Sentencia 2006-02054 de mayo 27 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Expediente: 150012331000200602054 01

Referencia: 1758-2013

Actor: Nelly Botia de Serrano

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

I. Problema jurídico por resolver

Corresponde a la Sala precisar si la señora Nelly Botia de Serrano, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor, tiene derecho a que se le sustituya una pensión gracia de jubilación teniendo en cuenta el tiempo y las distintas modalidades de vinculación laboral que éste último registró al servicio de la educación oficial.

II. Cuestión previa

Observa la Sala que, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, le impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que hubiere lugar a alterarse dicho orden. Así se observa en la citada norma:

“(…) ART. 18.—ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. (…).”.

No obstante lo anterior, el legislador mediante la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, por la cual se reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 16 estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado, en sus Salas o Secciones, sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada entrañe únicamente reiteración de su jurisprudencia.

Para mayor ilustración, se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009:

“(…) Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos.

Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas o las secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las salas de los tribunales superiores y de los tribunales contencioso-administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio. (…).”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que este despacho mediante sentencias de 28 de abril de 2011. Rad. 2057-2009; 12 de mayo de 2011. Rad. 1580-2009; 6 de octubre de 2011. Rad. 0308-2001 y 20 de octubre de 2011. Rad. 0824-2011. M.P. Gerardo Arenas Monsalve, ya ha resuelto asuntos cuyo problema jurídico guarda identidad con el que hoy formula la parte demandante, la Sala en el caso concreto, entrará a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 11 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho que sustancia esta causa.

III. De la pensión gracia de jubilación.

La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección.

El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.

La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente:

“El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor:

“Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”.

El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

El artículo 6º De la Ley 116 de 1928 dispuso:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional.

Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, Nº 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)”.

El artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal, departamental o nacionalizado.

IV. Del caso concreto

A través de la presente acción contencioso administrativa la señora Nelly Botia de Serrano solicita que se sustituya, a su favor, una pensión gracia de jubilación, esto, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor quien, a su juicio, se había desempeñado como docente territorial por más de 20 años.

En efecto, se sostiene en la demanda que el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor, antes de su fallecimiento, cumplía con la totalidad de requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, para efectos de disfrutar de una pensión gracia de jubilación razón por la cual, se considera que hoy, su cónyuge supérstite tiene derecho a que se le sustituya a su favor la referida prestación pensional.

Sobre este particular, y descendiendo al caso concreto, estima la Sala conveniente determinar, en primer lugar, si el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor, tal y como se afirma en la demanda, reunía la totalidad de los requisitos exigidos por el legislador para efectos de reconocerle una pensión gracia de jubilación, esto, con el fin de analizar la procedencia de ordenar la sustitución de la referida prestación a favor de la demandante en su condición de cónyuge supérstite.

Así las cosas, observa la Sala a folio 17 del cuaderno 1 del expediente, certificación de 1º de junio de 2003 expedida por la Secretaría General del Ministerio de Educación Nacional en la cual se indica la forma de vinculación y el período laborado por el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor al servicio de la educación oficial.

Para mayor ilustración se transcriben los apartes más relevantes de la referida certificación:

“República de Colombia

Ministerio de Educación Nacional  

Grupo Archivo Correspondencia Duplicaciones

Bogotá D.C., 1º de julio de 2003

CERTIFICA:

Que revisada la historia laboral de Virgilio Alfonso Serrano Corredor, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 1.075.633 expedida en la Uvita, se constató que prestó sus servicios a este Ministerio así:

Por Resolución 628 del 9 de abril de 1953, fue nombrado en el cargo de Profesor Habilitado, en la Escuela Complementaria (vocacional) Agrícola de Boavita, Boyacá. Posesionado el 15 de abril de 1953.

Por Resolución 4625 del 23 de noviembre de 1957, fue trasladado de Profesor Habilitado de la Escuela Vocacional Agrícola de Boavita (Boyacá) al mismo cargo en la Escuela Vocacional Agrícola de San Jerónimo, Antioquia.

