Sentencia 2006-01368 de febrero 23 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000200601368 01 (17117)

Consejero Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Casa Ángel Limitada. Panángel en Liquidación

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU

Contribución de valorización. Acuerdo 25 de 1995. Cobro coactivo.

Fallo

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 7 de febrero de 2008, previas las siguientes consideraciones.

El tribunal de instancia, al estudiar tanto los cargos como la defensa de la litis, hizo un recuento de las actuaciones adelantadas y observó en síntesis que:

i) la entidad demandada expidió la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, por medio de la cual se fijó sobre el predio de la sociedad demandante una contribución de valorización por valor total de $ 252’482.888;

ii) la entidad demandada expidió el Oficio STJE-NOT-7 del 20 de septiembre de 2002, el cual remitió a la dirección de la sociedad que aparece en el certificado de la Cámara de Comercio, con el fin de que compareciera a notificarse de la resolución antes mencionada;

iii) obra el comprobante de correo con nota de “entrega personal” del anterior oficio, fechado el 25 de septiembre de 2002, entregado en la carrera 11 Nº 85-25 de Bogotá y en el que aparece sobre él una firma, y

iv) el edicto fijado el 4 de octubre de 2002 y desfijado el 18 de octubre del mismo año, fue el mecanismo de notificación legal alternativa a la que recurrió la entidad, como consecuencia de que el representante legal de la sociedad no compareció a notificarse personalmente.

Igualmente, la instancia observó que dentro del término de ejecutoria del acto liquidatorio, la sociedad contribuyente no propuso recurso alguno contra la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, de modo que esta adquirió firmeza y mérito ejecutivo, el que se hizo efectivo por medio de los mandamientos de pago del 3 de diciembre de 2003 y 9 de febrero de 2004, y que son objeto de la demanda.

Ahora bien, en relación con la sentencia impetrada, la Sala aprecia que al analizar los cargos y los descargos el tribunal abordó primero el hecho de si se había agotado la vía gubernativa por parte del demandante, respecto de lo cual estimó que así ocurrió cuando fue decidido el recurso de reposición interpuesto contra los actos que no aceptaron las excepciones propuestas contra los mandamientos de pago.

En segunda medida, el a quo analizó el descargo de inepta demanda mencionando que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 828 del estatuto tributario, constituyen títulos ejecutivos las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, que junto con las correspondientes certificaciones de deuda fiscal, en su sentir, eran piezas suficientes para demostrar la manifiesta existencia del título y la deuda.

Por tanto, desestimó las acusaciones de la demandante en cuanto a que no conoció de los referidos título y deuda.

En tercer lugar, el juez de primera instancia analizó el argumento de que la demandante no conoció la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, que es el acto que sirve de título de cobro en la presente causa, al cual no dio crédito al advertir en el expediente el ya referido comprobante de correo entregado en la dirección de la sociedad, de acuerdo con el certificado de la Cámara de Comercio, con nota de recibido, por lo que desestimó este cargo.

Finalmente, el tribunal estudió la acusación de prescripción de la acción de cobro que se formuló con fundamento, no en la resolución antes mencionada que sirvió de título (7966 del 17 de sep. de 2002), sino en la Resolución 2500 de 30 de julio de 1997, proferida con anterioridad a aquella y al mencionado desenglobe del predio de mayor extensión del que formaba parte el inmueble del demandante, acusación que igualmente desestimó al advertir que la acción de cobro se hizo con base en la primera resolución, la cual quedó en firme y con plenos efectos el día 21 de octubre de 2002, no estando, por tanto, incursa en el plazo de la prescripción previsto en el artículo 817 del estatuto tributario.

Con fundamento en las anteriores observaciones, procede la Sala a decidir el recurso de apelación.

Teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto por la parte demandante, el recurso debe ser resuelto únicamente en lo que a ella le fue desfavorable y fue apelado.

Naturaleza del cobro coactivo

Previo a abordar los términos del recurso, sea lo primero indicar que el cobro coactivo de obligaciones tributarias viene a ser una subespecie de la jurisdicción coactiva de naturaleza administrativa, la que a su vez resulta ser una fórmula especial del juicio ejecutivo previsto en las normas generales del procedimiento civil. Y desde la perspectiva también administrativa, dicho cobro coactivo corresponde a la autotutela ejecutiva de la autoridad, que le permite hacer exigibles las obligaciones fiscales por sí misma, sin necesidad de acudir a la rama judicial del Estado(3).

