Sentencia 2006-01785 de agosto 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 730012331000200601785-01

Nº interno: 18580

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Cemex Colombia S.A.

Demandado: Municipio de San Luis

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda.

Revisado el recurso de apelación, se advierte que la demandante hace un recuento de los hechos, los argumentos de la demanda y las pruebas aportadas, y, finalmente, pide que se revoque la sentencia del tribunal, en la medida que los actos administrativos son nulos por falta de competencia del funcionario que los profirió.

Concretamente, en el recurso planteó que el Decreto 145 de 1995 no le otorga competencia al Alcalde del municipio de San Luis para proferir actos administrativos modificatorios de las liquidaciones de regalías que presentó Cemex, que son objeto de demanda. Para la recurrente, esta irregularidad, adicionalmente, violó el derecho al debido proceso que le asiste.

Sobre las razones que invocó la apoderada judicial de la sociedad de Cemex en el recurso, se advierte lo siguiente:

En virtud de los requisitos previstos en los numerales 2º y 4º del artículo 137 del Decreto 1 de 1984 (lo que se demanda, la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, dado que al demandante le corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos(1), el artículo 170 del mismo decreto dispuso:

“La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”.

Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala:

“La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”.

Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante.

Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan pretensiones adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)(2).

Ahora bien, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo consagra al recurso de apelación como medio procesal ordinario para cuestionar las sentencias proferidas dentro de los procesos contenciosos administrativos, sujeto a la forma y oportunidad previstas en el artículo 212 ibídem.

La finalidad legal de este recurso es, en términos del artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”.

Dicho instrumento de impugnación pretende, entonces, provocar la revisión de la providencia que se cuestiona por parte del superior funcional de quien la profirió, para que, según su ponderado análisis y juicio jurídico, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme(3).

La especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que la fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350 citado.

Así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos anteriormente señalados. El recurso que desconozca esta restricción, viola el deber de lealtad entre las partes, irrespeta el debido proceso y quebranta el derecho de defensa de aquellas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora(4).

En el caso en examen, en el escrito de demanda, la sociedad Cemex alegó que los actos administrativos demandados eran nulos, por violar los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política; 227 de la Ley 685 de 2001; 3º del Decreto 145 de 1995; 29 de la Constitución Política y 3º del Decreto 1 de 1984.

Concretamente, a juicio de la demandante: i) el municipio de San Luis, al proferir los actos administrativos, efectuó un cobro por regalías superior al que la ley y la Constitución permiten, a partir de una incorrecta lectura de la información que la sociedad suministró en la actuación administrativa, con ocasión del requerimiento efectuado por el municipio; ii) el municipio desconoció la fórmula prevista en el artículo 3º del Decreto 145 de 1995 al momento de liquidar el valor a pagar por regalías, pues no tuvo en cuenta el valor real de la cantidad de mineral que explotó Cemex durante los años 2000, 2001 y 2002 y, iii) el municipio violó el derecho al debido proceso que le asiste al proponer ciertos cargos que no fueron discutidos en la vía gubernativa.

Frente a los cargos de la demanda, el municipio de San Luis presentó los correspondientes descargos, detallados en el escrito de contestación al que se aludió anteriormente (págs. 6 y 7), y sobre los que se pronunció el tribunal.

Luego, en el recurso de apelación, la sociedad actora invocó la violación de los actos administrativos acusados, pero por incurrir en la causal de nulidad por falta de competencia del funcionario que los profirió, con base en el artículo 3º del Decreto 145 de 1995; aspecto éste que no hizo parte de los cargos de violación que invocó en la demanda y que, evidentemente, no fue analizado por el a quo.

Al respecto, se advierte que el cuestionamiento del recurso, relacionado con el aspecto anterior, constituye un nuevo argumento de defensa, no considerado por el tribunal, y, en consecuencia, ajeno al estudio en esta instancia, precisamente por escapar a la restricción técnica de contenido que sujeta la alzada.

De esta manera, salta a la vista la impertinencia del recurso para atacar las cuestiones debatidas y decididas en el fallo impugnado, resultando improcedente cualquier consideración de fondo sobre el mismo, pues el recurso de apelación no constituye una instancia para modificar y/o enmendar los vacíos de la demanda.

En esa medida, como el apelante no señaló motivos de inconformidad contra el fallo de primera instancia que permitieran realizar el estudio del asunto decidido y, de manera alguna, desvirtuó las razones esgrimidas por el tribunal, se concluye que el recurso no tiene vocación de prosperidad, razón para confirmar la decisión recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 17 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por Cemex contra el municipio de San Luis Tolima.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(1) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio del dos mil doce (2012), radicación 25000-23-27-000-2008-00228-02 (18380). Actor Elizabeth Whittingham García. Demandado el Distrito Capital.

(2) En el mismo sentido sentencia del 16 de septiembre de 2010, expediente 16605, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(3) La Sala ha precisado que el marco de la decisión judicial en la segunda instancia lo constituyen la sentencia y el recurso de apelación, en el que deben manifestarse los motivos de inconformidad contra la primera, de manera que el ad quem limite su examen a esos aspectos (sent. abr. 30/2009, exp. 16225, citada en la sent. nov. 11 del mismo año, exp. 16226).

(4) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, expediente 14403.