Sentencia 2006-01970/37544 de marzo 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Expediente: 37544

Radicación: 250002326000200601970 01

Actor: Fiduciaria del Estado S.A. en liquidación

Demandados: Dirección de Impuestos y Aduanas —Nacionales DIAN—

Naturaleza: Reparación directa

Bogotá, D.C., treinta de marzo de dos mil diecisiete.

(…)

Extractos: «Consideraciones.

I. Competencia.

8. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía(1), tiene vocación de doble instancia.

III.(sic) Hechos probados.

9. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, que pueden ser valoradas, están debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes:

9.1. El 20 de enero de 1999, el representante de la Sociedad Anónima “Concesionario de la Red Férrea del Pacífico S.A.” en calidad de fideicomitente, por una parte, y la Sociedad Fiduciaria del Estado S.A., también a través de su representante legal, actuando como fiduciaria, por la otra, celebraron contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración y pagos(2), dentro del cual establecieron entre otras obligaciones, la del pago por parte de la entidad fiduciaria de los impuestos, contribuciones y demás gravámenes fiscales, parafiscales y expensas que se causasen con ocasión de la celebración, ejecución terminación y liquidación del contrato (copia original del contrato de fiducia mercantil de administración pagos de los recursos aportados por Ferrovías para la ejecución del plan de obras de rehabilitación previsto en el contrato de concesión de la red Pacífica fls. 2-15; 16-18; 19-22, cdno.1.).

9.2. El jefe del grupo interno de trabajo de devoluciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reconoció a favor de la Sociedad Fiduciaria del Estado la suma de $781.488.000 correspondiente al saldo a favor determinado en la declaración de renta y complementarios del año gravable 2003. Así mismo, ordenó que la referida devolución se realizara a través de títulos de devolución de impuestos —Tidis—, emisión 2004 administrado por “Deceval S.A.” (Copia original de la resolución 608-150 del 30 de noviembre de 2004).

9.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió a favor del Fideicomiso Sociedad Fiduciaria del Estado, identificada con número único tributario 830054099-1, los derechos en Tidis emisión 2004, por valor de $721.488.000, cuyo vencimiento acaeció el 15 de diciembre de 2005, los cuales fueron anotados en subcuentas de depósito abiertas a nombre del titular en Deceval S.A., entidad administradora de títulos valores de contenido crediticio, de participación, representativos de mercancías e instrumentos financieros (copia original de la constancia de depósito del título de devolución de impuestos expedida por Deceval S.A., 24481, fl. 23, cdno.1).

IV. Problema jurídico.

10. La Sala deberá establecer si la imposibilidad de hacer efectiva la obligación de contenido crediticio comprendida en el título de devolución de impuesto —Tidis—, generó a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN—, un enriquecimiento sin justa causa.

V. Análisis de la Sala.

V.1. Los supuestos para la existencia de un enriquecimiento sin causa.

11. El enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones en el derecho administrativo a condición de que cumplan los siguientes requisitos: (i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, esto es, no solo en el sentido de adición de algo (ventaja positiva), sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio (ventaja negativa); (ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; y (iii) que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, es decir, que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.

12. Para que el daño causado por el enriquecimiento sin causa pueda ser reparado judicialmente se requiere que la persona interesada no cuente con otras vías de acción. En ese orden, no es posible alegar la existencia de un enriquecimiento sin causa cuando quien lo padece ha dejado transcurrir la oportunidad para ejercer otras vías de demanda, o cuando pretende evadir los requisitos que deben reunirse para el ejercicio de otro tipo de acciones(3).

14. Adicionalmente, es necesario que por la vía del enriquecimiento sin causa no se persiga el pago de obras, bienes o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que:

(...) la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(4) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(5) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (art. 41 inc.4º, L. 80/1993). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta.

No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.

En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la Celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.

Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.

Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en Cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(6), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”(7), cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”.

Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario”(8).

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

15. Excepcionalmente, la pretensión de enriquecimiento sin causa podrá ventilarse en sede judicial a través de la acción de reparación directa en las siguientes tres hipótesis definidas por el pleno de la Sección Tercera de esta Corporación(9):

16. Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la qué en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con Prescindencia del mismo.

