Sentencia 2006-01816 de marzo 31 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 73001233100020060181601-20060195201 (acumulados)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Número interno: 18116

Actor: Papeles Nacionales S.A.

Industria y Comercio

Fallo

Bogotá, D.C., marzo treinta y uno de dos mil once.

EXTRACTOS: « VIII. Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 9 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Según el apelante, la sentencia recurrida se pronunció sobre la alegada extemporaneidad de la liquidación oficial de revisión sin analizar la causación del impuesto de industria y comercio en el municipio de Ibagué.

En consecuencia, la Sala se pronunciará inicialmente sobre la alegada extemporaneidad de la liquidación oficial y, dependiendo de dicho análisis, se referirá al alegato planteado por el apelante respecto a la causación del impuesto en el municipio de Ibagué.

De los hechos relacionados tanto por las partes, como de los documentos allegados al expediente y que resultan relevantes para el caso, la Sala advierte:

• El 14 de abril de 2004 la sociedad demandante presentó la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2003, en el municipio de Ibagué.

• Mediante Auto de Inspección Tributaria 071-45, del 11 de octubre de 2004, se ordenó la práctica de dicha diligencia para verificar los valores declarados por el contribuyente por los años gravables 2002 y 2003. Para el efecto se comisionó a tres funcionarios, (fl. 1 c. de a.).

• Dicha diligencia culminó con acta suscrita por las partes el 4 de noviembre de 2004. (fl. 2 c. de a.).

• El 14 de abril de 2005 la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué profirió el Requerimiento Especial 071-005 por el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros a cargo de la sociedad Papeles Nacionales S.A. por el año gravable 2003, notificado el 2 de mayo de 2005. (fl. 15 exp.).

• Previa respuesta al requerimiento especial, el 12 de febrero de 2006 la administración profirió la Liquidación Oficial de Revisión 071 - 02, (notificada abr. 26/2006) mediante la cual se modificó la liquidación privada en los términos propuestos en el requerimiento especial.

• Mediante auto del 29 de abril de 2008 el Tribunal Administrativo del Tolima decretó la acumulación de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de Papeles Nacionales S.A. contra el municipio de Ibagué, radicados con los números 01816/06(1) y 01952/06(2).

Según la sociedad apelante, la liquidación oficial de revisión se notificó por fuera del término establecido en el artículo 710 del estatuto tributario(3), toda vez que este venció el 2 de febrero de 2006, y su notificación se efectuó el 26 de abril del mismo año.

El a quo sobre el particular estimó que no operó la alegada extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial de revisión, toda vez que, según los artículos 702, 703, 705 a 707 y 714 del estatuto tributario, si la administración practica inspección tributaria de oficio, los términos tanto para notificar el requerimiento especial como la liquidación oficial se extenderán por tres (3) meses en cada caso. Es decir, la inspección tributaria oficiosa produce una doble ampliación de los términos para la administración tanto para expedir y notificar el requerimiento especial, como para expedir y notificar la liquidación oficial.

Estimó el tribunal de instancia que puesto que se trata de dos normas (E.T., arts. 706 y 710), cada una referida a una etapa diferente del proceso tributario y en cada una de las cuales se consagra la posibilidad de suspensión, es claro que sí hay duplicidad de extensión de términos para una y otra, la administración puede utilizar dicha prerrogativa libremente.

Observa la Sala que, contrario a lo señalado por el tribunal de instancia, operó la extemporaneidad de la notificación de la liquidación oficial de revisión prevista en el artículo 710 del estatuto tributario, por las siguientes razones:

La declaración del impuesto de industria y comercio objeto de debate, que corresponde al año gravable 2003, fue presentada el 14 de abril de 2004, razón por la cual, conforme al artículo 338 de la Constitución Política, tratándose de un impuesto de período cuya causación es anual en el municipio de Ibagué, los acuerdos que regulen la materia no se pueden aplicar sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia del respectivo acuerdo.

La Liquidación Oficial de Revisión 71-02 del 12 de febrero de 2006 se profirió con fundamento en las siguientes normas:

“El director del grupo gestión de ingresos de la Secretaría de Hacienda Municipal, en uso de las facultades legales establecidas en los artículos 146, 148, 149 del Acuerdo 031 de 2004, en concordancia con los artículo 59 de la Ley 788 de 2002(4) y basados en los indicios e inexactitud que en la parte motiva que adelante se mencionan, se propone modificar mediante la presente liquidación oficial de revisión la declaración privada del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del citado contribuyente, por el año gravable 2003, en cumplimiento con lo establecido en los artículos 162 y 167 del Acuerdo 031 de 2004 y artículo 702 y ss., del estatuto tributario” (resalta la Sala).

Por medio del Acuerdo 031 del 29 de diciembre de 2004 “se reglamentan los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros, espectáculos públicos y rifas menores, se fija el procedimiento tributario para la administración, fiscalización, liquidación oficial, discusión y cobro de los impuestos en el municipio de Ibagué, y se dictan otras disposiciones”.

Conforme con el artículo 317 del mismo acuerdo: “El presente acuerdo rige a partir del 1º de enero de 2005 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial del Acuerdo 060 de 1987 deroga desde el artículo 16 al artículo 155, el Acuerdo 062 de 1992, el Acuerdo 019 de 1993, Acuerdo 052 de 1998 y los demás acuerdos que le sean contrarios”.

En consecuencia, toda vez que el referido acuerdo reglamenta en su integridad el impuesto de industria y comercio en el municipio de Ibagué, no podía aplicarse sino a partir del período que comenzó después de iniciar su vigencia, es decir, a partir del primero de enero de 2005. Teniendo en cuenta que se discute la determinación del impuesto por el año gravable 2003, cuya declaración se presentó el 14 de abril de 2004, la aplicación del Acuerdo 31 del 29 de diciembre de 2004 se efectuó en forma retroactiva, vulnerándose, de esta forma, el artículo 338 de la Constitución Política(5).