Por Decreto 0389 de 11 de febrero de 1959, fue trasladado de Profesor Habilitado de la Escuela Vocacional Agrícola de San Jerónimo, Antioquia al cargo de Pagador III de la Escuela Vocacional Agrícola de Tadó, Chocó.

Por Decreto 648 del 5 de marzo de 1959, fue trasladado de Pagador III de la Escuela Vocacional Agrícola de Tadó, Chocó, al mismo cargo en la Escuela Vocacional Agrícola de Úmbita, Boyacá.

Por Resolución 3585 del 15 de julio de 1960, fue declarado insubsistente el nombramiento del cargo de Pagador III en la Escuela Vocacional Agrícola de Úmbita, Boyacá.

Por Resolución 4171 del 10 de agosto de 1960, fue nombrado Pagador III en la Escuela Vocacional Agrícola de Boavita, Boyacá. Posesionado el 29 de agosto de 1960.

Por resolución 3533 del 3 de agosto de 1961 fue nombrado Profesor Externo 6 horas mensuales de Religión a $ 7.50 la hora, en la Escuela Vocacional Agrícola de Boavita, Boyacá, retroactividad al 1 de febrero de 1961. Posesionado el 12 de agosto de 1961.

Por Resolución 4172 de 7 de diciembre de 1965, a partir del 1 de octubre de 1965, fue incorporado en el cargo de Pagador V, en la Escuela Vocacional Agrícola de Boavita, Boyacá.

Por Resolución 7149 de 6 de diciembre de 1971, se adscriben las funciones de pagador I, categoría 13 de la Escuela Hogar de Boavita, Boyacá a (Alfonso Serrano C) quien desempeña el cargo de Pagador I, categoría 13 en la Escuela Agropecuaria de Boavita, Boyacá.

Por Resolución 801 de 14 de febrero de 1974 fue incorporado en el cargo de pagador III-16 en la Escuela Vocacional Agrícola de Boavita, Boyacá, por haber sido pensionado por incapacidad médica por la Caja Nacional de Previsión. (…).”.

De acuerdo con lo consignado en la certificación antes transcrita, advierte la Sala, en primer lugar, que la vinculación del señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor al sector educativo oficial siempre tuvo un carácter nacional toda vez que, como se señala en la certificación ya aludida, “su servicios fueron prestados al Ministerio de Educación Nacional.”.

En este mismo sentido, se observa que de los 20 años de servicios que éste prestó al Ministerio de Educación Nacional sólo 10 años corresponden a la actividad docente propiamente dicha, al desempeñarse como “profesor” en las Escuelas Complementaria (vocacional) Agrícola de Boavita, Boyacá y Vocacional Agrícola de San Jerónimo, Antioquia, del 15 de abril de 1953 al 11 de febrero de 1959 y del 12 de agosto de 1961 al 1 de octubre de 1965 (fls. 16 a 17).

Los restantes períodos en los que se registró su vinculación al Ministerio de Educación Nacional, esto es, del 11 de febrero de 1959 al 15 de julio de 1960; 29 de agosto de 1960 al 12 de agosto de 1961 y del 10 de octubre de 1965 al 14 de febrero 1974 desempeñó los empleos de Pagador I; I-16 y III, en las instituciones educativas antes referidas.

Así las cosas, estima la Sala que el señor Virgilio Virgilio Alfonso Serrano Corredor, en vida, no reunió los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 toda vez que, como quedó visto, i) su vinculación siempre tuvo el carácter de nacional, esto, al prestar sus servicios directamente al Ministerio de Educación Nacional y ii) porque de los 20 años que laboró en el sector educativo únicamente 10 años correspondieron al ejercicio de la actividad docente.