17. En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general señalado por la jurisprudencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

18. En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

V.2. El caso concreto.

19. La parte demandante reclama el pago de setecientos veintiún millones cuatrocientos ochenta y ocho mil pesos ($721.488.000), que corresponden al mayor valor cancelado por concepto de impuesto de renta y complementarios en el año gravable 2003. Por ello, debe la Sala determinar si, en el caso concreto, se encuentran acreditados los elementos o requisitos del enriquecimiento sin causa.

20. El material probatorio aportado al proceso permite tener por probado que mediante Resolución 608-1950 del 30 de noviembre de 2004, la DIAN reconoció que la sociedad Fiduciaria del Estado S.A., efectivamente tenía un saldo a su favor por ese valor, determinando en la declaración de renta y complementarios, por lo que dispuso reintegrárselo a través de un título de devolución de impuestos (Tidis).

21. Los Tidis son un mecanismo consagrado en el artículo 862 del Estatuto Tributario, para la devolución de saldos superiores a 1.000 unidades de valor tributario —UVT— por concepto de impuestos. Tienen la particularidad de que solo sirven para “cancelar impuestos o derechos administrados por las direcciones de impuestos o de aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición” (art. 806 E.T.).

22. En cuanto a su naturaleza jurídica, los Tidis son títulos valores de contenido crediticio porque comparten todas y cada una de las características que los artículos 621 y siguientes del Código de Comercio atribuyen a este tipo de documentos, aunque tienen ciertas particularidades en cuanto a su origen, destinación y término de vigencia, que se rigen por normas fiscales. Al respecto, la DIAN en concepto proferido el 16 de enero de 2007 manifestó que:

Al respecto se le informa que la calificación de título valor de contenido crediticio que se da a los Tidis en el concepto en mención, tiene como, fundamento la Ley 84 de 1988 (art. 862 E.T.) que otorgó a tales documentos las propiedades que, en concordancia con las normas comerciales, permiten calificarlos como títulos valores.

Contrario a la opinión esbozada en el escrito bajo análisis, el Código de Comercio no hace una enumeración taxativa de títulos valores, sino que se limita a dar un concepto de los mismos que permite diferenciarlos de otro tipo de documentos. Por tanto, es título valor aquel documento que contiene los requisitos que ordena el artículo 621 del Código de Comercio además de los propios de cada título valor en particular.

En el caso de los Tidis, es claro que sus características son las que corresponden a un título valor de contenido crediticio, con la particularidad de que su origen, destinación y término de vigencia se rigen por normas fiscales(10).

23. En similar sentido, se ha pronunciado la Sección Cuarta del Consejo de Estado:

De acuerdo con las pruebas relacionadas se observa que la sociedad utilizó, como medio de pago de la declaración de retención en la fuente, los Tidis, forma legalmente autorizada para el pago de los tributos de acuerdo con lo estipulado en artículo 806 de Estatuto Tributario.

Los Tidis son títulos valores emitidos por la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectúa la devolución de los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias de los contribuyentes.

En el asunto bajo examen, la sociedad actora solicitó la desmaterialización de los Tidis ante la empresa Deceval, el 18 de abril de 2007, con el objeto de pagar parte del total de retenciones determinado en la declaración cuyo plazo para presentarse vencía el 20 de abril de 2007; como este proceso de desmaterialización del título no se efectúa de manera inmediata, sino que lleva cierto tiempo, el contribuyente ha debido prever esa circunstancia con el fin de que el pago ingresara oportunamente a las arcas del Estado.

En efecto, la utilización de los mencionados títulos es una labor que depende única y exclusivamente del beneficiario, puesto que es él quien inicia e impulsa el procedimiento tendiente al pago de impuestos con los títulos mencionados, máxime en casos como éste en que el valor de los títulos era una suma inferior a la debida en la declaración a título de retenciones en la fuente, situación que obligaba a utilizar otro medio de pago (negritas fuera del texto)(sic)(11).

