Sentencia 2006-02166 de junio 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 08001233100020060216601 (19123)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Siderúrgica del Norte S.A.

Demandado: Departamento del Atlántico. Secretaría de Hacienda Departamental

Bogotá, D.C., dieciocho de junio del dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Secretaría de Hacienda del departamento del Atlántico impuso a la actora sanción por no enviar información.

El primer reproche que hace el demandante al fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico consiste en que este carece de motivación, pues no analizó los hechos, las pruebas y los argumentos en los que se fundamentó la demanda y que solo se limitó a analizar la excepción formulada por la parte demandada.

En este punto vale decir, en cuanto al contenido y la estructura de la sentencia judicial, que ésta debe estar debidamente motivada y debe analizar los hechos que sirven de fundamento a la controversia, las pruebas, las normas jurídicas aplicables y los razonamientos doctrinarios necesarios para fundamentar las conclusiones que en cada caso se construyan (CCA, art. 170 y CPC, art. 304), como lo establecen, tanto el estatuto procesal administrativo como el civil.

Desde un punto de vista estructural, “la sentencia constituye un silogismo en el cual la premisa mayor la forman las normas legales, la menor, llamada histórica, los hechos que constituyen la causa petendi de la demanda, y la resolución que es la conclusión”(3) y es precisamente en la construcción de este silogismo que la motivación reviste la mayor importancia, pues es allí donde el juez tiene la posibilidad de comunicar las razones y fundamentos de sus conclusiones en cada caso; así, la motivación de la sentencia tiene una estrecha relación con el derecho fundamental al debido proceso y de ella depende la legitimidad de la decisión que se adopte en un caso determinado.

En la motivación de las sentencias “se distingue entre la motivación del hecho y la del derecho. La motivación del hecho comprende, en primer término, la indicación de los hechos que constituyen el litigio, contenidos en la demanda y en la contestación, y en segundo lugar, la de los verdaderos hechos del proceso, es decir, los que se encuentran debidamente demostrados en autos y forma, por lo tanto, la verdad procesal. La motivación del derecho consiste en la indicación de las normas legales o de los principios de derecho en virtud de los cuales, de los hechos del proceso se deducen los efectos jurídicos establecidos en la parte dispositiva o resolutiva. Es decir, se debe hacer una relación concisa del litigio, de su objeto, de sus causas, hechos y sujetos, indicando sus nombres y domicilios; de las pruebas y crítica que merecen; de las normas de derecho y de las razones de justicia y equidad que se tengan en cuenta, y su aplicación a las peticiones y excepciones”(4).

De acuerdo con lo anterior, es claro que la decisión judicial debe obedecer a un análisis estricto de todas las pretensiones, hechos, pruebas y excepciones formuladas por las partes y debe expresar con claridad los argumentos que llevaron al juez a la respectiva decisión, con lo cual además se puede controlar la adecuación de la sentencia a la ley.

En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Atlántico se limitó a analizar la excepción de “falta de causa para pedir” formulada por la demandada y estudió solo uno de los puntos del debate, esto es, el que tenía que ver con la posibilidad jurídica de aplicar al contribuyente una sanción reducida por el hecho de haber subsanado la omisión de enviar la información que le solicitó la administración. Por lo tanto, se echa de menos el análisis de los demás argumentos de las partes y del acervo probatorio en el que tales argumentos se sustentan.

Ahora bien, al tiempo que el tribunal negó las pretensiones de la demanda declaró probada la excepción de “falta de causa para pedir”, decisiones que son incompatibles entre sí, toda vez que si se demuestra que no hay objeto para pedir, el estudio del fondo del asunto se tornaría improcedente, lo que conduciría, por ejemplo, a un fallo inhibitorio.

Al respecto, la Sala advierte que lo que la demandada denomina excepción de “falta de causa para pedir”, es en realidad el tema sobre el cual estriba el fondo del asunto que, para el caso, se circunscribe a determinar si la Secretaría de Hacienda del Atlántico, al expedir el acto demandado, obró conforme a derecho, lo que debe resolverse en la sentencia y que al dirigirse contra la pretensión del demandante, se contrae al fondo del asunto esto es, la imposición, a la demandante, de la sanción por no enviar información.

En este caso es claro que la mencionada excepción no está probada, pues para determinar si las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, es necesario analizar el fondo del asunto; en consecuencia, la Sala dejará sin efecto el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en cuanto al objeto del proceso, procede a analizar los cargos formulados en la demanda, que fueron reiterados en el recurso de apelación.

Por lo tanto, corresponde a la Sala determinar si i) existió violación del debido proceso, ii) si es procedente la imposición de la sanción consagrada en el artículo 288 del estatuto tributario del departamento del Atlántico, y iii) si, en este caso, la existencia del daño es presupuesto para imponer la sanción.

