por el señor Sergio Romero Bautista, los vehículos eran ingresados al parqueadero por miembros de la Policía Nacional (DIJIN, SIJIN) quienes se limitaban a hacer un inventario de entrega y a dejarlos allí advirtiendo al encargado que dichos automotores estaban vinculados a una investigación y solo podían ser retirados mediante orden de autoridad competente, situación que se encuentra corroborada con las copias de las actas de inventario de los vehículos recibidos en el parqueadero obrantes a folios 11 a 73 del cuaderno uno, en donde se consignaba además del tipo de vehículo ingresado, su placa y la fecha de ingreso, la firma de la autoridad que lo dejaba ahí guardado.

De hecho, de los derechos de petición y sus correspondientes respuestas cruzadas entre el demandante y el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación, se vislumbra claramente que éste último aceptó en varias oportunidades tener vehículos en el parqueadero propiedad del señor Sergio Romero Bautista(28), los cuales valga aclarar, que no son todos los que afirma el actor estuvieron en su parqueadero.

En efecto, eran los agentes de la policía, en cumplimiento de sus funciones o de órdenes impartidas por autoridades judiciales quienes inmovilizaban los automotores requeridos por alguna investigación o vinculados a un proceso o de los que se sospechaba su nexo con la comisión de un delito y los dejaban a disposición del Fiscal, el Juez de la causa o la autoridad judicial competente, mientras se adelantaba el respectivo proceso, circunstancia que puede corroborarse con el oficio DSAF 0769 de 18 de marzo de 2005 (fl. 75 cdno. 1), suscrito por el señor Carlos Alberto Marín Ariza, Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación de la Seccional de Bucaramanga, en el cual afirmó: “1. De los vehículos que reposan en su parqueadero no se ha realizado a la fecha entrega real y material a la dependencia de Almacén de la Dirección Administrativa y Financiera por parte de las unidades incautadoras. 2. Solamente treinta (30) de los vehículos indicados en su relación han sido puestos a disposición de la Administrativa, pero sin ejecutarse la entrega real y material de los mismos. 3. De los restantes vehículos se desconoce por la Oficina de Almacén que autoridad lo tiene a su disposición (…)”; los oficio DSAF ALM-752 y DSAF ALM-759 de 7 de junio de 2004 dirigidos al parqueadero Cra 9 Nº 13-44 (La Nueva Novena), suscritos por el jefe de almacén y el director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación (fls. 84 y 85 cdno. 1), donde indicó respecto a la motocicleta de placa PFY 10 y los automóviles placas IDB 318, SPG 249, LLG 259, PBF 112, IAC 350 y XWA 941 lo siguiente: “En razón a que por el momento no se cuenta con espacio en nuestros parqueaderos para trasladar dichos automotores, estos quedan bajo su responsabilidad y vigilancia, por lo tanto no deben trasladarse a sitio diferente ni entregarse a persona alguna, sin la previa y expresa autorización de la Fiscalía General de la Nación, autoridad competente correspondiente; debiéndose velar por la integridad de los vehículos y sus accesorios manifestándole que por extensión en su calidad de arrendataria y responsable de los bienes es sujeto de las responsabilidades civiles y penales correspondientes”.; oficio DSAF - ALM de 8 de junio de 2005 (fl. 87 cdno. 1) por medio del cual la analista de bienes y almacén y el Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación responden un derecho de petición al señor Sergio Romero manifestándole que remitirán su derecho de petición a la jefe de la oficina jurídica para ver si es viable o no el reconocimiento de dinero alguno por “los vehículos incautados que se encuentran en su inmueble. Dado lo anterior, y de acuerdo a lo conversado, rogamos el favor de acordar una fecha para el retiro de los vehículos marcados”. Y, finalmente a folios 97 a 99 se encuentran oficios suscritos por distintos fiscales, en donde solicitan al parqueadero “La Nueva Novena” la entrega física de varios vehículos a sus propietarios.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, encuentra la Sala, que el señor Sergio Romero Bautista (propietario del parqueadero “La Nueva Novena”), no pudo resistirse ni oponerse al ingreso de los vehículos, comoquiera que quienes lo depositaban eran miembros de la Policía Nacional en cumplimiento de órdenes impartidas por la Fiscalía General de la Nación. De modo, que dichas condiciones fueron induciendo al propietario del parqueadero de que si se negaba a recibirlos o cuidarlos como se expuso en la relación de las pruebas, podía verse sometido a una investigación penal, de ahí que pueda concluirse entonces que obró con el convencimiento errado e invencible que debía ajustar su conducta a lo señalado por las autoridades respecto de la prestación del servicio a dichos automotores, so pena de verse involucrado en un proceso.

