Sentencia 2006-02380 de abril 15 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 680012331000200602380 01

Nº interno: 3529-2013

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Actora: Gladys Marina Rojas Rodríguez

Autoridades departamentales

Instancia: Segunda - Decreto 1 de 1984.

Bogotá, D.C., abril quince de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Antes de abordar el asunto de fondo por resolver, esta Sala considera oportuno precisar la materia objeto de análisis, de cara a las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, por cuanto en la demanda como en el recurso de apelación se insiste en que no le han cancelado a la demandante el 12% de los intereses de las cesantías entre los años 2002 al 2005, el auxilio de transporte, ni de alimentación, ni la dotación de labor, ni mucho menos, el incremento salarial.

Sin embargo la Sala observa que, el apoderado de la parte actora al momento en que subsanó la demanda, suprimió y desistió de las pretensiones subsidiarias que hacían referencia al incremento retroactivo y salarial dejado de cancelar supuestamente entre los años 2003 al 2005, al pago del 12% de las cesantías desde el año 2001, del auxilio de transporte, de las dotaciones de calzado y vestido, del subsidio familiar desde el año 2002, la nivelación salarial y la reliquidación de la indemnización salarial y prestacional, por tal motivo, es imposible estudiar de fondo tales pretensiones, máxime cuando no solicitó la nulidad de la Resolución 57 de 22 de febrero de 2006, por medio de la cual el Liquidador de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga reconoció la indemnización por supresión del cargo, las prestaciones y la deuda laboral a la señora Gladys Marina Rojas Rodríguez equivalente a un total de $ 73.147.519.

Problema jurídico

Consiste en determinar de acuerdo con el recurso de apelación propuesto, la legalidad del retiro por supresión de cargo de la señora Gladys Marina Rojas Rodríguez. Para ello se deberá establecer de conformidad con lo expuesto por el ente demando dentro del recurso de apelación, fundamentalmente, si el Gobernador del Departamento de Santander cumplió con las causales que le fueron exigidas por la Asamblea Departamental a través de la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2005.

La vinculación de la actora.

De acuerdo con la liquidación efectuada por el Coordinador de Recursos Humanos de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga, la señora Gladys Marina Rojas Rodríguez, quien se desempeñaba como Auxiliar de Enfermería, ingresó el 22 de mayo de 1974.

Actuaciones propias de la supresión del cargo

El 25 de enero de 2006 el Gobernador de Santander, en uso de las facultades extraordinarias conferidas en la Ordenanza 1 de 24 de enero de 2006, creó la Empresa Social del Estado Hospital Regional de García Rovira como una entidad descentralizada del orden departamental (fls. 9 a 24).

El 25 de enero de 2006, la misma autoridad administrativa, en uso de las facultades que le fueron reconocidas por el numeral 8º del artículo 305 de la Constitución Política y de la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2005, ordenó la supresión de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga (fls. 141 a 166).

Por medio de la Resolución 3 de 31 de 2006 el Liquidador de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga, resolvió suprimir, entre otros, 28 Auxiliares de Enfermería Código 555 (fls. 6 a 8).

El 31 de enero de 2006 la misma autoridad administrativa, le comunicó a la señora Gladys Marina Rojas Rodríguez que, mediante Decreto Departamental 24 de 25 de enero de 2006, dicho ente había sido suprimido, y por lo mismo, el cargo de Auxiliar de Enfermería Código 555 que venía desempeñando, había sido suprimido en virtud de la Resolución 3 de 31 de enero de 2006 (fl. 4).

Por medio de la Resolución 57 de 22 de febrero de 2006 el Liquidador de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga reconoció la indemnización por supresión del cargo, las prestaciones y la deuda laboral equivalente a un total de $ 73.147.519.

Otros documentos de relevancia en el presente proceso

El 17 de mayo de 2006 la demandante le solicitó tanto al Gerente del Hospital Regional García Rovira como al Liquidador de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga que la incorporara en la planta de personal (fls. 25 a 32).

A folios 251 a 374 se encuentra la propuesta de reorganización institucional relacionada con la liquidación de la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga.

El 27 de octubre de 2010 el Jefe Jurídico de la Oficina de la Calidad y Control Financiero de la Gobernación de Santander, certificó que la señora Gladys Marina Rojas Rodríguez laboró en la extinta ESE Hospital Santo Domingo de Málaga hasta el 4 de febrero de 2006.

Análisis del asunto.

i. De la supresión de cargos de carrera administrativa

De conformidad con el inciso 1º del artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa debe ejercerse consultando el bien común y el interés general, es decir, persiguiendo los fines propios de un Estado Social de Derecho, en especial los consagrados en el artículo 2º de la misma Carta. Al respecto, reza la citada disposición:

“(…) ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (…)”.