La Sala no encuentra violación al derecho al debido proceso, por las razones que pasan a exponerse:

La demandante afirma que con la información que le fue solicitada(5), la Secretaría de Hacienda del Atlántico pretendía determinar la base gravable del impuesto de la estampilla prohospital universitario de Barranquilla y que, por ello, debió solicitar dicha información por medio de la liquidación oficial correspondiente y, en consecuencia, aplicar el procedimiento sancionatorio propio de las sanciones impuestas en ese tipo de actos administrativos.

La Sala advierte que si bien es cierto, el requerimiento de información está referido al impuesto estampilla pro hospital universitario, la administración estaba facultada para solicitar a la actora las copias de algunas declaraciones de ICA presentadas en el Distrito Especial de Barranquilla, sin que el propósito de tal solicitud tenga importancia.

En el requerimiento ordinario de información (fl. 38), la administración también fijó el plazo concedido para que la contribuyente presentara la información solicitada (10 días calendario) y advirtió sobre las sanciones aplicables por no hacerlo.

No es de recibo el argumento de que la administración debió solicitar la información dentro del proceso de determinación de algún impuesto porque, como antes se advirtió, podía enviar el requerimiento ordinario en ejercicio de las amplias facultades de fiscalización de que está revestida, dentro de las que se encuentra la de citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios (Ordenanza 823, art. 309, lit. c).

Es del caso advertir que según lo establecido en el artículo 317 de la citada ordenanza, los contribuyentes deben atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con investigaciones que realice la Secretaría de Hacienda a través de sus dependencias.

En lo relacionado con el término con que contaba la demandante para enviar la información requerida, en el artículo 317, ya mencionado, se fijó el plazo mínimo de 10 días calendario, para responder los requerimientos ordinarios o las solicitudes de información.

Argumenta la demandante que la administración no podía convertir el término fijado en la ordenanza en un plazo máximo, generando dudas, pues esto vulnera el principio “in dubio pro reo”, con lo cual quiere significar que con esa interpretación la administración hizo más gravosa la situación del contribuyente.

Sobre el particular es importante resaltar que en el requerimiento ordinario se precisó que “La respuesta al presente requerimiento ordinario de información deberá dirigirla a … dentro del término legalmente estipulado, 10 (diez) días calendario (art. 317 - Estatuto tributario departamental, nov. 28/2003)”(6).

Se evidencia que lo allí escrito es suficientemente claro, sin que pueda afirmarse que pudo generar dudas en cuanto al plazo concedido.

Ahora bien, la parte demandante entiende que como el estatuto tributario departamental no fija un plazo máximo para responder el requerimiento de información este puede atenderse en cualquier tiempo, entendimiento que no es aceptable pues, como se dijo, la administración fijó en el requerimiento un plazo legal, esto es, diez días.

En este punto, se aclara que la anterior interpretación no obedece a la aplicación del principio “in dubio pro reo”, toda vez que este es propio del derecho penal y ajeno al derecho tributario. En todo caso, vale aclarar que algunos autores se han referido al principio “in dubio pro contribuyente” equiparándolo al principio de favorabilidad.

Como se indicó, en este caso lo que se analiza es la imposición de una sanción que se generó por el incumplimiento de un deber legal a cargo del contribuyente.

En relación con la procedencia de la sanción, el artículo 288 de la Ordenanza 823 de 2003 dispone:

ART. 288.—Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

a. El 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, (se suministró en forma errónea) o se hizo en forma extemporánea.

b. Para el caso en que no sea posible determinar la base para establecer el monto de la sanción o la información no tenga cuantía, la sanción a imponer será del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio.

c. El desconocimiento de los montos que disminuyan la base gravable o de las deducciones tributarias según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a disposición de la Secretaria de Hacienda Departamental.

Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para responder.

La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.

En todo caso, si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores citados en el literal b), que sean probados plenamente.

No se aplicará la sanción prevista en este artículo, cuando la información presente errores que sean corregidos voluntariamente por el contribuyente antes de que se le notifique pliego de cargos. (Ordenanza 41/2002)”.

En este caso, como el mismo contribuyente lo ha reconocido, envió extemporáneamente la información que le había sido solicitada, lo que quiere decir que se configuró uno de los hechos sancionables contemplados en la disposición antes mencionada, lo que hace procedente la imposición de la sanción.

En la respuesta al pliego de cargos, bajo el título “Subsanar omisión”, la actora indicó que según lo dispuesto en el inciso séptimo del artículo 288, el hecho de presentar la documentación requerida hacía desaparecer el fundamento para imponer la sanción establecida en la mencionada norma.

