Sentencia 2006-01555/4076-14 de agosto 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUB SECCIÓN A

Rad.: 13001 23 31 000 2006 01555 01 (4076-14)

Consejero ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Actor: Jorge Eliécer Alcalá Puerta

Demandado: Ese José Prudencio Padilla en liquidación.

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto dos mil diecisiete

Extractos «2. Consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

Se circunscribe a establecer la legalidad de los oficios SADRHLIQ 00708 del 29 de julio y LIQ 00054 del 1º de septiembre de 2006 mediante los cuales se dispuso el retiro del demandante por supresión del cargo.

De conformidad con el marco de la apelación, el análisis de la Sala se centrará en definir los siguientes aspectos: i) de la falta de motivación y de oportunidad para agotar la vía gubernativa de los actos acusados; supresión de cargos ocurrida en la ESE José Prudencio Padilla; y ii) de los beneficios convencionales reclamados.

2.1.2. Falta de motivación y de oportunidad para agotar la vía gubernativa. Supresión de cargos ocurrida en la ESE José Prudencio Padilla.

De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en el Ley.

La Ley 909 de 2004 previó que los cargos públicos deben proveerse con personas que hayan aprobado un concurso de méritos, como regla general, es decir, determinó como sistema de selección de los servidores públicos las capacidades intelectuales, con la finalidad de profesionalizar la función pública, lograr una mejor prestación del servicio a los ciudadanos, aumentar la eficacia de las actuaciones administrativas y eliminar las prácticas clientelistas dentro del ámbito público. Cuando una entidad pública no adelante el concurso de méritos para suplir las vacantes de su planta de personal, podrá nombrar temporalmente a funcionarios hasta que culmine el procedimiento de selección, los cuales serán empleados provisionales y no gozan de estabilidad en el empleo por cuanto no son titulares de los derechos que otorga la carrera administrativa(4).

La supresión de cargos de carrera administrativa puede originarse por múltiples motivos dentro de los que se encuentran: (i) reestructuración de la planta de personal, (ii) liquidación de la entidad, (iii) reclasificación en los empleos o (iv) por “...políticas de 'modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público”(5). No obstante, todas las causas que pueden motivar la supresión de empleos de carrera deben estar encaminadas al mejoramiento de la función pública. La Corte Constitucional al respecto señaló lo siguiente:

... La decisión de suprimir un cargo de carrera administrativa se puede producir por circunstancias como fusión o liquidación de la entidad pública, reestructuración, modificación de la planta de personal, reclasificación de los empleos, políticas de modernización del Estado, entre muchas otras. No obstante, la decisión de supresión de un empleo se puede adoptar por distintos motivos, pero ella siempre debe estar dirigida a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio, por lo que debe responder a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.(6)

En este orden de ideas, si bien es cierto los servidores inscritos en carrera administrativa gozan de estabilidad en el empleo, también lo es que ello no se traduce en inamovilidad de sus cargos por cuanto no es un derecho absoluto, ya que tiene que ceder frente a la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

Cuando a dichos funcionarios les suprimen sus cargos, pueden optar por una indemnización o incorporación a empleos equivalentes, conforme al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, cuyo tenor es el siguiente:

Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación., reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización.

En el caso sub examine de conformidad con el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política(7), el artículo 52 de la Ley 489 de 1998(8) y el Decreto Ley 254 de 2000(9) fue expedido el Decreto 2505 del 26 de julio de 2006 mediante el cual se suprimió la ESE José Prudencio Padilla, y además dispuso:

“ART. 9º—Terminación de la vinculación. La supresión de los cargos como consecuencia del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en Liquidación, dará lugar a la terminación del vínculo legal y reglamentario o contractual, según el caso, de los servidores públicos de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

(…)

“ART. 11.—Supresión de cargos. El Liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, elaborará el informe de los servicios personales que requerirá durante el proceso de liquidación, así como la forma idónea para atenderlos. De igual forma elaborará el programa de supresión de cargos vacantes y los que no sean necesarios para adelantar el proceso.