Ahora bien, uno de los mecanismos idóneos en pro de la consecución de una adecuada función administrativa es precisamente la consolidación de la carrera como sistema técnico de administración de personal, que guía no sólo el ingreso al servicio sino también su permanencia y retiro(7); garantizándose, además, la estabilidad laboral, a la luz de los artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y 40 numeral 7º ibídem.

El artículo 2º de la Ley 443 de 1998, por su parte, además de los principios rectores del artículo 209 de la Constitución Política, estableció que la carrera administrativa debe desarrollarse fundamentalmente con base en los principios de igualdad y del mérito, entendiendo por el segundo de ellos que “(...) el acceso a los cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella”.

Dentro de esta concepción, la supresión de empleos se debe comprender como una causa admisible de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra su sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio.

Así, cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario. Así lo ha indicado la Sección Segunda de esta Corporación(8):

“(…) Por ello la planta de personal de una entidad puede estipular cargos de igual denominación que no obstante serán diferentes empleos cuando el manual específico les asigne funciones, requisitos y/o responsabilidades distintas; y la supresión del empleo no ocurrirá cuando subsistan en la planta de la entidad igual o superior número de cargos de la misma o distinta denominación, cuando las funciones asignadas, los requisitos y la responsabilidad inherente a dichas funciones sea idéntica. Por el contrario, si el número de cargos se reduce en las mismas condiciones, habrá ocurrido una real supresión de empleos. (…)”.

La Administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deberán ceder ante el interés general, como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999, M.P. Doctor Carlos Gaviria Díaz:

“(…) No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa. (...)”

El derecho a la estabilidad, “no impide que la Administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general. (…)”.

Ahora bien, observa la Sala que las normas sobre carrera administrativa reconocen el derecho de los empleados inscritos en el sistema a ser incorporados en los cargos que se mantienen en la nueva planta, bajo determinadas condiciones, o a optar por una indemnización, conforme a lo dispuesto por los artículos 44 de la Ley 909 de 2004 y 87 del Decreto 1227 de 2005.

Estas opciones, así como el establecimiento normativo de un proceso detallado y riguroso a adelantarse previamente a la toma de decisión de la supresión de cargos en una entidad, han de entenderse como la garantía de los derechos del personal llamado a quedar cesante en procesos en los que el interés general prevalece.

Específicamente el artículo 46 de la Ley 909 de 2004(9), vigente a la fecha en que se efectuó el proceso de reestructuración en el Municipio de Apulo, Cundinamarca, reguló la reforma de la planta de personal con base en los siguientes términos:

“(…) ART. 46.—Reformas de plantas de personal. Las reformas de planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional.

Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública (…)”.

Por otra parte, el Decreto 1227 de 2005, reglamentario de la mencionada ley, en sus artículos 96 y 97 dispuso:

“(…) ART. 96.—Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de:

96.1. Fusión, supresión o escisión de entidades.

96.2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios.

96.6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

96.7. Introducción de cambios tecnológicos.

96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

96.9. Racionalización del gasto público.

96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR. 1º—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

ART. 97.—Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos:

97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo.

97.2. Evaluación de la prestación de los servicios.

97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos (…)”.

De los artículos transcritos se deduce que para la modificación de cualquier planta de personal se debe contar con los estudios técnicos que la justifiquen, pero además de su confección, dichos estudios tienen que estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen como mínimo los aspectos contemplados en el artículo 97 del citado Decreto.

ii. Del caso en concreto

Alega la entidad recurrente, dos cargos en particular, el primero, que el Gobernador del Departamento de Santander no cumplió con las causales que le fueron exigidas por la Asamblea Departamental a través de la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2005; y segundo, que existe una “mutación” de entidades, pues quien asumió la prestación de los servicios de salud en las mismas instalaciones de la ESE Hospital Santo domingo de Málaga, fue la ESE Hospital Regional García Rovira.

Por lo anterior, se hace necesario arribar uno a uno los cuestionamientos realizados por el apoderado de la demándate, en el mismo orden.

Tal y como se expuso anteriormente, el recurrente señaló que el Gobernador del Departamento de Santander no cumplió con alguna de las causales expuestas dentro de dicha Ordenanza, las cuales, de acuerdo a lo expuesto en el Decreto 24 de 25 de enero de 2006(10), se debían presentar para la supresión, liquidación, escisión, fusión o transformación de alguna entidad descentralizada del orden departamental.

Dentro de las causales establecidas en la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2006 se encuentran las siguientes(11):

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidas a otros entes del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal.

3. Los estudios técnicos sobre gestión administrativa, financiera y técnica determinen la inviabilidad de la entidad y en consecuencia recomienden su reestructuración, supresión, liquidación, escisión, fusión o transformación.

4. Exista duplicidad de objetivos y/o funciones esenciales con otras entidades.

5. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio, la entidad pierda la respectiva competencia.