Como lo expresó la administración, tanto en la resolución mediante la cual impuso la sanción, como en la que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, el aparte de la norma que consagra tal beneficio sólo es aplicable cuando la sanción se impone en una liquidación oficial y no en una resolución independiente, como ocurrió en este caso.

Tal como se advirtió en la resolución que falló el recurso de reconsideración y en la sentencia apelada, lo que procedía en este evento, de conformidad con lo estipulado en el sexto inciso del artículo 288 de la Ordenanza 823 de 2003, era la reducción de la sanción, al diez por ciento (10%), por haber subsanado la omisión antes de que se notificara la imposición de la sanción.

Sin embargo, la actora no se acogió a este beneficio porque, aunque presentó la información requerida con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, no lo manifestó en ese momento, ni cumplió con el requisito de haber acreditado el pago o acuerdo de pago de la sanción reducida.

En consecuencia, debe mantenerse la sanción impuesta, que fue determinada en el 5% de la suma de los ingresos netos informados en las declaraciones de ICA de los años 2002 a 2004 y de los bimestres 1 y 2 del año 2005, cuya liquidación no fue objetada por la demandante.

En cuanto a la afirmación de la demandante según la cual la administración no debía pedir la información relativa a las declaraciones de ICA, pues con ello estaba desconociendo la prohibición contemplada en el artículo 13 del Decreto 2150 de 1995(7), es preciso señalar que las declaraciones de ICA se presentan en el municipio correspondiente, que para el caso es el Distrito de Barranquilla; por tanto, no puede afirmarse que la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico tenía en sus archivos esas declaraciones, por tratarse de entidades distintas e independientes.

Sobre la existencia del daño, como requisito para imponer la sanción por no enviar información, la Corte Constitucional ha dicho que “En el campo de las infracciones tributarias, como consecuencia de los traumatismos que puede generar la inobservancia del deber de contribuir con el financiamiento del Estado, y de las obligaciones accesorias que de él se derivan, el legislador ha consagrado una serie de sanciones, generalmente de carácter patrimonial, cuyo objetivo, no es sólo sancionar, sino prevenir y reprimir conductas que lesionen o pongan en peligro el interés general”(8).

En esa misma providencia la Corte se refirió a la información que se entrega con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, señalando que el hecho de que la administración pueda validarla “no es una forma de subsanar la omisión, porque ello implicaría que desapareciera la extemporaneidad en la entrega de la información; sino que constituye simplemente un mecanismo para atenuar la sanción por la omisión efectivamente ocurrida”(9). Lo anterior, porque la sanción por no informar fue prevista con un carácter eminentemente objetivo(10).

Además de que el hecho sancionable en el que incurrió la demandante no puede entenderse como subsanado por haber aportado la información con la respuesta al pliego de cargos, la omisión de enviar la mencionada información constituye por sí sola un factor de entorpecimiento en el oportuno ejercicio de las facultades de fiscalización y control para la correcta determinación de los tributos y sanciones, y, en esa medida, puede considerarse potencialmente generadora de daño para el fisco, en cuanto afecta su labor recaudatoria, con claros efectos negativos frente al haber de las arcas públicas sobre cuya protección recae un interés general(11).

Ahora bien, el daño es un elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de imponer la sanción, pues esta debe ser graduada y proporcional de acuerdo al daño que la omisión de contribuyente hubiera generado a la administración.

En este caso, como se analizó en el punto anterior, la demandante no cuestionó ni el monto ni la forma en que se liquidó la sanción, sino que afirmó que no estaba obligada a pagar sanción alguna, toda vez que entendió haber subsanado su omisión, razón por la cual este aspecto no será objeto de análisis.

En atención a los argumentos expuestos, la Sala revocará el numeral primero de la sentencia apelada, que dio prosperidad a la excepción de falta de causa para pedir, propuesta en la contestación de la demanda, y la confirmará en lo demás.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada; en lo demás CONFÍRMESE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.»

(3) Morales Molina, Hernando. 1985. Curso de Derecho Procesal Civil. Bogotá. Editorial ABC, pág. 479.

(4) Devis Echandía, Hernando. 1963. Tratado de Derecho Procesal Civil. Parte General. Tomo III. Bogotá. Temis, pág. 295.

(5) Copia de las declaraciones iniciales y/o sus respectivas correcciones del impuesto de industria y comercio de Barranquilla de los 6 bimestres correspondientes a los años 2002 a 2004 y los 4 primeros bimestres del año 2005.

(6) Folio 38.

(7) En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder.

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 1998.

(9) Sentencia del 26 de marzo del 2009, expediente 16169.

(10) En este sentido se pronunció la Sala en Sentencia del 31 de mayo de 2012, expediente 18362.


(11) Ibídem.