Sentencia 2006-01878 de dicimbre 3 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Ref: Expediente 730012331000200601878 01

Número interno: 1967-2008

Autoridades departamentales

Actora: Isabel Gómez Guzmán

Bogotá, D.C., tres de diciembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que estuvo suspendida en el ejercicio de su cargo docente por orden judicial.

La entidad accionada, mediante el recurso de alzada, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, por considerar que su actuar ha estado ajustado a derecho y, por lo tanto, no tiene la obligación de pagarle a la demandante los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que estuvo suspendida en el ejercicio de sus funciones.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

a) Relativos a la vinculación laboral

El 2 de noviembre de 1973, mediante el Decreto 665, el Gobernador del Departamento del Tolima nombró a la demandante como profesora de tiempo completo del Colegio "San José" del municipio de Fresno (fls. 3 a 5, cdno. 3).

El 24 de diciembre de 2003, por medio del Decreto 993, el Gobernador del Departamento del Tolima incorporó "en la planta de cargos de personal docente, financiada con recursos del sistema general de participaciones, adoptada mediante Decreto 925 de 9 de diciembre de 2003, a los docentes que vienen prestando sus servicios a la administración departamental en las instituciones, centros educativos y escuelas rurales asociadas oficiales de los municipios no certificados del departamento del Tolima, que se relacionan a continuación: (...) Gómez Guzmán Isabel" (fls. 2 a 14, cdno. 3).

b) Relativos a la suspensión por orden judicial

El 11 de febrero de 1999, la Fiscalía 39 del municipio de Lérida, Tolima, Unidad Seccional de Fiscalías, Fiscalía General de la Nación, profirió medida de aseguramiento, consistente en detención preventiva, en contra de la demandante por la presunta comisión de delitos contra la fe pública y el patrimonio económico. Igualmente, para efectos de dar cumplimiento a la anterior decisión, solicitó al Secretario de Educación del Departamento del Tolima la suspensión en el ejercicio del cargo de docente que desempeñaba la actora (fl. 31 a 45, cdno. 2).

El 25 de febrero de 1999, a través de la Resolución 190, la Secretaría de Educación de la Gobernación del Departamento del Tolima suspendió a la actora en el ejercicio de sus funciones docentes. El acto administrativo, en lo pertinente, expuso (fl. 6):

"EL Secretario de Educación del Departamento del Tolima

(…)

Considerando:

Que mediante Decreto 665 del 2 de noviembre de 1973, se nombró a Isabel Gómez Guzmán, quien desempeña sus funciones en el Colegio "Jiménez de Quesada" del municipio de Armero Guayabal, por haberse proferido en su contra medida de aseguramiento de detención preventiva sustituida por la de detención domiciliaria con miras hacer efectiva la medida aflictiva de libertad.

Que el Decreto 2277 de 1979, en su artículo 30 numeral c) dispone, que la suspensión del cargo es procedente cuando proviene de juez competente, siendo en el caso concreto competencia de la Fiscalía General de la Nación.

Que en virtud de lo anterior,

RESUELVE:

ART. 1º Suspender por orden de autoridad competente (Fiscalía Treinta y Nueve Seccional del Municipio de Lérida) en el ejercicio del cargo docente del Colegio "Jiménez de Quesada" del municipio de Armero Guayabal, a la señora Isabel Gómez Guzmán, (...).".

El 25 de febrero de 1999, por medio del Oficio 847, la Secretaría de Educación Departamental de la Gobernación del Tolima le comunicó a la actora la decisión de suspensión en el ejercicio del cargo, adoptada por medio de la Resolución 190 de 25 de febrero de 1999 (fl. 7).

El 14 de octubre de 2004, el Juez Penal del Circuito de Lérida, Tolima, decretó la cesación de todo procedimiento seguido en contra de la demandante por la presunta responsabilidad "del concurso punible" de falsificación o uso fraudulento de sello oficial, falsedad material de particular en documento público, falsedad en documento privado y uso de documento público falso, igualmente del "punible" de hurto; en consideración a que la acción penal se encontraba prescrita (fls. 11 a 12).

El 31 de enero de 2006, el Juez Penal del Circuito de Lérida, Tolima, certificó que como consecuencia de la cesación de procedimiento seguido en contra de la accionante, quedaba sin efecto la suspensión de su cargo como docente al servicio del departamento del Tolima, por lo cual "habrá de recobrar todos los derechos que le fueron suspendidos en su ejercicio por razón de dicha investigación penal." (fl. 13).