24. Finalmente, el cuadernillo informativo titulado “Procedimiento para la expedición, redención y traspaso. Títulos de devolución de impuestos emisión 2006” (fl. 46-51 cdno. 2), expedido por Deceval, define los Tidis en los siguientes términos y les atribuye las características que se citan a continuación:

Son títulos valores emitidos por la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, efectúe la devolución de impuestos sobre saldos a favor que los contribuyentes tienen derecho (sic), por valores superiores a los establecidos para cada año. Serán desmaterializados(12) y abonados en cuenta(13) a través del Depósito Centralizado de Valores, Deceval S.A.

De conformidad con el artículo 862 del Estatuto Tributario, los Tidis tendrán las siguientes características:

• Serán títulos a la orden, en moneda nacional.

• Se emitirán por resoluciones que autorice la DIAN a través de sus oficinas regionales, administraciones de impuestos y aduanas nacionales.

• Se expedirán o anotarán en subcuentas de depósito a abiertas a nombre del beneficiario indicado en la resolución, por el Depósito Centralizado de Valores, Deceval S.A.

• Sólo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; impuestos a la renta y complementarios, ventas, retención en la fuente, tributos aduaneros y timbre.

• Serán libremente negociables.

Se redimirán dentro del año calendario siguiente a la fecha de expedición del derecho de devolución (...). Vencido este término el título carecerá de todo valor.

La vigencia de los Tidis es de un año a partir de la expedición del derecho y el vencimiento es el mismo día y mes del año siguiente; si el día del vencimiento del año calendario es feriado o vacante, el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Vencido este término, el título carecerá de valor y no hay lugar a devolución ni reposición.

25. De esta manera, se tiene que: (i) Tidis son, junto con los bonos emitidos por el Tesoro Nacional y los TES, títulos de deuda pública a través de los cuales el Estado cancela las obligaciones a su cargo derivadas de los mayores valores que por concepto de impuestos nacionales pagan los contribuyentes; (ii) Sólo sirven para el pago de impuestos en el año siguiente a su emisión; (iii) Se expiden a nombre del beneficiario y son negociables; (iv) Operan como títulos desmaterializados, razón por la cual su existencia se entiende configurada a partir del abono en la cuenta correspondiente y la expedición del certificado por parte de la entidad depositaria; (v) La redención del título se perfecciona cuando se imputa su valor al pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; (vi) Su vigencia por determinación legal es de un año, razón por la cual el Título de Devolución de Impuestos no podrá ser reactivado o renovado en sede administrativa por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y, finalmente, (vii) son negociables en el mercado secundario, pero en todo caso, sólo podrán ser utilizados para el pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, “sin que sea posible convertirlos directamente en dinero a favor del contribuyente”(14).

26. El procedimiento para la expedición de los Tidis consta de cuatro etapas, en las que intervienen no solamente entidades públicas sino también privadas. Este procedimiento ha sido descrito por la Sección Cuarta de esta Corporación en los siguientes términos(15):

En primer lugar, el Ministerio de Hacienda ordena al Depósito Centralizado de valores Deceval la emisión de los títulos por el monto aprobado; en la segunda etapa aparece el beneficiario del saldo a favor que mediante solicitud reclama a la DIAN el reconocimiento y devolución del mismo, estudiada la cual, si se encuentra procedente, mediante resolución se reconoce el saldo, se ordena su devolución y se deposita, en una subcuenta en Deceval a favor del acreedor, el dinero para respaldar el título que se entregue al mismo. Con esto, la entidad tributaria cumple con la devolución aprobada. Corresponde, en la tercera etapa, a Deceval darle cumplimiento a la resolución emitida por la DIAN mediante la expedición de los Tidis a nombre del contribuyente y entrega de los mismos. Hasta ahí interviene el Estado en el proceso, por cuanto el beneficiario una vez recibidos los títulos y dentro del año siguiente, que contempla la ley para su utilización, podrá: a) Negociarlos libremente y b) Pagar con ellos impuestos u otro derecho que adeude al ente tributario.

