Sentencia 2006-0211 de mayo 26 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 25000-23-26-000-2006-0211-01 (37.418)

Consejero Ponente (e):

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte-IDRD

Demandados: José Molina, Luis Domingo Niño y Guillermo Peñalosa.

Bogotá, D. C., veintiséis de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS:« II. Consideraciones

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y para fallar en esta oportunidad por la prelación acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005.

1. Normativa aplicable.

La Sala advierte que los hechos debatidos en este proceso tuvieron lugar durante los días 2 de enero de 1990, fecha en la cual los señores José Alfredo Molina Tovar, en su calidad de director del IDRD y Luis Domingo Niño Jaime, en su condición de secretario general de dicha entidad, expidieron el acto por medio del cual se declaró insubsistente al señor José Ignacio Cubillos Fernández y 29 de abril de 1997, día en el cual el señor Guillermo Peñalosa ordenó el reintegro del señor Cubillos al cargo de asistente administrativo grado 08 en la división de parques del IDRD con una asignación básica mensual de $ 528.807.

En consideración a lo anterior, las normas vigentes al momento de los hechos serán las aplicables en los aspectos sustanciales del caso y aquellas que regían al momento en que se presentó la demanda serán las que gobiernen los aspectos procesales, como lo es la caducidad de la acción. Así lo ha explicado la Sala:

“En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme a las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño.

De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen hacía el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual ‘las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación’.

(...). En consecuencia, por versar el subjudice sobre hechos que se remontan al 12 de enero de 1992, la normativa sustancial bajo la cual se examinará corresponde a la vigente para aquella época y a la luz de los conceptos expuestos a propósito de las mismas en esta providencia”(2) (resaltado por fuera del texto original).

Posteriormente, la Sala precisó:

“Teniendo en cuenta que los hechos del caso que ocupa la atención de la Sala ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678, expedida en el año 2001, norma que, como se dijo, contiene la regulación actualmente vigente acerca de la acción de repetición, debe la Sala establecer cuál es la normatividad que resulta aplicable al caso concreto.

En virtud del principio general de irretroactividad de las leyes, salvo las que establecen normas procesales, principio que se erige con el fin de garantizar la seguridad jurídica y el derecho constitucional al debido proceso(3), la Sala ha sostenido(4) que por cuanto la Ley 678 regula tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición, se ha de precisar cuáles son las normas aplicables respecto de cada uno de dichos aspectos:

i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal.

ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(5).

En consecuencia, en relación con los aspectos sustanciales, además de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad patrimonial presuntamente generada a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral proferido el 25 de octubre de 1995, las normas generales contenidas en el Código Contencioso Admnistrativo, Decreto-Ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedición del acto cuya declaratoria de nulidad dio origen a la acción que ocupa la atención de la Sala (...).

De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, y en la Ley 678, que entró en vigencia el día 4 de agosto de 2001, esto es antes de que se hubiere instaurado la demanda que dio origen al proceso que ahora se decide, salvo los términos que hubieren comenzado a correr(6).

A la luz de estas consideraciones se estudiarán las excepciones propuestas por uno de los demandados.

2. La excepción de caducidad.

2.1. El señor Alfredo Molina Tovar propuso en la contestación de la demanda la excepción de caducidad de la acción, en consideración a que la demanda se presentó por fuera del término legal de dos años contados a partir del pago o, en su defecto, luego de transcurridos 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia.

2.2. En materia de caducidad resulta aplicable el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, y modificado por la Ley 446 de 1998, según el cual el término para presentar la demanda en acción de repetición es de dos años, cuyo cómputo inicia a partir del día siguiente al de la fecha del pago total.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la anterior disposición, en el entendido de que en el evento en el cual no se hubiere pagado la condena respectiva, el término se debe contar a partir del vencimiento de los 18 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia que impuso la condena(7).

Cabe precisar además que en los casos en los cuales el pago se realice por cuotas o se reliquiden los intereses del pago, no se puede tener como fecha de pago la última en la cual se efectuó o aquella en la cual se cancelaron los intereses, pues el término legal de caducidad es uno solo y no puede quedar a discreción de la entidad pública demandante y menos aún cuando se trata de la reliquidación de intereses, toda vez que la mora de la entidad no puede ser imputable al demandado.