Sin embargo, en materia tributaria, por disponerlo así el artículo 823 y siguientes del estatuto tributario, la administración tributaria puede cobrar los créditos fiscales por sí misma y sin necesidad de recurrir a las autoridades judiciales, siguiendo el procedimiento especial establecido en dichas disposiciones.

Este procedimiento especial no ha quedado limitado a las causas tributarias de las obligaciones impositivas a que se refiere el estatuto tributario, que son los impuestos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN, sino que ha sido extendido a otros órdenes por disposición del propio legislador(4).

En efecto, en lo que atañe a la contribución de valorización, el artículo 1º del Acuerdo 7 de 1987, mediante el cual se adoptó el “estatuto de valorización del Distrito Capital de Bogotá”, señaló que “La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras”(5).

Por tanto, como tributo del orden distrital, y por mandato del artículo 162 del Decreto-Ley 1421 de 1993, las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento de cobro deben ser aplicadas por las entidades distritales, de conformidad con la naturaleza y estructura funcional de sus impuestos. Este mandato para el nivel distrital, es dado por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 que señaló que en los procesos de cobro relacionados con los impuestos administrados por los municipios y distritos deberán aplicarse los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional.

Y finalmente, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 tiene establecido que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas, y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y que, para estos efectos, deben aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional.

Lo anterior le permite concluir a la Sala que para el cobro de las obligaciones tributarias de la contribución de valorización en el Distrito Capital, deben ser observadas las reglas en materia de cobro coactivo, previstas en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional.

Hechos que antecedieron a la acción de cobro

Si bien dentro del proceso administrativo de cobro, por mandato del artículo 829-1 del estatuto tributario, solo pueden aducirse aspectos relacionados con él y resultan inoportunos otros aspectos que han debido ser debatidos en la sede gubernativa sobre los actos que sirven de título, por constituir el principal argumento aducido por la sociedad actora en la demanda y el recurso interpuesto, la Sala repara en algunos de los hechos que antecedieron al cobro.

En la demanda la sociedad actora afirma que, como consecuencia de una mutación sobre la cédula catastral del inmueble de su propiedad, debida al desenglobe realizado sobre el bien respecto de un lote de terreno de mayor extensión del que el suyo formaba parte, se originó la resolución administrativa que determinó una nueva contribución de valorización y que de dicho acto no fue enterado ni notificado, porque la medida administrativa mencionada no fue solicitada por él sino por un tercero.

Igualmente, en los hechos de la demanda la actora señala que su predio, denominado Monte Perla, formó junto con otro de nombre Segovia y de propiedad de un tercero —el señor Luis Bernardo Ángel de León—, parte de una asignación original y de mayor extensión que se identificó con la cédula catastral Nº SB 21902.

Relata que la entidad demandada, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, como consecuencia de una petición de desenglobe, mediante la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, no solo decidió desenglobar todos los predios relacionados en la mencionada cédula, es decir, tanto el lote Segovia citado como el predio Monte Perla sino que, adicionalmente, procedió a revocar la Resolución 2500 del 30 de julio de 1997, por medio de la cual la entidad demandada había fijado originalmente la contribución de valorización decretada por el Acuerdo 25 de 1995 del Concejo del Distrito Capital, a título de “Beneficio Local Zona Eje-1”.

La Sala aprecia que en la mencionada Resolución 2500 del 30 de julio de 1997 (num. 233846) había sido asignada a la sociedad demandante, en relación con el predio mencionado, una contribución de valorización por valor de $ 26’981.659 pero que, con la expedición de la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, el mismo gravamen se fijó en la suma total de $ 252’482.888 (nums. 233846 y 4033460 del acto) (fls. 110 y ss., cdno. ppal.).

Por este motivo la sociedad demandante propuso la excepción de falta de título ejecutivo, porque considera que el IDU no puede revocar de manera directa un acto administrativo que otorgue un derecho subjetivo a favor de un administrado sin contar con su aquiescencia, y porque fue indebidamente notificado. Además propuso la excepción de prescripción de la obligación originalmente cobrada en la Resolución 2500 de 2007.