Para el efecto, se expedirá el acto administrativo correspondiente de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

En todo caso, al vencimiento del término del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en Liquidación, quedarán automáticamente suprimidos todos los cargos existentes, de acuerdo con el respectivo régimen legal.

En la parte motiva del Decreto transcrito se explicó, además, que previo a la supresión de la ESE se adelantó un proceso de reestructuración que buscó su viabilidad y la adecuada prestación de servicios de salud, para lo cual el Gobierno Nacional expidió en su momento los decretos 775 y 776 de 2006 de modificación de la estructura y supresión de cargos de la planta de personal, respectivamente; sin embargo, como quiera que estas medidas no dieron resultado, y antes por el contrario siguió en aumento el desequilibrio financiero, las deficiencias en la calidad y en la capacidad resolutiva de los servicios de salud que se ofrecía a los usuarios, lo cual generó un bajo nivel de competitividad de la entidad frente a las condiciones del mercado regional, se hizo inviable e insostenible su funcionamiento y se vio abocado a su disolución.

Así las cosas, resulta evidente que la decisión de suprimir el empleo del demandante sí estuvo motivada en la liquidación de la entidad y en la orden directa que le dio la disposición normativa de suprimir la totalidad de los cargos existentes a esa fecha.

Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque un empleado sea de carrera administrativa, ello no le otorgaba inamovilidad absoluta en el cargo, pues tal como se sostuvo en líneas precedentes, los derechos derivados del concurso de méritos deben ceder frente a la consecución del interés general, que es lo que debe pretender la modificación de las entidades públicas. Acerca de este tópico, la Corte Constitucional sostuvo:

... el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.

Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de cartera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general10.

Visto lo anterior, la Sala evidencia que la condición de funcionario de carrera administrativa que invoca el demandante no impedía que la planta de personal de la ESE José Prudencio Padilla fuera suprimida, Cuanto más si se tiene en cuenta que la entidad no era viable financieramente, tal como se indicó en la exposición de motivos del Decreto 2505 de 2006, situación que explica la expedición de los actos administrativos acusados.

Por otra parte, el hecho de que en los actos acusados no se especificaran los recursos que procedían en su contra no los vida de ilegalidad, por cuanto se entiende qué el ciudadano Podía acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sin necesidad de agotar el procedimiento administrativo, máxime si se tiene en cuenta que el liquidador de la ESE José Prudencio Padilla no tenía un superior jerárquico que resolviera una apelación y este es el único recurso obligatorio en la vía gubernativa.

En otras palabras, debido a que el liquidador de la entidad no tenía superior jerárquico, no era procedente el recurso de apelación contra los actos administrativos demandados y, por ende, el actor podía acudir directamente a la Jurisdicción en aras de controvertir su legalidad, tal como ocurrió, sin que ello se traduzca en desconocimiento del derecho de defensa.

En consecuencia, los cargos de falta de motivación y de otorgamiento de recursos en vía gubernativa no tienen vocación de prosperidad.

2.1.3. De los beneficios convencionales reclamados.

El demandante asegura que no se le reconocieron los beneficios salariales estipulados en la convención colectiva de trabajo celebrada entre Sintraseguridadsocial y las directivas del Instituto de Seguros Sociales, en el año 2001, los cuales percibía al momento en que fue vinculado automáticamente y sin solución de continuidad a la ESE José Prudencio Padilla.

Sobre este punto debe tenerse en cuenta que en virtud del Decreto 1750 de 2003 los funcionarios del escindido Instituto de Seguros Sociales pasaron a las empresas sociales del Estado bajo la condición de empleados públicos que les impide devengar beneficios convencionales por la naturaleza del cargo, dado que esta prerrogativa es única de los trabajadores oficiales. En relación con este tema, la Sala ha expresado lo siguiente:

... La aludida Convención Colectiva cobija única y exclusivamente a los trabajadores oficiales de la entidad demandada y como la situación laboral de la demandante, no se enmarca dentro de este supuesto dada la calidad de empleada pública que la cobijaba para el momento en que fue retirada del servicio (...) no es viable reconocerle (...) con fundamento en la Convención Colectiva reclama, puesto que el cambio de naturaleza del empleo conlleva necesariamente el cambio de régimen aplicable, lo que indefectiblemente supone la inaplicación de reconocimientos plasmados en convenciones colectivas, salvo los derechos adquiridos y las expectativas legítimas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 416 del C.S.T. que consagra la prohibición de extender cláusulas convencionales a los empleados públicos, calidad que tal y como quedó demostrado, ostentó la actora.