A modo de conclusión, resulta claro para esta Sala que la Fiscalía General de la Nación se favoreció del servicio de parqueadero impuesto y prestado por el actor, comoquiera que en ultimas éste no recibió contraprestación alguna por la prestación de dicho servicio, lo que conllevó a un enriquecimiento en el patrimonio de la entidad demandada, motivo por el cual le es atribuible la responsabilidad en el sub iudice.

7. Liquidación de perjuicios.

En casos como el que ocupa a la Sala se ha establecido que el demandante tiene derecho a que se le retribuya el valor dejado de pagar debidamente actualizado por el parqueo de los vehículos tal como se expuso a lo largo de este proveído.

No obstante lo anterior, y pese a que se encontró demostrado el daño alegado por la parte demandante, la Sala considera que no se cuentan con todos los elementos de prueba necesarios para proferir una condena en concreto, veamos:

1. Desde el folio 6 a 10 del cuaderno 1, reposa un inventario “de vehículos por cuenta de la Fiscalía” elaborado por la misma parte demandante en el que relaciona los vehículos que mantuvo en su parqueadero a cargo de la Fiscalía General de la Nación, en el que relaciona los días de parqueo y la tarifa a cancelar. Sin embargo, como dicho documento fue elaborado por la propia parte actora no brinda certeza a la Sala sobre el dinero que allí se está cobrando por el servicio prestado.

2. A folios 43 a 73 del cuaderno 1, reposan las actas de recibido por parte del parqueadero “La Nueva Novena” de los automotores que dejaba a su disposición miembros de la Policía Nacional, sin embargo de los mismos no se puede deducir la fecha de devolución a las autoridades ni el valor de la tarifa que se debía cancelar.

3. Finalmente, de la basta correspondencia cruzada entre el actor y la entidad demandada se pudo constatar que los vehículos que por cuenta de la Fiscalía General de la Nación estuvieron en el parqueadero del señor Sergio Romero Bautista, denominada “La Nueva Novena” desde el 24 de febrero de 2004 hasta el 24 de febrero de 2006, fueron efectivamente los siguientes:

PlacaTipo de vehículosFecha de ingreso
1XKD 455CamiónFeb. 28/2004
2PKE 424CamiónEne. 13/2005
3IAI 547CamiónSep. 6/2004
4IBB 365CamiónMayo 11/2006
5LLG 259CamionetaOct. 9/2004
6BIZ 238CamionetaFeb. 16/2005
7IAC 350CamionetaOct. 23/2004
8ITD 474CamionetaDic. 2/2004
9LDK 352CamperoMayo 30/2004
10IBI 941AutoAgo. 15/2004
11KCI 740AutoOct. 20/2004
12PYB 712AutoSep. 12/2004
13XLA 883AutoMayo 19/2004
14SCJ 289AutoOct. 23/2004
15BAP 492AutoOct. 06/2004
16IBH 194AutoAbr. 20/2004
17CID 506AutoAgo. 4/2004
18EWM 630AutoDic. 21/2004
19IDD 341AutoFeb. 5/2004
20IYF 150AutoOct. 29/2004
21HJE 262AutoOct. 16/2004
22HKD 681AutoEne. 13/2005
23OAD 980AutoFeb. 24/2005
24EYB 930AutoAbr. 18/2005
25IBI 259AutoFeb. 24/2004
26IDB 153AutoDic. 2/2004
27ZAF 66MotocicletaDic. 31/2004

Así las cosas, encuentra la Sala que los anteriores rodantes son aquellos en que la parte demandante y demandada concuerdan en que efectivamente estuvieron en el parqueadero. No obstante lo anterior, no obra en el plenario prueba alguna sobre la fecha de salida de los mismos ni el valor o tarifa aplicable, motivo por el cual la Sala reconocerá el pago de la prestación debida por la entidad demandada, aunque lo hará en abstracto. De manera que se procederá a fijar los criterios que el Tribunal debe acoger para realizar el incidente de liquidación, a saber, los siguientes:

1. La liquidación versará exclusivamente sobres los automotores expuestos en este acápite.

2. Se debe acreditar la fecha de salida de cada automotor, la orden de entrega proferida por la Fiscalía, teniendo en cuenta los inventarios de ingreso y las actas de entrega.