Es pertinente aclarar, que con fundamento en el literal c) del artículo 98 y artículo 99 del Decreto 111 de 1996, el artículo 22 de la Ley 27 de 1990, el Decreto 437 de 1992, el 1571 de 1997(16), la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emite anualmente los Tidis, que no pueden exceder de cierto porcentaje del valor de los recaudos administrados por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales(17).

Para la Administración de los Tidis, el Ministerio de Hacienda suscribe un contrato con una central de Depósito de Valores para que administre ‘el macro título’ y custodie los títulos ‘desmaterializados’ que se van emitiendo para su correspondiente ‘redención’ por parte de los contribuyentes. Para el año 2003, el administrador fue Deceval.

Conforme con las normas citadas y el Contrato de Administración, para la emisión de los títulos el contribuyente debe acercarse a Deceval, en cualquier tiempo, después de notificada la resolución que autoriza la devolución, a solicitar la apertura de la Cuenta de depósito de valores y el respectivo abono del valor reconocido(18). Una vez que se efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución, empieza a contar el año de vigencia de los Tidis.

Deceval por su parte, tiene la obligación de recibir para el pago de los impuestos que se efectúa a través de las oficinas bancarias, los Tidis, utilizando para el efecto los recibos oficiales de pago autorizados por la DIAN.

Mensualmente Deceval debe presentar informe de los títulos expedidos y redimidos por la administración en el que consten los siguientes datos: referencia, Valor, sticker del recibo de pago, valor del recibo de pago, número y fecha de la resolución, administración donde se efectúa la emisión, administración donde se efectúa la redención, subtotal por administración de redención, subtotal por administración de emisión y emisión a la cual corresponde el título(19).

Del procedimiento expuesto se infiere que los títulos son desmaterializados y, por lo tanto, la expedición de los mismos (y la devolución o compensación del saldo a favor) se concreta cuando Deceval efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución y profiere el certificado correspondiente que cualifica a quien figura en los mismos como la persona legitimada para el ejercicio de los derechos incorporados en el valor depositado.

La redención del título, por su parte, se concreta cuando se imputa el valor del título para pago de impuestos. Este trámite se acredita con la copia de los recibos de pago de impuestos. De manera que, si el contribuyente no imputó a impuestos el valor del título, este no se entiende redimido y, en tanto no se redima, el depósito continúa con la custodia del título. Deceval por su parte, está autorizada para destruir únicamente los títulos ya redimidos(20).

Lo anterior implica que en tanto no se puedan redimir los títulos no es dable concluir que con la sola expedición del certificado que acredita la existencia del título, se entiende surtida la redención del mismo y, por lo tanto, tampoco es pertinente inferir que hasta allí llega la intervención del Estado porque los títulos emitidos siguen bajo su custodia, a través del Depósito Central de Valores contratado para tal fin.

27. De la sentencia citada in extenso se puede concluir que: (i) el procedimiento para la devolución de saldos a favor originados en los mayores valores pagados por concepto de impuestos del orden nacional a través del Tidis inicia con la expedición por parte de la DIAN, de la resolución que reconoce el valor a reintegrar al contribuyente; (ii) una vez se surta la autorización dada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Depósito Centralizado de Valores de Colombia Deceval S.A, se expedirán las subcuentas de depósito abiertas a nombre del beneficiario, momento para el cual se entiende verificada la obligación de devolución; (iii) estos títulos son de libre negociabilidad pero en todo caso solo serán imputados para el pago de impuestos del orden nacional; (iv) vencido el año de vigencia del título, contado a partir de su expedición, no podrá ser reactivado o renovado en sede administrativa por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

28. Las normas que rigen los Tidis confirman el carácter de título valor que les ha atribuido el ordenamiento jurídico, es decir contienen un derecho literal (la conversión de los Tidis en el pago de obligaciones de carácter tributario) y autónomo (en cuanto son negociables), tienen carácter crediticio y se encuentran sometidos a las normas que rigen los depósitos centrales de valores (L. 27/1990 y su D.R. 437/1992).