De igual manera, no sobra advertir, que aunaceptándose el argumento de la “reincorporación al servicio de la actora”, ello no es garantía de que las cláusulas convencionales le resulten aplicables, máxime cuando dicha reincorporación procuró mantener la continuidad de la relación, pero cambió la naturaleza del empleo. Cambio que impide, como ya se dijo, que las garantías convencionales se le apliquen a quienes antes de dicha reincorporación ostentaban la calidad de trabajadores oficiales, puesto que estas garantías y beneficios fueron alcanzados por dichos trabajadores oficiales a través de acuerdos convencionales que no pueden regular las relaciones de los empleados públicos que tienen un régimen indemnizatorio, salarial y prestacional establecido en la ley y sus decretos reglamentarios, tal y como específicamente lo contempla el artículo 150 numeral 19 literales e) y, f) de la Constitución Política (…)(11).

Como puede observarse, y de acuerdo con reiterada jurisprudencia dictada por esta Corporación sobre el tema; por mutar la naturaleza jurídica de los trabajadores a empleados públicos en el momento en que fueron vinculados a las empresas sociales del Estado no son beneficiarios de las disposiciones del derecho colectivo del trabajo y, por tanto, no pueden válidamente sostener que son titulares de los beneficios contemplados en la convención colectiva de trabajo materia de controversia.

Esta Corporación también ha precisado que lo anterior no significa que los empleados públicos no tengan derecho a la negociación colectiva ya que con fundamento en el artículo 39 de la Constitución Política pueden constituir sindicatos o asociaciones sin la intervención del Estado y sus representantes tienen derecho al fuero sindical y a las demás garantías para el cumplimiento de su gestión, derecho que es avalado en el ámbito internacional por el convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, aprobado por Colombia mediante la Ley 411 de 1997 que consagra disposiciones relativas a la protección del derecho de asociación sindical de los servidores del Estado. Esta ley, a su turno, fue reglamentada por el Decreto 160 del 5 de febrero de 2014 que reguló el “...procedimiento para la negociación exclusivamente dé las condiciones de empleo, entre las entidades y autoridades públicas competentes y las organizaciones sindicales de empleados públicos”(12) el cual constituye un avance importante en el desarrollo del citado Convenio 151 en materia de negociación colectiva en la administración pública.

En consecuencia, no es procedente ordenar el pago de los emolumentos convencionales a favor del demandante, ya que esta es una prerrogativa exclusiva de los trabajadores oficiales, calidad que perdió al vincularse como empleado público a la ESE José Prudencio Padilla en virtud del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003.

2.2. Conclusión.

Con los anteriores argumentos la Sala evidencia que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados a través de los cuales se le desvinculó de la planta de personal de la ESE José Prudencia Padilla de conformidad con el Decreto 2505 de 2006, motivo por el cual confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confirmar la sentencia proferida el 14 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor Jorge Eliécer Alcalá Puerta.

Reconocer personería a Luz Mary Acosta Arandocomo apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos delpoder conferido a Folio 482.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Artículo 27 de la Ley 909 de 2004: “La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecen estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sentencia de 2 de agosto de 2012, Número interno: 225-2011, actor: Bonty Núñez Machado.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-758 de 30 de julio de 2008, M.P. Nilson Pinilla, Referencia: Expediente T-1822449, actor: José Antonio Castilla Rodriguez.

(7) Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ... 5. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.

(8) Que confiere al presidente de la República la facultad de suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38, entre otros las Empresas Sociales del Estado.

(9) “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

(10) Sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(11) Consejo de Estado, sentencia de 1º de julio de 2009, Rad. 2007-1355, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, demandado: Hospital de Caldas.

(12) Artículo 1º