Sentencia 2006-01790/20304 de mayo 26 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Rad.: 680012331000200601790-01

680012331000200601113-00 (20304)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Acumulados

Actores: Mario González Vargas y otro

Diego Alexander Jaimes Delgado

Demandado: Municipio de Bucaramanga

Bogotá D.C., veintiséis de mayo de dos mil dieciséis

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad del numeral 2.1., grupo 2 del artículo 1º del Acuerdo 59 de 2005, “[P]or el cual se modifican las tarifas del impuesto predial unificado” en el municipio de Bucaramanga.

En los términos del recurso, la Sala decidirá si la tarifa del impuesto predial que fijó el Concejo municipal de Bucaramanga para los predios rurales violó, por falta de aplicación, el artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

La Sala considera que sí, por las razones que pasan a exponerse:

2.1. Impuesto predial unificado. Tarifas para la pequeña propiedad rural. reiteración jurisprudencial(3)

Tratándose del impuesto predial unificado, la Ley 44 de 1990 dispuso que, a partir del año de 1990, se fusionaban en un solo impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes:

a. El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto Ley 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986;

b. El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;

c. El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989;

d. La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989.

Esta ley reguló, además, la base gravable y la tarifa del impuesto predial, en el siguiente sentido:

“ART. 3º—Base gravable. La base gravable del Impuesto Predial Unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado”.

ART. 4º—Tarifa del impuesto(4).La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

a. Los estratos socioeconómicos;

b. Los usos del suelo, en el sector urbano;

c. La antigüedad de la formación o actualización del catastro;

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo Concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Como se ve, el legislador facultó a los concejos municipales a fijar las tarifas del impuesto predial. Para el efecto, previó el rango en que se deben establecer esas tarifas, que oscila entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Adicionalmente, fijó tres criterios cualitativos a tener en cuenta para establecer las tarifas de manera diferencial y progresiva.

Dado que por la simple naturaleza “real” del impuesto predial no es posible medir la capacidad económica de los contribuyentes, pues el tributo se impone sin consideración de la calidad del sujeto pasivo (propietario, poseedor o tenedor), el legislador conminó a los municipios a que tuvieran en cuenta, criterios como los estratos económicos que permiten medir la capacidad contributiva de los sujetos pasivos y, por lo tanto, a aplicar tarifas progresivas(5).

Ahora, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 3496 de 1983, Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983, la vivienda popular es aquel predio cuya construcción está destinado a la habitación, se encuentra ubicado en el perímetro urbano de cada municipio y está clasificado dentro de la estratificación de manzanas establecidas por el Departamento Nacional de Estadística —DANE— en estratos bajo-bajo, bajo y medio bajo.

La pequeña propiedad rural se entiende como aquel predio ubicado en los sectores rurales, que está destinado a la agricultura o a la ganadería, y que por razones de su tamaño y uso del suelo, sirven para producir niveles de subsistencia. Se clasifican en pequeños, medianos y grandes(6).

El artículo 4º de la Ley 44 de 1990 dispone que a la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicará la tarifa mínima del impuesto predial que establezca el respectivo concejo.

En el asunto sub examine se cuestiona el hecho de que el Acuerdo acusado no fijó la tarifa mínima del impuesto predial para los predios rurales ubicados en el municipio de Bucaramanga, en atención a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

Sobre el particular, se precisa que el artículo 1º del Acuerdo 59 de 2005 (grupo 2, numeral 2.1.) estableció una tarifa del 5,8 por mil para los predios rurales, en general, ubicados en el municipio de Bucaramanga.

También se precisa que el acuerdo demandado no distinguió nada respecto de la vivienda popular y la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria, a las que les corresponde la tarifa mínima fijada en el acuerdo. La tarifa más baja fijada en el acuerdo es del 1,5 por mil, para los predios habitacionales del estrato 1, tarifa que se debe aplicar a la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria, por disposición del artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

Por tanto, hay lugar a revocar la decisión del tribunal. En su lugar, se denegará la nulidad del Acuerdo acusado, puesto que sí es procedente aplicar la tarifa del 5.8 por mil para la propiedad rural, en general, tal como lo decidió el concejo municipal. Pero como en el municipio de Bucaramanga puede existir vivienda popular y pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria, la Sala condiciona la decisión de denegar la nulidad del Acuerdo 59 de 2005, siempre que se entienda que para la vivienda popular y la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria la tarifa que les corresponde es la mínima del 1,5 por mil, en cumplimiento del artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

De esa forma, se concilian los principios de autonomía tributaria local, que favorece la validez del acuerdo, con el principio de reserva de ley, strictu sensu, en cuanto esa Ley 44 habría estipulado reglas preferenciales en favor de pequeños propietarios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia del 31 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar:

DENIÉGASE la nulidad del artículo 1º, grupo 2, numeral 2.1. del Acuerdo 59 de 2005, expedido por el Concejo municipal de Bucaramanga, en cuanto fijó la tarifa del 5,8 por mil para los predios rurales, en general. Lo anterior sin perjuicio de que se entienda que la tarifa mínima del impuesto predial para la vivienda popular y la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria ubicada en el municipio de Bucaramanga, en vigencia del Acuerdo 59 del 29 de diciembre de 2005, era del 1,5 por mil, en cumplimiento del artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

3 Sentencia del 5 de marzo de 2015, expediente 730012331000201000058-02 (19498), Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

4 Artículo modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, así:
“ART. 23.—Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial Unificado. El artículo 4ºde la Ley 44 de 1990 quedará así:
“ART. 4º—La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo concejo municipal o distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
‘PAR. 1º—Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
‘PAR. 2º—Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-77 de 2012”.

5 El principio de progresividad promueve que los contribuyentes tributen en proporción a su capacidad económica. De manera que, tributarán más, aquellos contribuyentes que tengan mayor capacidad económica que los contribuyentes que demuestren que tienen menor capacidad.
De conformidad con el artículo 363 de la Carta Política, el principio de progresividad se predica del “sistema tributario” y no de cada uno de los impuestos en particular pues hay impuestos respecto de los que por su naturaleza o dinámica no se puede establecer la progresividad en torno a la capacidad económica de los contribuyentes.

6 Al respecto Ver: el Concepto 1200-E2-32012 del 7 de abril de 2010, proferido por el Ministerio de ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.