El 7 de febrero de 2006, a través de la Resolución 77, el Gobernador del Departamento del Tolima dejó sin efecto la suspensión en el ejercicio del cargo docente desempeñado por la demandante (fl. 14).

El 2 de mayo de 2006, la actora solicitó el reconocimiento y pago de los derechos laborales dejados de percibir durante el tiempo que estuvo suspendida en el ejercicio de sus funciones, a saber, entre el 25 de febrero de 1999 y el 7 de febrero de 2006 (fls. 3 a 4).

El 4 de julio de 2006, mediante oficio 6347, la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima negó las peticiones de la demandante (fl. 2).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia sometida a su consideración teniendo en cuenta el siguiente orden (I) De la suspensión en el cargo por orden judicial - Marco normativo y jurisprudencial y (II) Del caso concreto.

(I) De la suspensión en el cargo por orden judicial

La presente controversia versa sobre la viabilidad de pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir por la actora durante el tiempo que fue suspendida en el ejercicio del cargo como consecuencia de una medida de detención domiciliaria adoptada dentro del trámite de la investigación penal que se adelantaba en su contra por la presunta comisión de hechos punibles. Igualmente, si el ente accionado debe responder, en su condición de empleador, por el restablecimiento del derecho a que hubiere lugar.

Frente al anterior planteamiento es oportuno reiterar que por medio de sentencia de unificación de 25 de enero de 2007, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, se precisó que era viable interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que niega los derechos laborales reclamados tras la revocatoria de la medida de suspensión en el ejercicio del cargo adoptada dentro de un proceso penal. Del mismo modo se indicó que como estaban en controversia derechos de carácter laboral esta sección era competente para decidir sobre estos asuntos. En lo pertinente, la mencionada providencia manifestó(1):

"Esta Sección, en sentencia de 30 de mayo de 2002, Expediente IJ-004, actor: Oscar Armando Sánchez, con ponencia del doctor Alberto Arango Mantilla, se pronunció en el sentido de que, en el campo laboral administrativo del orden municipal, la acción pertinente para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por decisión judicial es la de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante lo anterior, la Sala reestudiando el tema advierte que la acción ejercitada es la procedente y que el conocimiento de la controversia no le corresponde a la Sección Tercera, porque el reconocimiento de salarios y prestaciones es materia eminentemente laboral, así comprenda el lapso en que el servidor público estuvo suspendido del ejercicio del cargo por orden judicial.

A la Sección Segunda de esta corporación le corresponde dirimir controversias como la planteada, obviamente, en los procesos instaurados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el acto administrativo negativo de la entidad con la cual se tenía el vínculo laboral. De ninguna manera está asumiendo el conocimiento de materia diferente a la especialidad de la Sección Segunda, es decir, laboral administrativo, como es el tema salarial y prestacional del servidor público".

Ahora bien, en lo concerniente a la posibilidad de que el servidor público que haya sido objeto de medida de suspensión en el ejercicio del cargo pueda reclamar, una vez absuelto o beneficiado con la medida de cesación del procedimiento, el reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales causados durante el tiempo que fue suspendido, la Sala aclarará los siguientes aspectos:

1. La suspensión en el ejercicio del cargo como consecuencia de la solicitud de una autoridad judicial no implica el rompimiento de la relación laboral, su decreto está sometido a una condición resolutoria, cual es el futuro incierto de un proceso penal.

2. La suspensión objeto de estudio no ostenta la naturaleza de sanción, en la medida en que, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, hasta que el funcionario no haya sido oído y vencido en un juicio dotado de todas las garantías procesales se presume su inocencia.

3. La suspensión se solicita con el objeto de permitir una mayor transparencia y agilidad en la investigación en la que se haya involucrado, y en esta medida, puede considerarse que su naturaleza es cautelar.