29. Sin embargo, su calificación como títulos-valores no excluye que se trate esencialmente de una institución de carácter administrativo, circunstancia que, según la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “determina necesariamente la adecuación de su régimen jurídico a las finalidades propias que se persiguen con la expedición de los mencionados títulos de deuda pública y, particularmente, de los Tidis, como mecanismo de pago de los saldos que resultan a favor de los contribuyentes”(21).

30. Así, en primer lugar, el pago de los Tidis no puede ser obtenido a través de la acción cambiaria ni de la acción causal(22), como sí ocurre con los títulos valores de carácter privado, puesto que la efectividad del derecho se hace exigible ante la misma administración tributaria al momento de realizar el pago de las obligaciones tributarias “dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición”(23). Y, adicionalmente, tampoco puede ser cobrado a través de la acción de enriquecimiento sin causa de carácter cambiario establecida en el artículo 882 del Código de Comercio(24), pues para que ella proceda es requisito indispensable que las acciones causal y cambiarla hayan prescrito o caducado. En tal sentido, la doctrina ha señalado que:

Cambiariamente la actio de in rem verso es la que tiene el tenedor de un título que no dispone ni de la acción cambiarla, ni de la causal (sea que las haya perdido por su culpa o no), contra una parte que, habiendo estado vinculada cambiariamente al título, ha derivado un enriquecimiento directa o indirectamente correlativo al empobrecimiento por la pérdida de aquellas acciones (cambiaria y causal) por parte del poseedor del documento perjudicado(25).

31. En segundo lugar, el origen de los Tidis no es la existencia de un negocio jurídico causal, como sí lo es en el caso de los títulos valores de contenido privado, sino la expedición de un acto administrativo, por virtud del cual la Administración de Impuestos Nacionales reconoce el derecho que le asiste a un contribuyente a obtener la devolución de saldos a su favor pero no mediante el pago de dinero, sino de un título que solo puede ser redimido para el pago de impuestos del orden nacional.

32. En tercer término, los Tidis presentan una autonomía relativa puesto la posibilidad de hacerlos efectivos siempre estará circunscrita al ámbito de las relaciones de carácter tributario. No de otra manera puede entenderse que el artículo 862 del Estatuto Tributario haya prescrito que “[l]a administración tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor... mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales solo servirán para cancelar impuestos o derechos” (énfasis añadido).

33. Y por último, su regulación se adecúa a los principios de estabilidad tributaria y de previsibilidad del gasto público, puesto que al otorgarles una destinación específica y limitada en tiempo se busca conferir seguridad a la actividad económica estatal, que requiere, como lo ha señalado la Corte Constitucional(26), del establecimiento de plazos objetivos para que los ciudadanos puedan reclamar o compensar saldos a su favor derivados del pago de impuestos.

34. En el caso concreto, está probado que la DIAN expidió la Resolución 608-1950 a través de la cual reconoció a favor de la sociedad Fiduciaria del Estado S.A. la suma de $721.488.000, correspondiente al saldo a favor determinado en la declaración de renta y complementarios del año gravable 2003, la cual ordenó devolver al contribuyente con Tidis de Deceval emisión 2004.

Igualmente, está probado que el título fue expedido o anotado en la subcuenta de depósito 210770 abierta a nombre de la demandante el 15 de diciembre de 2004, con fecha de vencimiento 15 de diciembre de 2005.

35. Sin embargo, el título prescribió pues, según el dicho de la propia demandante, no fue redimido dentro del plazo establecido en la ley y tampoco fue negociado en bolsa. Esta circunstancia permite afirmar que no se configura uno de los presupuestos establecidos en la jurisprudencia para que opere la figura del enriquecimiento sin causa porque la desventaja patrimonial sufrida por la actora, que consiste en la pérdida de $721.488.000, encuentra su causa jurídica en la ley y en su propio comportamiento pasivo y descuidado.