3. La liquidación se debe efectuar con base en la tarifa registrada en la alcaldía de Bucaramanga para cada tipo de automotor (motocicleta, automóvil, camioneta y camiones) o en su defecto, se hará de acuerdo a los parámetros indicados por el Ministerio de Transporte para cada año.

4. La suma a reconocer será debidamente indexada por cada año con aplicación de la fórmula acogida por el Consejo de Estado, esto es:

RA 1
 

Donde:

La renta histórica (Rh) corresponderá al valor total de días de parqueo.

El IPC final será el último certificado por el DANE en la fecha de proferirse el incidente de liquidación.

El IPC inicial será el del día en que efectivamente entró cada vehículo al parqueadero.

La renta actualizada (Ra) será el valor obtenido.

8. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 18 de marzo de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander de acuerdo a los fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLÁRESE la caducidad de la acción respecto de las reclamaciones concernientes a los hechos anteriores al 24 de febrero de 2004.

3. DECLÁRESE administrativa y patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación de los daños causados al señor Sergio Romero Bautista en su calidad de propietario del parqueadero “La Nueva Novena” ubicada en la ciudad de Bucaramanga.

4. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a pagar a favor del señor Sergio Romero Bautista, la suma resultante dentro del incidente de liquidación que deberá adelantar el tribunal de origen con aplicación de los criterios fijados en el numeral siete de la parte motiva de esta providencia.

5. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

6. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

3.(sic) Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Enrique Rodríguez Navas—Guillermo Sánchez Luque, aclaración de voto—Jaime Orlando Santofimio Gamboa, presidente de la Sala.

1 Folios 191-203 cuaderno principal.

2 Folios 107-112 cuaderno 1.

3 Folio 114 cdno. 1.

4 Fls.395 a 398 cdno. 1.

5 Fls. 138 y 139 cdno. 1.

6 Fls.176 a 185 cdno. 1.

7 Folio 253 cdno. ppal.

8 Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

9 Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

10 Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

11 Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

12 Reiteración Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24.897

13 Cfr: Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. Nº 1901 y 1902 Tomo XLII, p. 587-606. Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. No. 1914 y 1915 Tomo XLIV, p. 431-437, M.P. Ricardo Hinestrosa Daza;

14 Este mismo requisito lo menciona L: Josserand. Op. cit., p. 456.

15 Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp. 24.897.

16 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

17 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

18 En este sentido cfr. M.L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. Nº 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, pág. 73.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836.

20 Inciso final del artículo 768 del Código Civil.

21 Consejo de Estado; Sala Plena de la Sección Tercera; Sentencia del 28 de agosto de 2013; Exp. 25022; M.P. Enrique Gil Botero.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C; Sentencia del 3 de marzo de 2014 Exp. 28.570, actor: Parqueadero Hegar Ltda.; Sentencia de 29 de abril de 2015 Exp. 27.194, actor: José Agustín Molano Ortiz y sentencia de 7 de septiembre de 2015 Exp. 36.318, actor: Parqueaderos Los Arias Ltda.

23 Pie de página de la cita “Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:
“a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
“(…)” Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24.897. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

24 Pie de página de la cita “Establece la citada disposición: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” (se destaca).

25 “Dentro de un sistema jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque no con carácter absoluto- la autonomía de la voluntad privada, es lo normal que los particulares sometan los efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre ellos, siempre que no contraríen disposiciones imperativas de la ley, comúnmente conocidas como normas de orden público" Corte Constitucional, sentencia C-367 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

26 El artículo 4º de la Constitución Política establece: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades” (se destaca).
Por su parte, el artículo 18 del Código Civil preceptúa: “La ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia”.
En similar sentido, el artículo 57 de la Ley 4 de 1913, contentiva del Código del Régimen Político y Municipal establece: “Las leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive a los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo, respecto de estos, los derechos concedidos en los tratados públicos.”.

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de septiembre de 2015, exp. 36.318, actor: Parqueaderos Los Arias Ltda.

28 Ver folios 75, 84, 85, 88, 94, 95 y 104 a 106 del cuaderno 1.