Al respecto, en el análisis de constitucionalidad de la norma mencionada, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:

“En la norma demandada, el pago definitivo que se haga al particular de la condena impuesta por el juez a la entidad, determina el momento a partir del cual comienza a contarse el término de dos años que el legislador ha establecido para la caducidad de la acción de repetición, toda vez que el presupuesto para iniciar la mencionada acción, es, precisamente, que se haya realizado tal pago, puesto que resultaría contrario a derecho repetir cuando no se ha pagado.

Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.

Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

(...). El procedimiento para el pago de las sumas adeudadas es el siguiente: Una vez notificada la sentencia a la entidad condenada, esta, dentro del término de treinta (30) días, procederá a expedir una resolución mediante la cual se adoptan las medidas necesarias para el cumplimiento de la misma; igualmente, deberá enviar copia de la providencia a la subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la realización del pago. Junto con la sentencia deberá indicarse el nombre, identificación y tarjeta profesional de los representantes de la parte demandada, así como la constancia de notificación (D. 768/93).

Quien fuere beneficiario de la condena, también podrá efectuar la solicitud de pago ante la subsecretaria jurídica del Ministerio de Hacienda. En concordancia con lo anterior, constituirá causal de mala conducta y dará lugar a sanciones disciplinarias, cualquier actuación negligente del servidor público que ocasione perjuicios económicos al Estado, en especial el pago de intereses.

(...). En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa

Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen.

(...) De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1., si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo(8) (resaltado por fuera del texto original).

2.3. Previo a analizar si operó la caducidad de la acción en el presente caso, es necesario precisar que el objeto de este proceso consiste en la recuperación de las sumas de dinero que se vio obligado a pagar el IDRD en virtud de varias condenas judiciales, las cuales tuvieron origen en dos momentos diferentes y la imputación a los demandados cobra sustento en dos conductas diversas.

En efecto, de una parte, se predica la culpa grave de los señores José Alfredo Molina y Luis Domingo Niño Jaime por haber declarado insubsistente el nombramiento del señor José Ignacio Cubillos Fernández por medio del acto administrativo expedido el 2 de enero de 1990. Esta imputación encuentra sustento en el juicio ordinario laboral dentro del cual se condenó a la entidad a reintegrar al funcionario a un cargo igual o superior al que tenía y al reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir.

Y de otra parte, se le endilga también culpa grave al señor Guillermo Peñalosa Londoño por incumplir la mencionada condena judicial, en tanto si bien reintegró al señor Cubillos al IDRD, lo cierto es que lo vinculó a un cargo de menor categoría y con un salario inferior al que percibía antes de la declaratoria de insubsistencia, situación esta que dio lugar al juicio ejecutivo promovido por el señor Cubillos, en virtud del cual el IDRD debió pagar una suma de dinero específica.

Con fundamento en lo anterior, para definir si en el caso concreto operó la caducidad de la acción, o no, se debe verificar la fecha del pago de las obligaciones, para contar desde ese momento los dos años a que alude la norma, teniendo en cuenta, además, si ello sucedió antes del vencimiento de los 18 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia de que trata el artículo 177, inciso 4º.

Antes de descender al estudio concreto de la caducidad de la acción en el caso particular, la Sala observa que aunque la sentencia proferida el 6 de diciembre de 1996 obra en copia auténtica como bien lo resaltaron la parte apelante y el señor agente del Ministerio Público, lo cierto es que no obra la constancia de ejecutoria de la misma, ni otro documento del cual se pueda inferir dicho dato como lo sería la notificación del fallo. Igual situación se presenta con la sentencia proferida dentro del juicio ejecutivo dentro de la cual se ordenó al IDU a pagar una determinada suma de dinero.