La entidad demandada, con ocasión de la contestación de la demanda no solo negó las anteriores acusaciones, sino que argumentó la firmeza de la Resolución 7966 de 2002 porque la parte actora no agotó la vía gubernativa. También alegó la ineptitud de la demanda, por apreciar que las acusaciones de la sociedad se refieren a hechos que debieron ser objeto de la discusión de fondo de la obligación en la vía gubernativa, pero no de los actos de cobro (título ejecutivo y mandamiento de pago).

El tribunal decidió declarar como no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, lo que produce confusión, pues en realidad la parte actora alegó la excepción de falta de título ejecutivo, porque no le notificaron la Resolución 7966 de 2002, y, por las mismas razones adujo que no pudo interponer los recursos en la vía gubernativa.

El IDU no propuso ninguna excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa; el IDU, simplemente insistió en que no debía prosperar la excepción de falta de título ejecutivo porque la Resolución 7966, fundamento de los mandamientos de pago, se encontraba en firme, porque no se interpusieron recursos contra la misma.

Habida cuenta de que el tribunal falló el cargo bajo la consideración de que sí se había agotado la vía gubernativa contra la resolución que resolvió las excepciones, la Sala aludirá a los argumentos que propuso la parte actora en el recurso de apelación contra la sentencia del tribunal, referidos a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa cuando estudie la excepción de falta de título ejecutivo.

Falta de título ejecutivo

Procede en consecuencia la Sala a dirimir, si se configura la excepción de falta de título.

Como lo expresa el artículo 828, numeral 2º, del estatuto tributario, constituyen título ejecutivo “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”, y como lo prevé también el artículo 829, numeral 2º del mismo ordenamiento, se entienden ejecutoriados los títulos ejecutivos, “cuando vencido el término para interponer los recursos no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma”.

En el asunto de autos, la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002 es el título ejecutivo de la contribución de valorización, que tiene como consideraciones, entre otros varios aspectos, los siguientes:

• que el Acuerdo 25 de 1995 autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para el conjunto de obras viales incluidas en el plan de desarrollo Formar Ciudad”;

• que mediante los numerales de la Resolución 2500 de julio 30 de 1997 se asignó una contribución de valorización por beneficio local Zona Eje-1, y que,

• que mediante Radicación 101530 de 25 de noviembre de 1997 se solicitó el desenglobe del predio lote Segovia y Parte Monteperla;

Dicha providencia resolvió en su artículo primero, modificar los numerales 233846 y 4033460 y asignarle al predio Monteperla, de propiedad de Casa Ángel Ltda. - Panangel, el uso 5100 y una contribución de $ 166’870.808; así mismo, asignarle al predio Monteperla, de propiedad de Casa Ángel Ltda. - Panangel, el uso 5500 y una contribución de $ 85’612.080 (fls. 104 a 109, cdno. ppal.).

Con el objeto de notificar esta providencia en forma personal, el 20 de septiembre de 2002 el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, envió a la dirección de la sociedad que aparece en el certificado de la Cámara de Comercio, esto es, a la carrera 11 Nº 85-51, el Oficio STJE-NOT-3, por medio del cual solicitaba la comparecencia para la diligencia mencionada.

Transcurrido el término anunciado para efectuar la notificación personal sin que la persona requerida se hubiera presentado, la Resolución 7966 de 2002 fue notificada por edicto fijado el 4 de octubre de 2002 y desfijado el 18 de octubre del mismo año.

La sociedad afirma que no se enteró de la citación mencionada y con ocasión de la sustentación del recurso de apelación aduce “falta o indebida notificación del acto” porque en el comprobante de entrega del correo aparece simplemente un nombre sin firma, identificación, ni teléfono de quien la recibió.

La recurrente aportó en la segunda instancia una constancia del administrador del Edificio Guanentá, NIT. 900.092.178-0, sitio en el que operan las oficinas de la sociedad, en la que afirma que después de revisar el registro de propietarios, inquilinos y empleados encargados de la portería, no se encuentra alguna persona que haya residido o trabajado cuyo nombre sea “John Smith”, que es la persona que aparece en el comprobante de correo.