Teniendo en cuenta el material probatorio que obra dentro del proceso, se evidencia que el Gobernador del Departamento de Santander cumplió con lo establecido en la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2005, pues el objeto social que venía adelantando la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga, a partir de la expedición del Decreto 26 de 25 de enero de 2006(12), las comenzó a adelantar la ESE Hospital Regional de García Rovira.

No se puede desconocer la difícil situación económica que estaba atravesando la ESE Santo Domingo de Málaga, la cual conllevó a la supresión y liquidación de la misma, por tal razón, y debido a que la actora no demostró el posible quebrantamiento de la Ley por parte del Gobernador de Santander, al no dar cumplimiento a alguna de las causales que estaban preestablecidas al momento en que se suprimió y liquidó la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga, éste cargo en esas condiciones no está llamado a prosperar.

Ahora bien, en cuanto al argumento que expuso la recurrente respecto a la mutación que se presentó al crearse la ESE Hospital Regional García Rovira, pues fue esta entidad quien asumió la prestación de los servicios de salud en las mismas instalaciones del hospital liquidado, debe afirmarse que esta razón no resulta suficiente para acceder a las pretensiones, pues si bien de acuerdo al probatorio que obra en el proceso puede que en efecto se demuestre tal situación, lo cierto es que la demandante no aporta las pruebas necesarias que lleven al juzgador, a un pleno convencimiento de la ocurrencia de las causales de anulación descritas por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Es decir, no se debe solo mencionar el cargo, sino también, presentar las evidencias necesarias que tiendan a fundarlo.

Debe tenerse en cuenta, que la supresión de los cargos se puede producir por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, entre otros, objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores. En tal sentido se puede afirmar que no existió una sustitución patronal, pues estamos en frente de un típico proceso de reestructuración, dada la difícil situación económica que conllevó a que la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga fuese suprimida en su integridad, lo cual conllevó a la supresión de toda la planta de personal.

En ese orden de ideas, no se evidencia que se estructure el argumento expuesto por la demandante, puesto que la decisión de retirarla del servicio no estuvo fundamentada en una situación fáctica y jurídica que estuviese ajena a la realidad de ese momento, todo lo contrario, no sólo se basó en la normatividad vigente en ese entonces, sino también, a la situación financiera en la que se encontraba la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga, como quiera que de la deuda total de dicha entidad, el 84% correspondía a obligaciones laborales(13).

Otra de las razones que debió probar la actora, en el hipotético caso de pretender ser reincorporada eventualmente en la nueva entidad que fue creada, era el mejor derecho que tendría frente a las nuevas personas que conformarían la nueva planta de personal, presentando para ello, la equivalencia de funciones y la asignación salarial que tendría, en aras a estudiar su viabilidad.

En efecto, habida cuenta que esta Corporación(14) ha reconocido el mejor derecho como criterio para acceder a las pretensiones en casos de supresión de empleos, el cual consiste en que la persona o personas incorporadas, por ejemplo, no se encontraban inscritas en carrera o no cumplían con los requisitos del empleo. Empero, en tales circunstancias le corresponde al demandante probar el supuesto de hecho aludido. Con el fin de satisfacer tal exigencia, en estos casos, la parte demandante debe allegar al expediente las hojas de vida o certificaciones expedidas por la entidad en las que se adviertan las calidades profesionales y académicas correspondientes, en relación con cada una de las personas respecto de las cuales alega mejor derecho que fueron incorporadas a la nueva planta de personal.

Así las cosas y como quiera que la demandante no demostró en forma contundente qué fines contrarios a la moral administrativa fueron la causa o el motivo oculto de la supresión de su cargo, y, no existe algún soporte fáctico, que le indique a la Sala que la administración promovió un proceso de reestructuración para disponer de manera ilegal de su cargo, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la Sentencia de 11 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda incoada por Gladys Marina Rojas Rodríguez contra del Departamento de Santander, la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga y la ESE Hospital Regional de García Rovira, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

7 Artículo 125 de la Constitución Política.

8 Consejo de Estado, Sentencia de 6 de julio de 2006, C.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Actor Omar Benito Páez Jaimes.

9 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, Publicada en el Diario Oficial 45.680 de septiembre 23 de 2004.

10 Por el cual se suprime la ESE Hospital Santo Domingo de Málaga.

11 Se debe señalar que dentro del material probatorio recaudado no se encuentra la Ordenanza 55 de 20 de octubre de 2005, por tal razón, la información tomada proviene del Decreto 24 de 25 de enero de 2006.

12 Por medio del cual se crea la ESE Hospital Regional de García Rovira.

13 El 84% del pasivo corresponde a obligaciones laborales, del cual el 53% correspondía a los trabajadores activos, el 41% a deuda de pensionados y el 6% a otras deudas laborales.

14 Consejo de Estado, sentencia 27 de enero de 2011, expediente 8001-23-31-000-2002-00194-01, M.P. Doctor Gerardo Arenas Monsalve.