No obstante lo anterior, se revisarán los documentos que obran en el expediente con el fin de verificar el momento del pago de la obligación:

Pago realizado en cumplimiento de la condena impuesta por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, por medio de la sentencia del 6 de diciembre de 1996 (fls. 276 a 293, cdno. 2):

• Comprobante de egreso 28077, expedido en cumplimiento de la condena judicial impuesta por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en el cual consta que el 27 de mayo de 1997 se pagó, a favor del señor Cubillos, la suma de $ 27.719.801, por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. En dicho documento obra constancia de recibido por parte del beneficiario de pago (fl. 123, cdno. 2).

• Comprobante de egreso 46805, expedido en virtud de la resolución emanada de la directora administrativa y financiera del IDRD —sin fecha ni número—, por medio de la cual se reliquidaron los salarios y prestaciones dejados de percibir por el señor Cubillos; en dicho documento consta que el 30 de diciembre de 1997 se pagó a favor del señor Cubillos la suma de $ 11.446.543, por concepto de prima de vacaciones, sueldo de vacaciones, prima extralegal, prima semestral y prima de vacaciones (fls. 150 y 152, cdno. 2).

Pago realizado con ocasión de la sentencia proferida dentro del proceso ejecutivo laboral adelantado ante el Juzgado Quinto Laboral del Circuito (fls. 55 a 56, cdno. 2):

• Comprobante de egreso 47033, en el cual consta que el 7 de marzo de 2001 se pagó, a favor del señor Cubillos, la suma de $ 98.676.481,50 por concepto de capital; obra firma del beneficiario con constancia de recibo a satisfacción (fl. 187, cdno. 2).

• Comprobante de egreso 47310, en el cual consta que el 17 de abril de 2001 se pagó, a favor del señor Cubillos, la suma de $ 58.810.853,31; obra firma del beneficiario con constancia de recibo a satisfacción (fl. 244, cdno. 2).

• Comprobante de egreso 48650, en el cual consta que el 13 de agosto de 2001 se pagó, a favor del señor Cubillos, la suma de $ 90.000.000 por concepto de costas del proceso; sin firma del beneficiario (fl. 192, cdno. 2).

• Comprobante de egreso 54786, en el cual consta que el 9 de abril de 2003 se pagó, a favor del señor Cubillos, la suma de $ 7.477.115; sin firma del beneficiario (fl. 191, cdno. 2).

Como se advirtió anteriormente, las providencias judiciales aportadas en estado de valoración al proceso carecen de la fecha de notificación o, en su defecto, de ejecutoria, circunstancia que impide conocer si los pagos se efectuaron dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria y, por tanto, si la acción de repetición se ejerció oportunamente.

No obstante lo anterior y si en gracia de discusión se tuviere como hecho cierto que los pagos realizados se efectuaron dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de tales providencias, lo cierto es que de la comparación entre las últimas fechas en las cuales se efectuaron los pagos derivados de las condenas impuestas dentro de los procesos ordinarios laborales (dic. 30/97) y ejecutivo (abr.9/2003), se puede concluir sin lugar a duda alguna que la demanda se presentó después del término de dos años en cada evento, comoquiera que la demanda se radicó el 19 de diciembre de 2005.

Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra probada la excepción de caducidad propuesta por el demandado y así lo declarará.

3. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, se confirmará lo decidido por el tribunal al respecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 13 de mayo de 2009, la cual quedará así:

1. DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción de repetición formulada por la parte demandada.

2. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.

3. SIN CONDENA en costas.

4. En firme este fallo DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Sentencia del 31 de agosto de 2006. Expediente 17.482. Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio.

(3) El inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política dispone: “Nadie será juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.

Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que “las leyes han de tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, a menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir que ellas en principio no tienen efecto retroactivo” (Casación Civil, sent. de mayo. 24/76).

(4) Sentencia del 31 de agosto de 2006. Expediente 28.448. En el mismo sentido, sentencia del 31 de agosto de 2006. Expediente 17.482.

(5) Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

(6) Sentencia del 16 de octubre de 2007. Expediente 22.098.

(7) En la Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001 (Exp. D-3388., M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta norma, resolvió: “Declarar exequible la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de !a acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo”.

(8) Ibidem.