4. Consecuencia de lo anterior, una vez el funcionario suspendido sea absuelto o beneficiado con la medida de cesación del procedimiento, las cosas deben retornar a su estado anterior, esto es a la vigencia de la vinculación laboral con todos los derechos que de ello deriva, so pena de generarle un agravio injustificado a quien no fue condenado en juicio. Al respecto, en sentencia de 26 de junio de 2008, de la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado interno 1922-2007, se sostuvo:

"es apenas comprensible que desaparecida la condición suspensiva que pesaba sobre el derecho a la remuneración, se retrotraigan plenamente los efectos de tal suceso, recayendo sobre el nominador la obligación del reintegrar las sumas de dinero dejadas de pagar.

De lo anterior es claro que para radicar en el nominador el deber de pagar los salarios y prestaciones en la hipótesis contemplada, no se requiere de un precepto normativo que establezca dicha obligación, pues es de elemental justicia que habiendo sido privada la empleada de su medio vital de subsistencia por causa de una medida que no implica extinción de la relación laboral, una vez esta sea revocada lo pertinente es permitir que se retrotraiga plenamente en sus efectos, volviendo las cosas a su estado inicial.".

En este orden de ideas, es válido afirmar que una vez se declare la inocencia del procesado o se decrete la cesación de procedimiento dentro del proceso penal el funcionario a quien se le impuso la suspensión en sus funciones como "medida cautelar", tiene derecho a obtener el pago total de sus derechos salariales y prestacionales dejados de percibir durante el tiempo en que duró la suspensión.

5. Esta conclusión no sólo es incuestionable a la luz de la naturaleza de los actos administrativos que se profieren para adoptar y revocar la medida, sino frente a los principios de justicia, equidad y dignidad que inspiran nuestro sistema jurídico y exigen el restablecimiento integral de los derechos de quien fue suspendido en el ejercicio de sus funciones sin que finalmente haya sido declarado responsable de los actos que se le imputan.

(II) Del caso concreto

De las pruebas aportadas al expediente se concluye que la actora fue suspendida en el ejercicio de las funciones que desempeñaba como docente en virtud de la investigación penal que la Fiscalía 39 del Municipio de Lérida, Tolima, adelantaba en su contra.

En efecto, la Secretaría de Educación de la Gobernación del Departamento del Tolima, por medio de la Resolución 190, suspendió a la actora como consecuencia de la orden impartida por la mencionada autoridad con el fin de permitir el cumplimiento de la medida de detención domiciliaria proferida en su contra dentro de la investigación penal de que era objeto.

Sin embargo, el 14 de octubre de 2004, el Juez Penal del Circuito de Lérida, Tolima, decretó la cesación de todo procedimiento seguido en contra de la demandante por prescripción de la acción penal y, como consecuencia, fue reintegrada al cargo.

Entonces, establecido como está que tras la absolución o declaratoria de cesación de procedimiento la situación laboral de la persona suspendida en el cargo se retrotrae al estado anterior es posible acceder al reconocimiento de los derechos laborales causados durante el término de la suspensión, tal como lo advirtió el A quo, pues al revocarse la medida cautelar, y teniendo en cuenta que la misma no implica la terminación del vínculo laboral, se genera el derecho a recibir el pago de los dineros que el servidor público hubiere devengado si sobre él no pesara medida de suspensión alguna. En términos similares, la precitada sentencia de de 25 de enero de 2007, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, dejó establecido lo siguiente:

"Desde el mismo momento en que se revoca la medida adoptada por la justicia penal, queda sin sustento legal la suspensión administrativa del actor en el cargo y sin efecto la suspensión del derecho a percibir los emolumentos económicos que se derivan de la relación laboral por el lapso de la suspensión.

La administración debió reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales correspondientes al término en cuestión, no siendo de recibo el argumento esgrimido por ella en el sentido de que no hubo prestación del servicio, pues ese era el efecto lógico y jurídico del acto de suspensión que expidió y con el cual autorizó, en forma implícita, la no prestación del servicio.

Con el levantamiento de la medida penal las cosas se retrotraen al estado anterior, como si nunca se hubiera expedido el acto de suspensión, de manera que así como se dispuso el reintegro del actor al servicio debieron reconocérsele los derechos salariales y prestacionales, por tal periodo".

Entonces, queda por establecer quién debe hacerse cargo de la acreencia laboral a que tiene derecho el trabajador. Frente a este cuestionamiento es válido manifestar que como los derechos en pugna son de orden laboral y tal vínculo no se ha extinguido con ocasión de la medida de suspensión el encargado de cubrir tales emolumentos es el empleador. Ello, igualmente, es consecuencia natural de la pérdida de vigencia u operatividad de la orden de suspensión, pues, se reitera, tal situación retrotrae las cosas al estado anterior como si el funcionario jamás hubiere sido separado del servicio, circunstancia que da lugar al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir.