36. En efecto, es el propio Estatuto Tributario el que establece que los Tidis tienen una vigencia de un año y que solo pueden ser negociados en bolsa o redimidos para el pago, de impuestos del orden nacional. Tal circunstancia debía ser conocida por la demandante no sólo por el objeto social que desarrollaba, consistente en la celebración y ejecución de contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios, sino porque dentro de la constancia de depósito expedida por Deceval y en el cuadernillo informativo que esta sociedad expide anualmente acerca del procedimiento para la expedición, redención y traspaso de los Tidis, aparece expresamente consagrada la vigencia del título y las condiciones para su redención. Entonces, si la Fiduciaria del Estado, por la razón que sea, dejó prescribir el Tidi, debe cargar con las consecuencias negativas que ello comporta.

37. En la Sentencia de 1º de octubre de 2009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado llegó a la misma conclusión al resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos administrativos mediante los cuales la DIAN negó las peticiones elevadas por Fiducolombia S.A., con el objeto de que obtener la “reactivación” del título de devolución de impuestos —Tidis— que no fue utilizado por su beneficiario dentro de la oportunidad legal. Dijo la Sala:

No obstante lo anterior, de las normas citadas y del contrato suscrito se infiere que, vencido el término del año de que trata el artículo 862 del Estatuto Tributario, sin que el contribuyente haya ejercido el derecho a imputar el valor de los TIDIS para el pago de impuestos, prescribe la oportunidad, por lo menos ante la administración, para solicitar la “reactivación” de la resolución toda vez que no le es permitido al Depósito Central de Valores expedir sino una certificación por cada título.

Cosa distinta ocurre si el contribuyente no ha reclamado el título y han transcurrido más de tres meses desde la notificación de la resolución y, por ende, no se ha abonado en cuenta el valor de los títulos. En estos eventos, el contrato de administración prevé la posibilidad de que la DIAN, a través de la dependencia competente, asigne al contribuyente una nueva cifra de control y expida la correspondiente certificación con destino a Deceval en donde conste tal hecho. Esos títulos se expiden con cargo a la emisión que se encuentre vigente, independiente a la fecha de notificación y siempre y cuando se cumpla el procedimiento comentado.(27).

En este orden de ideas, se advierte que ante la administración y ante Deceval el contribuyente no cuenta con un mecanismo para prorrogar el plazo de vigencia, porque sencillamente las normas citadas no lo prevén.

Para el evento sujeto a estudio, el trámite antedicho se cumplió estrictamente en lo que hace a la responsabilidad estatal, toda vez que, autorizada la emisión 2003 de Tidis a Deceval S.A., se efectuó el análisis correspondiente a la solicitud de devolución radicada el 27 de agosto de 2003 y se ordenó la devolución, representada en Tidis, por resolución del 8 de octubre del mismo año, títulos que fueron entregados por Deceval al acreedor, el 17 de octubre de 2003, con fecha expresa de vencimiento para el 17 de octubre de 2004.

Otra cosa es, que el contribuyente en forma negligente, hizo caso omiso de lo ordenado por la ley y dejó precluir el término perentorio(28) otorgado para la utilización del título(29), vencido el cual, se pierde el derecho para hacerlos efectivos fiscalmente. No es dable que el actor alegue, en su favor, que los Tidis no sirven solamente para el pago de impuestos, cuando la misma ley taxativamente lo expresa, ni mucho menos que, vencido el año que la norma contempla, si bien no pueden ser utilizados para el citado pago, no se pierde el derecho en ellos contenido, cuando es obvio que, si el título se puede destinar exclusivamente al pago de impuestos u otros derechos administrados por la DIAN (ya sea, directamente o por quien los haya adquirido en caso de ser negociados), y, para este fin, solo cuenta con un plazo perentorio de un año, vencido éste, pierden su valor, por cuanto, no hay ningún propósito diferente para el que puedan utilizarse(30).