Adicionalmente, respecto de la alegada extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial de revisión, observa la Sala que, contrario a lo señalado por el a quo, los términos de suspensión por la práctica de inspección tributaria, consagrados en los artículos 706 y 710 del estatuto tributario, no son acumulables; se trata de términos independientes, aplicables a las etapas del procedimiento legalmente demarcadas.

De esta forma, acorde con lo señalado por el apelante, notificada una inspección tributaria de manera previa a la expedición del requerimiento especial, el término para notificar este último acto se suspende por tres meses, pero de ninguna manera puede concluirse que hay una “doble suspensión del término”, esto es, que con la notificación de la inspección antes de proferir el requerimiento especial, también se suspende el término por tres meses para proferir la liquidación oficial de revisión.

En el caso concreto observa la Sala lo siguiente:

El plazo máximo para declarar por el año gravable 2003 operó el 14 de abril del 2004, fecha en que se presentó la respectiva declaración.

El Requerimiento Especial 071-005 fue proferido el 14 de abril de 2005 y notificado el 2 de mayo de 2005, esto es, dentro del término establecido en el artículo 705 del estatuto tributario.

Conforme con el artículo 707 del estatuto tributario, el término de respuesta al requerimiento especial venció el 2 de agosto de 2005.

Para la ampliación del requerimiento especial, la Secretaría de Hacienda de Ibagué contaba con tres meses a partir del vencimiento del plazo para responderlo, es decir, hasta el 2 de noviembre de 2005 (E.T., art. 708), sin embargo, el requerimiento no fue ampliado.

Según lo expuesto, la demandada tenía un plazo de seis (6) meses, siguientes al vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial, para notificar la respectiva liquidación oficial de revisión, esto es, el 2 de febrero de 2006 (E.T., art. 710 que coincide con Ac.31/2004, art. 167).

Sin embargo, la Liquidación Oficial de Revisión 071-02 fue notificada el 26 de abril de 2006, esto es, por fuera del término legalmente establecido, sin que se pueda aplicar, como lo pregona el a quo, la suspensión del término por la práctica de inspección tributaria, toda vez que esta se decretó y practicó antes de la expedición del requerimiento especial, razón por la cual, eventualmente, la suspensión de términos operaría, conforme al artículo 706 del estatuto tributario, respecto del requerimiento especial, y no frente a la liquidación oficial de revisión.

Finalmente anota la Sala que mediante auto del 29 de abril de 2008 el Tribunal Administrativo del Tolima decretó la acumulación de los procesos en los que se demanda la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión y del Oficio 63-466 del 25 de agosto de 2006, proferido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué, por medio del cual se negó la solicitud de firmeza de la liquidación privada de la sociedad Papeles Nacionales S.A. correspondiente al impuesto de industria y comercio por el año gravable 2003.

Observa la Sala que el oficio demandado constituye un acto de mero trámite, toda vez que no tiene la propiedad de crear, modificar o extinguir derechos a favor o en contra de los administrados. En consecuencia, no reúne los presupuestos necesarios para que se considere un acto administrativo definitivo. Por el contrario, es un acto de trámite no susceptible de control jurisdiccional.

En el caso concreto la sociedad actora utilizó los mecanismos legalmente establecidos para la discusión del tributo en la instancia administrativa, la cual culminó con la notificación de la Liquidación Oficial de Revisión 071-02 del 12 de febrero de 2006, acto definitivo que es objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

Así las cosas, es evidente que el acto impugnado vulneró los artículos 338 de la Constitución Política y 710 del estatuto tributario, razón por la cual procede su nulidad, relevándose, en consecuencia, la Sala del estudio de los restantes cargos planteados en el recurso de apelación. Adicionalmente, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse respecto de la solicitud de nulidad del Oficio 63-466 del 25 de agosto de 2006, proferido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué, por tratarse de un acto no susceptible de control jurisdiccional.

En consecuencia, ante la prosperidad del recurso de apelación interpuesto, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral tercero de la sentencia del 9 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el cual quedará así:

3. DECLÁRASE la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión 071-02, del 12 de febrero de 2006, proferida por la Secretaría de Hacienda de Ibagué en contra de la Sociedad Papeles Nacionales S.A., por medio de la cual modificó la declaración del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros presentada por la vigencia fiscal de 2003.

A título de restablecimiento del derecho se declara en firme la liquidación privada del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros presentada por la citada sociedad, correspondiente al año gravable 2003.

DECLÁRASE inhibido para pronunciarse sobre el Oficio 63-466, del 25 de agosto de 2006, proferido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(1) En este proceso la demandante solicita la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión 071-02 del 12 de febrero de 2006 proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué que modificó el impuesto de industria y comercio presentada por la sociedad actora por el año gravable 2003.

(2) En este proceso la actora solicita la nulidad del Oficio 63-466 del 25 de agosto de 2006, proferido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Ibagué, por medio del cual se niega la solicitud de firmeza de la liquidación privada de la sociedad Papeles Nacionales S.A. correspondiente al impuesto de industria y comercio por el año gravable 2003.

(3) ART. 710.—Dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial o a su ampliación, según el caso, la administración deberá notificar la liquidación de revisión, si hay mérito para ello.

(4) ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.

(5) Se reitera el criterio expuesto por la Sala entre otras en sentencias del 7 de diciembre de 2006, Exp. 14874, C.P. Ligia López Díaz; del 23 de agosto de 2007, Exp. 14655, C.P. Héctor J. Romero Díaz; del 30 de abril de 2009, Exp. 16113, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 4 de junio de 2009, Exp. 16118, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.