En oficio visible en el folio 202 c. p., el apoderado de la actora pide que el anterior documento sea tenido como prueba en esta instancia. Sin embargo, mediante auto del 27 de noviembre de 2009, este despacho negó el decreto de dicha prueba documental, porque no se trata de un documento que no hubiera podido aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria, como lo prevé el numeral 3º del artículo 212 del Código Contencioso Administrativo (fl. 205 c. p.).

De conformidad con los artículos 563, 566 y 569 del Estatuto Tributario Nacional y 7º del Decreto 807 de 1993, la resolución contentiva de la liquidación de la contribución debía notificarse personalmente o por edicto; en consecuencia, observa la Sala que la administración dio cabal cumplimiento al ordenamiento legal al enviar la citación a la dirección registrada por la actora en el certificado de la cámara de comercio, con el objeto de surtir la notificación personal, lugar donde fue recibida y luego, una vez vencido el término concedido para hacerlo y ante la no comparecencia de la persona citada, proceder a la notificación por edicto.

Por lo tanto, como lo consideró en su oportunidad el tribunal, aprecia la Sala que el mandamiento de pago sí contiene un título de cobro que es precisamente la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002, título en relación con el cual se surtió la notificación de ley, en los términos de los artículos 563, 566 y 569 del Estatuto Tributario Nacional y 7º del Decreto 807 de 1993; se trata de una liquidación oficial o de determinación del gravamen, en relación con la cual no se interpuso recurso alguno.

Ahora bien, en cuanto a que la Resolución 7966 de 2002 no es título ejecutivo porque revocó una situación jurídica particular de la parte actora que había creado la Resolución 2500 de 1997 sin su aquiescencia, la Sala concuerda con el a quo en que ese aspecto atañe a la legalidad de la Resolución 7966 de 2002 que debió ser controvertido mediante los recursos que procedían en su contra; como no se hizo, tiene razón la parte demandada cuando alega su firmeza. Por lo expuesto, no está probada la excepción de falta de título ejecutivo.

Ahora bien, la parte actora también propuso la excepción de prescripción. El tribunal consideró que tampoco estaba probada esa excepción pero no lo decretó en la parte resolutiva del fallo. Por tanto, la Sala adicionará la sentencia para reiterar lo dispuesto por el a quo pero no se pronunciará de fondo sobre las razones que expuso por cuanto no fueron objeto del recurso de apelación. En consecuencia, la Sala modificará, revocará y confirmará, en lo pertinente, la sentencia apelada.

Las anteriores apreciaciones permiten a la Sala desestimar los cargos de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE el numeral primero de la sentencia del 7 de febrero de 2008 expedida por la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. REVÓCASE el numeral segundo y en su lugar se declara no probada la excepción de falta de título ejecutivo.

3. CONFÍRMASE el numeral tercero pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

RECONÓCESE personería a la doctora María Mercedes Suá Quiroga, como apoderada de la parte demandada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y devuélvanse los antecedentes al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(3) Este procedimiento administrativo especial tiene fundamento constitucional en el artículo 189 numeral 20 de la Carta Política, que confiere al Presidente de la República la facultad de velar por la estricta recaudación de las rentas públicas, de acuerdo con la ley. El artículo 65 del Código Contencioso Administrativo (CCA), con fundamento en la teoría de la eficacia de los actos administrativos prevé que “los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo [son] suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento”. Y en el mismo CCA se establece en el capítulo V del título XXVI del libro II, artículo 252, que “en la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil” (CPC). Precisamente el CPC expresa en su capítulo VIII, artículo 561 y siguientes, que “las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo”.

(4) El Decreto 1421 de 1993 (art. 162), estatuto legal especial del Distrito Capital de Bogotá, remitió a la aplicación del procedimiento tributario nacional a la gestión y cobro de los tributos distritales, conforme a la naturaleza y a la estructura funcional de estos, aspecto que materializó el Decreto Distrital 807 de 1993. Posteriormente, la Ley 383 de 1997 (art. 66) hizo lo propio en relación con la gestión y cobro de los demás tributos municipales y distritales. Y la Ley 788 de 2002 (art. 59) ordenó aplicar el procedimiento tributario nacional y la gestión de cobro coactivo en relación con los impuestos del orden departamental.

(5) Sobre la naturaleza de la contribución de valorización, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de julio 1998, M.P. Delio Gómez Leyva. Expediente 8658.