38. La misma postura fue defendida por la Sección Tercera de esta Corporación al resolver la demanda de reparación directa presentada contra la DIAN, con fundamento en los mismos supuestos fácticos que motivan esta acción, esto es, un supuesto enriquecimiento sin causa, derivado de la imposibilidad de utilizar los Tidis, luego de su fecha de vencimiento:

Como se ha señalado, en las relaciones entre particulares el esquema procesal en materia de títulos valores resulta ajustado a las complejas relaciones que se producen con ocasión de su expedición, en el entendido de que el ordenamiento jurídico protege la situación patrimonial del tenedor, con el fin de evitar que se produzcan desequilibrios económicos en desmedro suyo. Sin embargo, en el ámbito del derecho tributario, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional han integrado diferentes elementos de juicio que le confieren un tratamiento especial a las devoluciones de saldos a favor de los contribuyentes y a los créditos que de ellas se deriven (...) [las cuales] justifican y sustentan la destinación específica y limitada en el tiempo de los Tidis.

Para la Sala resulta pertinente destacar y resaltar que aun si en el presente caso se pudiera predicar una supuesta responsabilidad del Estado por el empobrecimiento de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación) y el correlativo enriquecimiento de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que igual habría lugar a concluir que éste sí tuvo causa jurídica puesto que se derivó de la actitud negligente o, en todo caso, imprudente de la sociedad demandante que permitió el vencimiento de los tantas veces Mencionados Títulos de Devolución de Impuestos de los que era beneficiaria(31).

39. De lo anterior surge que, en aplicación del artículo 806 del Estatuto Tributario, la jurisprudencia contencioso administrativa ha entendido que el vencimiento de los Tidis constituye una justa causa para el empobrecimiento padecido por su beneficiario, que en este caso es la Fiduciaria del Estado S.A., en liquidación, por lo cual las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

VI. Costas.

40. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se condenará en este sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, se

FALLA:

1. CONFIRMAR la Sentencia del 14 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1. En la demanda se estima el valor de la mayor pretensión, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, en $721.488.000. Se aplica en este punto el artículo 132 de la Ley 446 de 1998, que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en 2006 fuera de doble instancia, debía ser superior a $204.000.000.

2. Adicionado mediante dos otrosí suscritos el primero sin que sea posible determinar su fecha, pues no se encuentra visible en el cuerpo del contrato y, el segundo firmado el 4 de mayo de 2001.

3. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de mayo de 2010, Exp. 29402, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez. En dicha providencia se dijo al respecto: “Con base en los planteamientos consignados líneas atrás se afirma que la actio de in rem verso, es subsidiaria, es decir, procede sólo cuando el empobrecido no tenga ninguna otra acción para restablecer el patrimonio, de manera que tampoco es procedente cuando el demandante por su negligencia ha dejado precluir la oportunidad para instaurar la acción procedente y pretende luego, para suplir su negligencia, acudir a través de la actio de in rem verso para reclamar la satisfacción de un derecho que podía ser satisfecho a través de una acción específica determinada por el orden jurídico”.

4. [76] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

5. [77] “ART. 831—Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

6. [78] En este sentido cfr. M.L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. # 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73.

7. [79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836.

8. [80] Inciso final del artículo 768 del Código Civil.

9. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, con salvamento de voto de la magistrada Stella Conto Díaz del Castillo, reiterada en las Sentencias de 30 de enero de 2013, Exp. 19.045, C.P. Enrique Gil Botero y 13 de febrero de 2013, Exp. 24969, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

10. Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales, concepto del 16 de enero de 2007, oficio 003703, títulos de devolución de impuestos Tidis.

11. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de enero de 2012, Exp. 17972, C.P. Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez.

12. [1] Desmaterializados: Para su expedición no se emitirán títulos físicos. La expedición se efectuará mediante registro contable de la expedición en una cuenta de un Depósito Centralizado de Valores debidamente autorizado para el efecto por la Superintendencia de Valores de Colombia.

13. [2] Abono en cuenta: Operación contable-electrónica mediante la cual se registran Tidis emisión 2006 en una cuenta de depósito abierta a nombre del titular indicado en la resolución de devolución de impuestos.

14. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 28253, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

15. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 1º de octubre del 2009, Exp: 16775, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

16. [17] El Decreto 1571 de 1997 determinó que los Tidis que se emitan circularán en forma desmaterializada y se mantendrán bajo el mecanismo de anotación en cuenta por el Depósito Centralizado de Valores.

17. [18] Para el año 2003 fue el 5%.

18. [19] Cuando los títulos son desmaterializados el Depósito Central de Valores profiere certificados que cualifican a quien figura en los mismos como la persona legitimada para el ejercicio de los derechos incorporados en el valor depositado. De conformidad con el artículo 3.9.2.3. de la Resolución 1200 de 2008 de la Superintendencia de Valores, dichos certificados constituyen documentos probatorios que acreditan y evidencian el contenido de los registros en cuenta y, por tanto, no pueden ser utilizados para actos diferentes al ejercicio del derecho incorporado en los valores depositados.

19. [20] Contrato suscrito entre Ministerio de Hacienda y Deceval para el año 2003. Ver www.minhacienda.gov.co.

20. [21] Según # 17 de la cláusula quinta del contrato suscrito entre Deceval y Ministerio de Hacienda, Deceval está autorizada para destruir en sus instalaciones, una vez al año aquellos certificados que hayan cumplido por lo menos dos (2) años de redimidos.

21. 21 Ibíd.

22. Resulta pertinente señalar que “en materia de títulos valores subsisten dos relaciones distintas: la primera, causal, que constituye el fundamento del otorgamiento de un título valor; la segunda es la que se deriva del título-valor mismo, el cual por el principio de autonomía que lo rige podría decirse que tiene vida propia frente al negocio cartular; de la misma manera, desde el punto de vista de la tutela judicial que protege y garantiza el cumplimiento de las obligaciones, el ordenamiento previó la existencia de tres tipos de acciones: i) la acción causal, derivada del negocio por cuya virtud nació a la vida jurídica el título valor; ii) la acción cambiaria, cuya finalidad consiste, justamente, en garantizar el cumplimiento del contenido del título valor; y, iii) la denominada acción cambiaria por enriquecimiento sin justa causa, por cuya virtud aquél que no hubiere redimido el título valor por cualquier razón o que lo hubiere dejado prescribir o caducar podría, dentro del año siguiente a su pérdida de vigencia, demandar a quien se hubiere enriquecido por dicha situación”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 28253, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

23. En los términos del artículo 780 del Código de Comercio la acción cambiaria sólo procede en unos eventos particulares: 1) En caso de falta de aceptación o de aceptación parcial; 2) En caso de falta de pago o de pago parcial, y 3) Cuando el girador o el aceptante sean declarados en quiebra, o en estado de liquidación, o se les abra concurso de acreedores, o se hallen en cualquier otra situación semejante.

24. “ART. 882.—Pago con títulos valores. La entrega de letras, cheques, pagarés y demás títulos-valores de contenido crediticio, por una obligación anterior, valdrá como pago de ésta si no se estipula otra cosa; pero llevará implícita la condición resolutoria del pago, en caso de que el instrumento sea rechazado o no sea descargado de cualquier manera. // Cumplida la condición resolutoria, el acreedor podrá hacer efectivo el pago de la obligación originaria o fundamental, devolviendo el instrumento o dando caución, a satisfacción del juez, de indemnizar al deudor los perjuicios que pueda causarle la no devolución del mismo. // Si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento, la obligación originaria o fundamental se extinguirá así mismo; no obstante, tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año”. [El aparte resaltado fue declarado exequible, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional en la Sentencia C-471 de 2006].

25. Gilberto Peña Castrillón, de los títulos valores en general y de la letra de cambio en particular, Temis, Bogotá, 1981, pp. 242 a 245.

26. Corte Constitucional, Sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

27. [9] Ver numeral IV del parágrafo de la cláusula quinta del contrato Ministerio de Hacienda - Deceval 2003.

28. [10] ART. 118. Código de Procedimiento Civil. Los términos legales “son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario”.

29. [11] Artículo 862 Estatuto Tributario.

30. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 1º de octubre de 2009, Exp. 16775, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

31. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 28253, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.