Igualmente, esta decisión se aviene a los precisos mandatos del artículo 53 de la Constitución Política que consagra el principio de favorabilidad en materia laboral, permitiendo en el caso concreto que el trabajador no asuma una carga injustificada como consecuencia de una orden de suspensión en el cargo que si bien no fue proferida por el nominador sí afectó sus derechos laborales.

En este tópico es oportuno hacer referencia a los argumentos esgrimidos por la entidad demandada al sustentar el recurso de apelación, pues consideró que su conducta desde el momento en que ordenó la suspensión, en cumplimiento de una orden de otra autoridad, hasta cuando dispuso el reintegro se ajustó al ordenamiento jurídico vigente y no existe causa válida para imputarle el valor de las condenas que por medio de este proceso se ordenan. Igualmente, manifestó que eran la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial las encargadas de asumir dicho pago, las cuales, además, fueron vinculadas oportunamente al proceso y tuvieron oportunidad de ejercer su derecho de defensa dentro del mismo.

Al respecto, observa la Sala que en efecto, el departamento del Tolima denunció el pleito a la Fiscalía General de la Nación y a la rama judicial. Además, el a quo aceptó dicha denuncia y vinculó a las entidades denunciadas al proceso pero finalmente no emitió pronunciamiento de mérito en torno a la responsabilidad que pudieren llegar a tener dentro del mismo.

En lo que concierne a la denuncia del pleito, la Sección Tercera de esta corporación ha definido su naturaleza y requisitos de procedencia en los siguientes términos(2):

"(…) la vinculación de un tercero a través de la figura de la denuncia del pleito procede siempre y cuando exista ley sustancial que faculte a una de las partes a denunciar el pleito y está supeditada a que el denunciante la formule por escrito con la demanda o dentro del término de fijación en lista y la acompañe de prueba siquiera sumaria del derecho a formularla.

En conclusión, la denuncia del pleito procede siempre y cuando el demandante o demandado la formule respecto de la persona de la que adquirió, a título oneroso, el derecho real que se discute en la litis, para que ésta sea obligada al saneamiento en caso de evicción, y cuando existe ley sustancial que faculte a cualquiera de las partes a promoverla.".

Estudiando el escrito de denuncia de pleito se observa que la entidad demandada no invocó disposición legal o contractual que la facultara para denunciar el proceso surtido en su contra, por lo cual, siguiendo la interpretación jurisprudencial trazada en la materia la Sala negará la procedencia de la mencionada denuncia dentro de esta controversia sin perjuicio de las acciones que la ahora demandada pueda iniciar en contra de los organismos que en su sentir deben responder patrimonialmente por el valor de las condenas impuestas por medio de esta demanda. En efecto, esta corporación en casos con contornos similares al presente ha precisado(3):

"En cuanto al restablecimiento del derecho de carácter laboral, la entidad a la cual estaba vinculado el actor es la que debe asumir tal carga como consecuencia de que por la orden judicial se retrotrae la situación al estado anterior, como si el funcionario jamás hubiera sido separado del servicio, lo que explica la obligación de pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. Otra cosa es que el nominador pueda repetir contra la Fiscalía General de la Nación en obedecimiento de
cuyo mandato se profirió el acto de suspensión."
(resalta la Sala).

Así las cosas, el proveído impugnado, que accedió a las súplicas de la demanda merece ser confirmado.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 13 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Isabel Gómez Guzmán contra el Departamento del Tolima.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

Magistrados: Bertha Lucía Ramírez de PáezGerardo Arenas MonsalveVíctor Hernando Alvarado Ardila.

(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 25 de enero de 2007, Expediente 05001-23-31-000-1998-00883-01 (1618-03), Actor: Cesar Castaño Jaramillo.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio, auto de 26 de marzo de 2007, Expediente 25000-23-26-000-2005-01127-01(32723), Actor: Hernando Sarabia Tovar.

(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez, sentencia de 25 de enero de 2007, Expediente 05001-23-31-000-1998-00883-01 (1618-03), Actor: Cesar Castaño Jaramillo.