En este punto resulta pertinente recordar que, la prestación pensional gracia fue prevista por el legislador, Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 como una dádiva únicamente a favor de los docentes territoriales en consideración a la desigualdad que en ese momento histórico existía frente a la remuneración que percibían los docentes nacionales razón por la cual, dicho beneficio prestacional, no es posible hacerlo extensivo a quienes desempeñaban o ejercían la actividad distinta a la instrucción o docencia propiamente.

Al respecto, cabe señalar que el Estatuto Docente, Decreto 2277 de 1979 en su artículo 2º, define qué se entiende por la profesión docente al señalar que “Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.”.

Bajo este supuesto, a juicio de la Sala, no hay duda de que el empleo de pagador que desempeñó el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor, durante 10 años, no implicaba el ejercicio de la actividad docente toda vez que, como resulta evidente, las labores de pagaduría en nada se asemejan a las de capacitación, instrucción, supervisión e inspección escolar taxativamente señaladas en el Estatuto Docente.

Dichas labores, dirá la Sala, corresponden a las actividades administrativas que se relacionan con el normal funcionamiento de una institución educativa en lo que puntualmente se refiere al registro y procesamiento de novedades, manejo de la nómina y el pago oportuno de los salarios a los docentes.

En ese sentido, el despacho que sustancia la presente causa en un asunto de contornos similares al que hoy ocupa su atención, había expresado que(1):

“(…) Aquellos empleados del sector educativo, que no cumplan con la labor de enseñanza, no ejerzan funciones de dirección y coordinación de planteles educativos; de supervisión e inspección, de programación capacitación, de consejería y orientación educativa, ni estén dentro del listado de cargos directivos de que trata el artículo 32 citado, no pueden ser catalogados como docentes y, por ende, no podrán ser sujetos del reconocimiento de la pensión gracia. En tales condiciones, su carácter será el de los cargos administrativos, y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos, así como lo señala el artículo 35 del Estatuto Docente.

Por ello cuando la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados de las Escuelas Normales, dicha referencia debe entenderse a todos aquellos empleados que cumplan funciones inherentes al carácter docente, y no a todos los empleados que trabajen en el sector educativo, como equivocadamente lo anota la parte demandante.”.

Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, estima la Sala que, contrario a lo expresado en el escrito de la demanda, el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor en vida no reunió los requisitos exigidos para el reconocimiento de una prestación pensional gracia de jubilación toda vez que, como se explicó ampliamente: i) su vinculación laboral en ningún momento tuvo el carácter de territorial o nacionalizada dado que siempre prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional, y ii) porque de los 20 años que laboró en el sector educativo únicamente 10 años corresponden al ejercicio propiamente dicho de la actividad docente, el período restante se refiere a la actividad administrativa de pagador.

Conforme a lo anterior, debe decirse que el señor Serrano Corredor con su fallecimiento no causó el derecho de una pensión gracia de jubilación y, en consecuencia, el mismo no le asiste a la señora Nelly Botia de Serrano en su condición de cónyuge supérstite.

No obstante lo anterior, dirá la Sala que teniendo en cuenta el tiempo laborado por el señor Virgilio Alfonso Serrano Corredor en el sector educativo, la hoy accionante en su condición de cónyuge supérstite podrá solicitar el reconocimiento y sustitución de una pensión ordinaria de jubilación en caso de que, a la fecha de ejecutoria de esta providencia, no le haya sido reconocida y sustituida dicha prestación.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que le asiste a la Resolución No. 003672 de 30 de enero de 2006, la Sala confirmará la sentencia de 11 de septiembre de 2012 mediante la cual Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda formulada por la señora Nelly Botia de Serrano contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 11 de septiembre de 2012 mediante la cual Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda formulada por la señora Nelly Botia de Serrano contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: GERARDO ARENAS MONSALVE-SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

1 Ver sentencia de 24 de julio de 2008. Rad. 2110-2007. M.P. Gerardo Arenas Monsalve.